论城市生活垃圾分类的法律制度研究

刘佳

（中共中央编译局，北京 100032）

论城市生活垃圾分类的法律制度研究

刘佳

（中共中央编译局，北京 100032）

城市生活垃圾分类是一个全世界共同关注的重要课题，目前，一些发达国家通过不断健立健全法律法规来实现垃圾分类处理。我国城市生活垃圾分类工作起步较晚，垃圾处理的措施和政策法规正在逐步完善中，关于垃圾分类的法律制度在实践中还存在较多的问题。本文概述了国外垃圾分类的法律制度经验，分析了我国城市生活垃圾分类法律制度现状及存在的问题，并提出了进一步完善的建议。

城市生活垃圾；分类回收；法律制度

近年来，随着我国社会经济的发展，人民生活水平日益提高，城镇化进程不断加快（我国的城镇化率已经达到54.77%），城市规模极增，城市生活垃圾年增长速度呈现逐步上升趋势，然而垃圾分类的处理能力和回收利用能力相对落后，我国的许多城市都不同程度地上演了“垃圾围城”现象。解决城市生活垃圾处理问题的关键环节就是要实现源头减排，推进垃圾分类。城市生活垃圾分类处理，我们可以通俗地理解为:将生产生活中产生的废弃物按照是否有毒、有害、有用等性质进行分类收集，采取一定的措施处理后，可以使这些废弃的资源变废为宝，不再污染环境，有的还可以再重新投入到生产生活中实现二次利用。在城市生活垃圾分类治理方面，部分发达国家有着比较成功的经验，而我国受经济和技术条件等制约，垃圾分类工作起步较晚，其中相关法律制度的缺失和不完善也是导致垃圾分类成效不明显的一项重要因素。因此，讨论我国城市生活垃圾分类的法律问题，具有十分重要的意义。

一、国外城市生活垃圾分类法律制度经验借鉴

（一）日本城市生活垃圾分类的法律制度建设

发展到如今，日本垃圾分类处理的做法和社会公众对垃圾分类的执行水平已经成为其国家的一张名片，其精细化水平和复杂程度也令人叹为观止。从上世纪七十年代开始，日本用了40多年时间将垃圾分类的法律法规及配套制度不断细化，制定了以《环境基本法》为基础，以《促进建立循环社会基本法》为基本法，以《促进资源有效利用法》和《废弃物处理法》为综合性法律的法律体系。随后，又制定实施了《关于包装容器分类回收与促进再商品化法》等有关垃圾减量的法律。同时，日本通过《促进建立循环社会基本法》明确规定了国家、地方政府、企业和民众在城市生活垃圾处理上相应的法律责任。[1]每一个责任主体的责任内容和范围都非常明确，任何企业、社会单位或者个人都有责任承担垃圾分类处理，无一例外。可见，日本的垃圾分类法律严谨而周密，在注重细节的同时，又具有很强的操作性。

（二）美国生活垃圾分类的法律制度建设

美国是环境法律体系最为健全的发达国家之一，建立了由几十部法津和上千个条例组成的庞大的环境法律法规体系。从联邦环境法规体系上看，体系上层是兼有纲领性和可操作性的《国家环境政策法》，体系下层包括“污染控制”和“资源保护”两大类法律法规体系。1965年，美国联邦政府为更好地解决城市生活垃圾处理问题，研究制定了《固体废弃物处理法》，开始探索实行以法律形式解决生活垃圾处理问题。1976年颁布实施了《资源保护和回收法》，从法律上进一步对固废处理、资源保护、垃圾回收处理等做出了明确的规定和要求。

将城市生活垃圾处理工作上升到立法高度,通过不断完善相应的法律制度建设，达到切实解决垃圾处理问题的目的,日本、美国等一些发达国家在实践中积累了先进经验，给予我们重要的启示和借鉴，为我们提供了最生动的教材，为我国的相关领域法律工作提供了宝贵的资源。

