关于山东省民商事仲裁行业现状分析及对策的调研报告

王丽萍（山东大学法学院）

付耀正（山东省司法厅）

关于山东省民商事仲裁行业现状分析及对策的调研报告

王丽萍（山东大学法学院）

付耀正（山东省司法厅）

在《仲裁法》实施二十周年之际，山东省政协社会法制委员会组成专题调研组，就“进一步做好山东省民商事仲裁工作”开展专题调研协商活动，形成了《关于进一步做好我省民商事仲裁工作的协商报告》，山东省政协主席刘伟、省政府副省长张务锋同志在报告上分别作了重要批示。《协商报告》以宽广的视野、严密的态度，实事求是地分析了山东省仲裁行业发展现状，对下一步工作提出了科学合理的意见建议，十分中肯、意义深远，我们倍感鞭策和鼓舞。随后，山东省司法厅组成调研组赴省内部分市仲裁委员会进行调研。调研组通过召开座谈会、数据统计、对比分析等方法，收集和了解全省民商事仲裁工作情况，在此基础上形成调研报告如下：

一、山东省民商事仲裁机构基本情况

1995年7月，国务院办公厅印发了《重新组建仲裁机构方案》《仲裁委员会登记暂行办法》《仲裁委员会仲裁收费办法》，要求“仲裁法施行前在直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市设立的仲裁机构应当依照仲裁法的有关规定重新组建；未重新组建的，该仲裁机构至1996年9月1日终止”。山东省17个市共重新组建民商事仲裁机构17家，全部经过省司法厅登记。

（一）仲裁委员会人员组成情况。仲裁委员会是经省司法厅依照《仲裁法》的规定登记设立、对民商事经济纠纷进行仲裁的机构。仲裁委员会由主任1人、副主任2～4人、委员7～11人组成。按照《仲裁法》的要求，仲裁委员会组成人员中法律经济贸易专家不少于三分之二。我省共17个仲裁委员会，分别是济南、青岛、淄博、枣庄、东营、烟台、潍坊、济宁、泰安、威海、日照、莱芜、临沂、德州、聊城、滨州和菏泽仲裁委员会。全省仲裁委组成人员共计260人，其中主任、副主任79人，委员181人。除济南、青岛外，各仲裁委主任分别由分管政法的副市长担任。

（二）仲裁委员会办公室（秘书处）情况。仲裁委员会办公室（秘书处）是仲裁委员会的常设办事机构，承担仲裁委员会的日常工作和具体职能。全省17家仲裁委员会办公室（秘书处），除临沂是自收自支事业单位外，其他都是参照公务员管理的全额拨款事业单位。其中济南、青岛是副厅级事业单位，临沂是副县级事业单位，其他都是正县级事业单位。17家仲裁委员办公室共有工作人员368人。内部普遍设立综合科（处）、立案管理科（处）、仲裁科（处）、仲裁宣传科（处）等机构。各仲裁委员会办公室分别在各县（市、区）设立了分支机构，或依托交通、金融、保险、房地产等行业设立了仲裁中心。据统计，目前全省仲裁办分支机构共计127家，行业仲裁中心共计104家。

仲裁办公室基本情况列表

（三）仲裁员聘任情况。全省17个仲裁委共聘任仲裁员4580人，其中律师、公证员兼职的1419人，占30.98%；从事法学研究、教学工作的448人，占9.79% ；从事经贸等工作的1526人，占33.3%；曾担任过法官等职务的687人，占15.01%；其他社会管理类500人，占10.92%。仲裁员中具有高级职称的2102人，占45.9%。

