试析农村土地“三权分置”的现实意义

谢宗霞

(西南科技大学，四川 绵阳 621010)

试析农村土地“三权分置”的现实意义

谢宗霞

(西南科技大学，四川 绵阳 621010)

“三权分置”是我们国家的农村土地制度改革的一个基本方向，进一步丰富了中国特色社会主义理论，体现了其特有的魅力，是习近平同志“三农”思想的重要内容。它适应生产社会化的需求，为我们国家发展现代农业、实现城乡协调发展、全面建成小康社会提供了新的理论支撑，是农村土地政策改革的又一次伟大创新。本文以中国化马克思主义理论为指导，分析了农村土地“三权分置”对于提高农业生产力、促进农村经济发展、实现城乡协调发展、维护农民权益、增加农民收入和全面建成小康社会的现实意义。

农村土地政策；三权分置；所有权；承包权；经营权

我们国家是一个农民占绝大多数人口的国家，土地作为农业最基本的生产资料，是农民最可靠的生活保障。土地问题直接关系到中国绝大多数人口的温饱和社会的稳定，中国社会的治理和发展始终都离不开土地制度的调整，土地问题也是农民最核心的问题。从新民主主义革命时期到社会主义现代化建设时期，土地政策的变迁都深刻的影响着农民的生产生活，也关系到我们党事业的兴衰成败。“三权分置”是当前我国农村改革的重头戏，是对农村基本经营制度的进一步自我完善，它对于进一步解放农村生产力、发展农村经济、维护农村乃至整个社会的稳定都具有重要的现实意义。

一、农村土地“三权分置”的含义

“三权分置”是指要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置格局。在家庭联产承包责任制下，我国农村承包土地呈现出“两权分离”的模式，也就是说承包土地的所有权归集体、承包经营权则归农户享有。2016年国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，就完善农村土地所有权、承包权、经营权分置办法提出意见，我国农村土地正式形成“三权分置”的格局。即农村土地所有权依然归集体所有，承包权归农户所有，但经营使用权可以归其他经营主体，这是继家庭联产承包责任制后我国农村土地制度改革的又一次重大创新。

二、农村土地“三权分置”的过程

新中国成立之后，我国农村土地制度经历了三次重大变革，三次变革都不同程度的加速了我国农业的发展。通过农村互助合作，我国农村确立了集体所有制的基本经济制度，促进了农村的进步，解放和发展了社会生产力。家庭联产承包责任制的推行，极大提高了农民的生产热情，推动着我国农业更上一个台阶。农村家庭联产承包责任制为我国农村土地流转奠定了现实基础，土地流转制度使得广大农民群众可以按照依法自愿、有偿原则，自由流转土地承包经营权，发展多种形式的规模化生产经营。

(一)农业互助合作运动：多权合一

农业互助合作运动是我国农村土地制度的第一次重大变革，它从根本改变了我国农村的社会关系。我国农业合作社采取了从互助组到初级社再到高级社这种由低级到高级的渐进的步骤，从而适应了不同时期、不同地区的情况，为农村培养和训练了一大批优秀干部，加速了我国农业社会主义改造的进程。同时也有效的避免了由于生产关系的突然变革可能出现的减产损失，使得我国农业生产稳步上升。但是农业合作社只解决了土地所有权问题，并没有解决土地经营权和使用权很好的结合问题，农村土地所有权、使用权都归集体所有，是一种多权合一的状态。

(二)家庭联产承包责任制：两权分离

家庭联产承包责任制是我国农村土地制度的第二次重大变革，在很大程度上促进了农村生产力的飞速发展。十一届三中全会后，中国共产党领导人带领探索改革之路，以安徽凤阳小岗为试点，发起了家庭联产承包责任制，得到了党中央的充分肯定，在全国范围推广并用法律形式固定下来。家庭联产承包责任制有两个特点：一是统分结合，以户分散经营为主；二是包干分配，即“交够国家的，留够集体的，剩下的都是自己的”。将土地承包给农户承包经营，使得农村承包土地呈现出“两权分离”的模式。1983年1月，中共中央的第二个“一号文件”《当前农村经济政策的若干问题的通知》明确表示：“家庭联产承包制的对马克思主义合作化理论的新突破，是亿万农民集体智慧的凝聚。”1996年以后，土地制度又有了创新，一是坚定而稳妥地推进延长承包期到30年的工作，调动了农民的积极性，提高农民的生活水平，为国家的发展提供了最基本的物质保障。

(三)农村土地流转制度：三权分置

农村土地流转制度是我国农村土地制度的第三次重大变革，有利于新形势下农业产业化经营和规模化发展。2008年10月，中央通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，开始了新一轮的农村土地改革。《决定》提出了新形势下推进农村改革发展的总体思路。概括起来就是“三个作为”，即把建设社会主义新农村作为战略任务；把走中国特色农业现代化道路作为基本方向；把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。《决定》按照统筹城乡发展要求，立足“放活”，突出城乡一体化制度建设，力促公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会融合，其意义十分深远。初步实现了我国农村土地所有权、承包权和经营权的三权分离。2013年7月，习近平总书记明确提出，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。党的十八届五中全会指出，“要稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转，构建培育新型农业经营主体的政策体系。”明确提出，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转。2016年国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，这是我国农村改革的又一次大的制度创新，农村土地正式形成“三权分置”的格局。