二、我国城市生活垃圾分类法律制度概况

（一）我国城市生活垃圾分类的法律制度建设

我国城市生活垃圾处理的法律制度建设相对发达国家起步较晚，归纳起来，主要有以下几个层面：一是法律层面的，最早见于1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》，后在2014年进行了进一步修订，随后1995年颁布，并于2004年修订了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体法》）；2002年颁布了《中华人民共和国清洁生产促进法》；2008年颁布了《中华人民共和国循环经济促进法》。二是行政法规层面的，主要包括1992年国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》；2009年颁布的《废弃电器电子产品回收处理管理条例》。三是部门规章层面的，包括建设部1993年颁布、2007年修订的《城市生活垃圾管理办法》等部门规章。四是地方性法规和地方政府规章层面的，主要出现在北京、上海等一些经济较发达的大城市，这源于2000年国家建设部推广生活垃圾分类收集试点城市的探索实践，在实际工作中，这些城市因地制宜，大胆创新，研究出台了一系列地方性法规和规章。如《北京市生活垃圾管理条例》（2011年）、《广州市城市生活垃圾分类管理暂行办法》（2011年）等。

（二）现行法律制度中存在的问题

在对我国现行有关法律法规的梳理分析中，我国虽已初步制定了一些与城市生活垃圾分类相关的法律法规，但还存在一定的问题。具体表现在以下几个方面：

一是现行法律法规体系尚不健全。主要表现在：从综合性法规方面看，现行的《固体法》立法目的和规范内容主要是针对固体废物污染的防治，而《城市生活垃圾管理办法》的重点主要是对城市生活垃圾的行政管理层面，这两者在垃圾分类处理上的综合性和系统性高度都不够；从配套法律法规方面看，我国目前的《废弃电器电子产品回收处理管理条例》是仅有的关于垃圾分类的配套法规，重点解决的是报废电气电子产品对环境的污染问题，而对不同属性的垃圾处理和资源再利用的法律规定目前仍处于探索阶段；在地方性法规和地方政府规章方面，各地区发展也存在不均衡的现象，现行的垃圾分类地方性法规多集中在北京、上海、广州等地，大部分地区还没有起步，为数不多的地方性法规也存在内容比较笼统的情况，城市生活垃圾分类法律体系急需建立和完善。

二是法律规定过于原则，对实际工作的指导性和规范性不强。我国现行的法律法规中，《固体法》是关于垃圾分类处理的一部综合性法规，但在有关生活垃圾处理上仅对城市生活垃圾清扫、分类收集和运输、利用和处置进行了简单规定，没有垃圾分类处理的实施细则，在垃圾分类的实际工作中操作性不强；《城市市容和环境卫生管理条例》对垃圾分类的责任主体和使用范围等进行了进一步明确，规定了垃圾分类在做好收集、运输和处理的基础上，单位和个人等责任主体要按照有关要求做好收集和处置，主要重点是垃圾的清扫、收集、运输、处置及相关管理活动。[2]地方性法规和规章虽然规定了从源头上分类投放垃圾，并进行分类运输，但只是原则性规定，并未制定相应的具体实施细则。

三是法律责任不够明确。现行的环境资源的法律法规涉及违反城市垃圾分类法律造成环境污染的法律责任规定较少，而为数不多的法律责任规定还存在责任偏轻的现象。目前的生活垃圾分类法律体系中，垃圾分类的责任主体涉及政府、企业、单位物业或居委会、社会公众等各个群体，然而对不同群体的责任设定上没有详细规定法律后果，导致对垃圾分类的违法行为无法给予有效的法律制裁。而《固体法》等涉及垃圾回收处理的法律中，更多的是有关行政处罚方面的规定，且法律责任规定的处罚程度较轻。[3]

三、完善我国城市生活垃圾分类法律制度的建议

（一）建立健全各项配套法规和实施细则

对于涉及环境资源的法律法规，我们要尽可能地多些规则，避免过于原则。在我国现行的法律法规基础上，要根据城市生活垃圾的不同属性和处置方式，制定配套的法律法规，这对搞好城市生活垃圾处理具有非常重要的意义。一方面，我们可以围绕垃圾分类的对象，研究制定有针对性的法律法规，比如：针对容器物包装利用、厨房垃圾处理、废电池回收处理等一些特殊垃圾处理制定专门的法律法规，并提高可操作性，这不仅方便社会公众的生产生活，也有利于搞好城市废弃物管理。另一方面，我们要进一步加强地方性法律法规建设，各地区应该结合实际情况，制定符合当地经济社会发展的法律法规和规范性文件，规定垃圾分类的合理标准，提高垃圾分类工作的指导性和可操作性。