全省仲裁员结构图

（四）2011～2015年仲裁案件数量及标的额情况。随着经济发展，山东省仲裁行业快速发展，参与处理纠纷的范围不断扩大，仲裁业务量和涉案标的额不断提高。我省仲裁案件范围涉及保险合同、房地产、建设工程、交通事故赔偿、借贷合同、租赁合同、物业合同、海商海事、国际贸易等20余类。2011～2015年全省仲裁机构办理案件达74278件，涉案标的额达653.24 亿元。同时，打造了一批仲裁品牌，如，青岛仲裁委的“亲和仲裁”法律服务品牌，莱芜仲裁委 “和谐共赢”的仲裁品牌，均产生了广泛和积极的影响。

2011～2015年全省仲裁机构案件情况列表

二、民商事仲裁行业的发展前景

仲裁是当今国际上公认的并广泛采用的解决争议重要方式，通过仲裁解决民商事纠纷在许多国家已经非常普遍。随着《仲裁法》的颁布实施，仲裁影响力的日益提升，仲裁在市场上的认可度逐渐提高，越来越多的市场主体愿意选择以仲裁方式处理民商事争议。

当前，我国已经进入经济发展的新常态，市场经济持续深入发展的同时，民商事纠纷大量增加，公正、及时、合法、合理地解决民商事纠纷，对于维护好市场主体权益和市场秩序、增强经济发展活力至关重要。十八届四中全会《决定》提出，健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。建立多元化的纠纷解决机制，既符合纠纷解决规律，又适应法治社会的发展，更能满足当事人的各种需求。而在多元的纠纷解决方式中，仲裁以其特有的优势，越来越赢得市场主体的认可和信赖并发挥着不可替代的作用。仲裁充分尊重当事人意思自治，由当事人自愿决定采用仲裁方式解决争议，自愿决定解决争议的事项，自愿选择仲裁机构以及其信赖的仲裁员处理争议；仲裁裁决、仲裁调解书与法院判决、法院调解书一样，具有法律约束力，当事人应当履行；仲裁实行一裁终局，仲裁庭的裁决一旦作出，就发生法律效力，并且当事人对裁决不服的，不得就同一纠纷再向法院提起诉讼，也不存在二审、再审等程序；仲裁实行不公开审理原则，可以有效地防止泄露当事人不愿公开的专利、专有技术、商业秘密等，对当事人的商业信誉不产生任何影响，同时充分体现了对当事人的人文关怀；仲裁庭独立审理案件，任何机构和个人不得干涉仲裁庭；仲裁委员会聘请的仲裁员多为各方面的专家，由专家断案更具权威和公正性。仲裁以其“柔性”的方式化解矛盾，既强调“和谐”、“意思自治”，通过争议当事人双方取得谅解、采用对于自己权益进行处分与让渡的方法（取代法院裁判的方式）来解决纠纷，又能取得具有权威性和司法强制力保障的裁决，非常符合民商事活动追求收益和效率的规律，这也决定了仲裁制度具有旺盛的生命力。据山东省商务厅统计数据显示：我省82%的涉外企业在争议解决方式上选择了仲裁。前不久，山东省出台了《山东省多元化解纠纷促进条例》，以地方性立法形式确立了仲裁在多元化解矛盾纠纷机制中的重要地位和作用，必将促进仲裁这一作用的进一步发挥和仲裁事业发展。

从山东省实践来看，《仲裁法》实施二十年来，组建了济南、青岛等17家仲裁委员会，打造了一支4000多人的仲裁员队伍，累计受理案件达10余万件，标的额达900多亿元。其中2011年以来始终稳定在1万件以上，稳居全国前两位，案件标的额也在2013年突破了100亿元，稳居全国前五位。仲裁服务领域不断拓展，仲裁案件不仅涵盖了投资金融、信息网络、知识产权、涉外商事等经济领域，还涉及商品房买卖、土地征收补偿等社会公益领域，广泛满足了社会纠纷解决需求。同时，山东各地仲裁机构在工作中践行中华传统文化中的“和谐”理念，仲裁案件“三率” (即民商事案件“快速结案率”、“自愿和解调解率”和“裁决自动履行率”)也整体走高。另外，各仲裁机构积极适应形势需求成立了若干专业的仲裁分支机构，如济南仲裁委成立的金融仲裁院、国际商事仲裁中心，德州仲裁委与金融、保险、工商等部门协同推进专业仲裁中心等，全省共成立仲裁分会、行业仲裁中心和驻外办事处等派出机构155个，遍布各重点行业、大中型企业和经济发达县（市、区）。可以预见，仲裁作为“朝阳产业”，有着长远的发展前景，“山东仲裁”在解决民商事纠纷中将扮演越来越重要的角色，“山东仲裁”也将越来越成为市场主体解决纠纷的优先选择。