三、农村土地“三权分置”对推动农村改革的意义

习近平总书记指出，改革前，农村集体土地是所有权和经营权合一，搞家庭联产承包制，把土地所有权和承包经营权分开，这是我国农村改革的重大创新。现在，为顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置，着力推进农业现代化，这是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，是为了符合生产关系适应生产力发展的客观规律而做出的制度创新，展现了农村基本经营制度的持久活力，有利于更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益。此外，还可以促进土地资源合理配置与利用，构建新型农业经营体系，利于发展多种形式，适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。

(一)“三权分置”拓展了农村土地集体所有制的有效实现形式

十一届三中全会以前我们国家实行的是农村土地由劳动群众集体所有，集体统一经营的农地政策，农村集体土地所有权和经营权合一。而十一届三中全会之后，我国广大农村建立起了以家庭联产承包责任制为主、统分结合的双层经营体制，农村土地由劳动群众集体所有，家庭承包经营，实现了农村集体土地所有权和承包经营权的分离。现阶段，随着工业化、城镇化深入推进，农村劳动力大量进入城镇就业，相当一部分农户将承包土地流转给他人经营，承包主体与经营主体分离，从而使承包经营权进一步分解为相对独立的承包权和经营权。“三权分置”将农村土地的集体所有权、农户承包权和土地经营权分离，这无疑是对农村土地产权的丰富和细分，新的制度坚持了农村土地集体所有，强化了对农户土地承包权的保护，顺应了土地要素合理流转、提升农业经营规模效益和竞争力的需要。可以说，“三权分置”创新了农村土地集体所有制的有效实现形式，在中国特色农村土地制度演进史上翻开了新的一页。

(二)“三权分置”有利于发展适度规模经营，为中国特色新型农业现代化开辟了新路径

家庭联产承包责任制虽然实现了农村集体土地所有权和承包经营权的分离，使农民获得了土地的财产权，但这也带来了严重的负面影响。例如，使土地零碎化，阻碍了农业生产的规模化。经营主体也局限于农户的小农生产模式，越来越与以规模化、集约化、专业化、机械化为特征的现代农业发展不相适应。土地的这种碎片化，不仅使得大型机械无法使用，而且也浪费有限的土地资源。“三权分置”将农村土地承包经营权再次分离为承包权和经营权，变‘农地农民用’为‘农地全民用’，‘均田承包’为‘规模经营’，进一步解放‘人’和‘地’，构建一个以‘集体所有、农户承包、多元经营’为特征的新型土地制度。所以说“三权分置”顺应了发展适度规模经营的时代要求，促使农村土地使用从“碎片化”走向“连片化”，扩大土地的使用面积和规模，而且也能够促进专业大户、家庭农场、农业合作社、农业工商企业等新型农业经营主体以及新型职业农民的培育和发展，促使农业经营主体从“单一”农户走向“多元”新型农业经营主体，为中国特色新型农业现代化开辟了新路径。

(三)“三权分置”有利于农业生产要素更加优化配置、提高农业生产率

在“三权分置”格局下，农村土地、劳动力、资金、生产工具、技术、管理等要素得到更优化的配置和整合，进而能够促进农业现代化乃至城镇化和工业化的发展。这是因为，农村土地承包权和经营权分离后，农村土地通过流转速度的加快和流转规模的扩大，能够实现更为集中和更大规模的生产经营，使农村生产走向规模化、集约化、专业化、机械化为特征的生产，生产主体也不再局限于单个的农户，而是出现了专业大户、家庭农场、农业合作社、农业工商企业等多元化的新型农业经营主体。这样一来，一方面农村劳动力得以转移到城市第二、三产业，而且城镇资金、先进的生产工具、技术和管理等也能够更多更好地投入到农村的农业生产中去。农村与城市之间这种双向互动将更加有利于农业生产要素得到更优化的配置和整合，进而促进农业现代化的发展。实行农村土地的“三权分置”，在保护农户承包权益的基础上，赋予新型经营主体更多的土地经营权能，有利于促进土地经营权在更大范围内优化配置，使农村现有生产力与生产关系得到重大调整，极大的解放了农村生产力，从而提高土地产出率、劳动生产率、资源利用率。有利于大幅度提高农业生产率，并强有力的保障国家的粮食安全。同时也将为我们国家走出一条“产出高效、产品安全、资源节约、环境友好”的中国特色新型农业现代化道路开辟了新路径。