（二）明确生产者的法律责任

从法律层面对城市生活垃圾处理进行具体规范和指导，是解决城市垃圾处理问题的关键，然而我国现行的法律法规更多的是从垃圾产生后的角度进行立法，在垃圾的“源头治理”方面涉及较少，相关的法律制度相对比较薄弱，亟需完善。在现实生产生活中，一件产品的出产能否做到产生的垃圾无害化和资源再利用，往往是由产品的生产者的责任意识和能力水平决定的，因此通过立法明确企业生产者在垃圾处理中的责任尤为重要。我国环境治理的重要原则是“谁产生、谁负责”，要将企业生产责任主体必须承担的垃圾分类责任纳入法律规定，明确其应该承担的责任和义务，并设立相应的奖励和惩罚措施。比如：在塑料包装物、药品、废弃电池等垃圾处理方面，必须通过立法明确生产者的法律责任，避免垃圾混合回收，防止产生二次污染，并对有毒有害垃圾进行强制回收等。

（三）加大环保工作宣传力度

垃圾也是一种资源，将城市生活垃圾进行分类回收，促进循环利用，减少资源浪费，是垃圾处理发展的最终目标。我国“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划中，明确了2015年全国设市城市的生活垃圾无害化处理率要达到90%以上，但由于财力等一些原因，当前我国城市生活垃圾无害化处理率大约在79%，而在“十三五”的规划目标是要达到95%以上。可以说，经过多年的努力探索，城市生活垃圾分类处理取得了较大进步，这离不开每一位社会公众的大力支持和积极参与。据相关数据统计，近年来社会公众的垃圾分类意识也在不断提高，但是距离一些发达国家对社会公众进行垃圾分类的法律责任要求还相距甚远，我们还要继续加强环保工作宣传，加强垃圾分类知识宣传，让社会公众充分意识到“垃圾是放错地方的资源”，充分认识到垃圾混合收集处理带来的弊端，最终达到垃圾分类知行合一，并使之成为自觉行动。要进一步通过多种媒介大力进行宣传教育,除广播、电视、广告等现代通讯媒介外，通过环保知识进学校、进社区等多种方式，使公众真正认识到垃圾分类的意义，引导公众树立主动参与环境保护的理念。要逐步实现垃圾收费方式改革，从定额收费向分类计量收费转变，将垃圾分类和减量工作内化于居民的日常生活并成为习惯。

（四）强化政府的监管职能

经过多年的体制机制改革，我国的环境建设管理体制逐步理顺，中央、市、区、街的环境建设管理机构不断健全，但是各地区发展不平衡，有的地区有相对独立的环境建设管理部门、作业部门、执法部门和监督部门，有的地区由多个部门共同管理，还有的地区作业部门和监督部门不分家，一定程度上也造成了垃圾分类处理工作责任部门划分不清晰，缺乏有效的监管。因此各级地方人民政府还需进一步理顺体制机制，从政府职能设置上进一步明确各部门在垃圾分类处理工作上的责任划分，强化监管能力水平建设。[4]要加大对市政设施的资金投入，优化垃圾分类处理的技术标准，加大垃圾分类配套设施建设。要进一步完善垃圾分类指导员制度，从指导员的挑选、培训和监督等方面不断细化和完善，进一步实现生活垃圾分类工作规范化。

[1]李曦婷.我国城市垃圾分类收集制度及立法完善[J].新西部，2015，（11）.

[2]余洁.试析我国城市生活垃圾分类的法律规制及实践[J].资源与人居环境，2008，（6）.

[3]彭宵.城市生活垃圾分类的法律治理[J].理论界，2014，（4）.

[4]李洁．循环经济视野下我国城市生活垃圾分类的法律思考[J]．安徽广播电视大学学报，2012，（2）．

刘佳（1980-），女，硕士研究生，主要从事经济法研究。