三、民商事仲裁工作面临的困难和存在的问题

《仲裁法》颁布实施二十年来，民商事仲裁工作获得了长足进步，仲裁事业初现蓬勃发展的景象，但也要清醒地认识到，民商事仲裁事业的发展与经济社会发展的需求还有相当的距离，仲裁的作用还没有得到充分发挥，在仲裁体制、外部发展环境、市场主体认可、仲裁队伍管理等方面还存在一些问题，仲裁工作整体水平还有待进一步提升。

（一）仲裁行业社会认知度较低。经过多年的推广与宣传，仲裁普及率有所提高，但先进的仲裁制度与当前的社会仲裁意识之间的矛盾仍然突出。仲裁宣传不够广泛深入，社会公众对仲裁的认知度较低，仲裁意识和氛围仍比较淡薄，仲裁便捷、高效、专业等优势还没有被人们广泛知晓，社会仲裁的意识有待进一步提高。

（二）仲裁机构性质不明确。前些年，在省法制办的大力推动下，形成了绝大多数仲裁办参公管理、少数仲裁办为事业单位的局面，这在仲裁事业发展初期，起到了非常积极的推动作用，也被誉为“山东经验”。但是，随着改革的不断深入，这一“扶上马、送全程”的做法，不仅与国际民商事仲裁业的发展潮流相悖，而且阻碍了我国民商事仲裁公信力的真正建立和仲裁事业健康发展。党的十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，将仲裁机构与律师事务所、公证处、司法鉴定机构一起界定为市场中介组织。与律师、公证、司法鉴定等行业相比，仲裁体制改革问题没有摆上议事日程。对建立什么样的仲裁体制上，理论界和实务界一直争议不断。2014年山东省事业单位改革办公室发布的全省事业单位分类指导意见中，将仲裁机构定为公益三类。对此，多地仲裁委反应强烈，提出目前仲裁工作完全走向市场的时机不成熟，改变机构编制对仲裁事业发展会造成很大的冲击，影响仲裁队伍的稳定，造成人才流失。

（三）仲裁监管机制不畅通。按照国务院有关文件的规定，仲裁委是由省法制办牵头组织建立的，法制办在仲裁机构的组建和发展中作了大量的工作，有力地扶持、推动了仲裁事业的发展。但是，政府法制办在性质上属于政府办事机构，无法行使行政监督管理职责。根据我国《仲裁法》中“设立仲裁委员会，应当经省司法行政部门登记”的规定，1996年5月省政府批准了《山东省司法厅职能配置、内设机构和人员编制方案的通知》，省司法厅成立了仲裁工作处，“负责仲裁委员会设立、变更、注销、撤销的审查、登记及年审和注册工作，监督、指导仲裁委员会的工作”。2000年7月机构改革时，省司法厅仲裁工作处被撤销，其工作职责并入新成立的法规教育处（2009年9月改为政策法规处）。省政府办公厅〔2009〕89号《关于印发山东省司法厅主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》中只保留了“负责全省仲裁机构登记工作”的职责，没有了之前“监督和指导全省仲裁工作”的表述。这一改变，一方面使得对仲裁工作的监管陷于盲区，另一方面导致无法对仲裁工作进行有效的评价、监督。目前，全省17个市仲裁机构仅有莱芜仲裁委员会由司法行政机关管理，其他16个市仲裁委员会未明确管理部门。