(四)“三权分置”有助于增加农民财产性收入

近年来，越来越多的农民工进城打工，使得大量的农村土地被闲置。农村土地承包权和经营权分离后，农民享有土地承包权，农民可以选择不种地，把土地流转给其他人，这样土地经营权流转后，不仅使农村土地得到充分利用，而且农民能获得一定的流转收益。此外，农民将土地流转给其他经营主体以后，土地不再成为农民的束缚，农民可以选择自己外出打工赚钱，增加了农民的财产性收入。

(五)“三权分置”有助于实现公平与效率，保护农民权益

当前，在我国经济发展常态化背景下，农村土地产权的公平和效率就成为农民关注的重点问题。通过农村土地“三权分置”，一方面，通过保护农户的承包权实现公平，放活经营权来保障农业生产的效率，可以有效的实现公平与效率二者兼顾。另一方面，农村土地是农业生产中最重要的载体，与农村经济发展以及农民利益息息相关。农村土地“三权分置”坚持以赋予农民更多财产权和更好保护农民利益为核心，做到了在确保土地承包权为农民所有的同时盘活流转土地经营权，从而既能有力推动农业化、工业化和城镇化“三化”的发展进程，又能赋予农民更多财产权利，给与农民更多选择自由和空间，切实保障农民基本权益。

(六)“三权分置”为实现城乡协调发展、全面建成小康社会提供新的理论支撑

新中国成立以来，为了探索一条适合中国国情的发展道路，我们国家不断探索土地所有权有效实现形式，农村土地政策经历了从“农民个体所有，家庭自主经营”到“劳动群众集体所有，集体统一经营”，再到“劳动群众集体所有，家庭承包经营”的演变过程。但从十一届三中全会以来，国家坚持农村土地集体所有制，探索出了一条适合中国国情的发展道路，确保广大农民群众共享经济社会发展成果，避免两极分化，实现共同富裕。这是中国特色社会主义的本质要求，也是农民积极投身现代化建设的强大动力。“三权分置”继承了“两权分离”制度安排的精髓，实现集体、承包农户、新型经营主体对土地权利的共享，有利于促进分工分业，让流出土地经营权的农民增加财产收入，让新型农业经营主体实现规模收益，也有利于农村劳动力合理流动，促进新型城镇化，实现城乡、工农、区域协调发展。也将有利于进一步转移和解放农村劳动力，使大批农村劳动力在农业经营组织中重新就业，与新型城镇化形成良性互动，并为城乡居民享受公平正义的社会保障创造有利条件。

“三权分置”还极大地丰富了党的“三农”理论，体现了中国特色社会主义的强大生命力和理论魅力，为全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦提供了“三农”领域新的理论与制度基础。

总之，农村土地产权制度改革不仅关系到农民增收、农业发展和农村稳定，更关系到国家粮食安全。在探索“三权分置”具体实施路径时，应结合我国国情，探索出一套低能耗、高效益、可持续的发展道路。“三权分置”是实践探索的产物，是家庭承包经营制度适应经济社会发展要求而不断变革创新的结果，它孕育于中国国情，着眼于解决现实问题，具有深厚的实践依据、丰富的创新内涵和重大的政策意义。我们要结合我国农村改革与发展的实践，面向实现农业现代化和全面建成小康社会的目标要求，全面把握“三权分置”的演进脉络和重大意义，充分发挥其在解决“三农”问题、全面建成小康社会中的重要作用。

[1]郑友贵，李成贵.一号文件与中国农村改革[M].安徽人民出版社，2008年11月第一版.

[2]新时期农业和农村工作重要文献选编[M].中央文献出版社，1992年版.

[3]中共中央国务院关于“三年”工作的一号文件(1982-2014)[M].人民出版社，2014年4月.

[4]十八大以来重要文献选编[M]上，中央文献出版社2016年6月.

[5]农村土地“三权分置”意见[N].人民日报2016年11月3日.

[6]高云才，冯华.“三权分置”改革是重大制度创新[N].人民日报，2014年12月2日.

On the Practical Significance of "Three Rights Division" in Rural Land

XIE Zong-xia

(Southwest University of Science and Technology, Mianyang 621010, China)

The "three rights division” is a basic direction of our country's rural land system reform, further enrich the Chinese socialism theory, reflects its unique charm, is an important part of Xi Jinping's thought of "agriculture, rural areas and farmers". It adapts to the socialization of production needs, and provides a new theoretical support for our country to develop modern agriculture, realize the coordinated development of urban and rural areas, and build a moderately prosperous society, and it is also a great innovation of rural land reform policy. Based on the theory of Marx in China, the paper mainly analyzes the rural land "Three Rights Division" practical significance to improve agricultural productivity, to promote rural economic development, to realize the coordinated development of urban and rural areas, to safeguard the interests of farmers, to increase farmers' income and the completion of a comprehensive well-off society.

rural land policy; three rights division; right of ownership; contracting right; management right

2017-03-26

谢宗霞(1991- )，女，西南科技大学马克思主义学院2016级马克思主义理论专业硕士研究生，从事马克思主义中国化方面的研究。

D922.32

A

1671-3974(2017)02-0026-04