（四）仲裁行业发展严重不平衡。由于各地经济发展水平、市场化水平以及对仲裁行业重视程度的差异，仲裁机构发展呈现出较大差异性。从国际和国内情况看，在国际上和亚太区域具有广泛影响的品牌仲裁机构缺乏，国内“北上广武”（即：北京、上海、广州、武汉）四个中心区域发展格局基本形成，作为东北亚中心地带的山东，涉外仲裁业务明显呈现被边缘化的趋势。2014年，山东省17家仲裁机构共受理涉外案件14件，而同期中国贸仲委受理涉外案件300件，来自山东的案源位列第一。从省内情况看，全省17家仲裁机构发展水平差距较大。以机构的规模为例，仲裁办工作人员人数最多的62人，最少的7人；仲裁派出机构最多的69个，有的还没有设立派出机构；仲裁员队伍最多的461人，最少的104人。以2015年案件受理情况为例，受理案件最多的3683件，最少的200件；标的额最多的32亿元，最少的1.7亿元。

（五）仲裁员队伍缺乏科学规范管理。仲裁员队伍管理是全省仲裁机构面临的共同问题，主要体现在三个方面：一是缺乏仲裁员执业统一资格和准入制度。《仲裁法》虽然规定了担任仲裁员的条件，但由于缺乏统一的资格和准入制度，都是由仲裁委自行聘任，仲裁员的素质条件难以保证。2015年12月20日，中办国办印发了《关于完善统一法律职业资格制度的意见》，明确担任仲裁员应当取得国家统一法律职业资格，进而建立了仲裁员的统一资格制度，统一的法律职业准入问题凸显出来。二是人员多而杂。案件的多样性、复杂性和“一裁终局”决定了聘任仲裁员要涵盖多个领域的专业人员，客观上造成了人员组成的复杂性，相应地增加了管理的难度。三是缺乏有效的监督制约机制。在仲裁员管理方面，虽然制定了多项规章制度，涵盖对仲裁员的培训、考核、续聘、解聘、除名等方面，但对面向社会聘任的仲裁员很难起到有效的制约作用，更多地还是依靠仲裁员自身的自律意识和职业操守。

（六）仲裁队伍素质和仲裁案件质量有待提高。目前，山东省仲裁员队伍以兼职为主，在现有条件下仲裁委员会难以引进高层次法律人才，甚至个别仲裁委员会聘用的仲裁员明显不符合《仲裁法》的规定。部分仲裁员国际视野差、年龄偏大、知识结构老化等问题，难以适应仲裁事业发展的需要。另外，《仲裁法》规定法院对仲裁案件进行程序性审查，2012年1月至2015年6月，全省法院共受理申请撤销民商事仲裁裁决案件1172件，审结1115件，其中撤销仲裁裁决94件，撤销率为8.43%。撤销率较高的事实，影响了仲裁的公信力。

此外，仲裁工作中仍然存在着“不严不实”的问题。比如，按照规定，仲裁机构有关情况变动后要在规定时间报省司法厅备案,实践中有备案的，也有不备案的，一次登记终身有效的问题比较突出，有的仲裁员明显不符合《仲裁法》规定的条件等，这些都有待于在以后的工作中不断改正。

四、推进山东省民商事仲裁工作的建议

党的十八届四中全会《决定》提出“完善仲裁制度，提高仲裁公信力”，为深化仲裁体制改革、促进仲裁事业健康快速发展，指明了正确方向。为了贯彻落实党的十八届四中全会《决定》，按照山东省政协《调研报告》精神，结合调研情况我们建议：

（一）高度重视仲裁工作。仲裁事业为“朝阳事业”，要充分认识到民商事仲裁作为多元纠纷解决机制在推进社会主义市场经济发展、创新社会治理中的作用，要把仲裁工作纳入全省法治建设的整体规划。同时，要加大仲裁宣传力度，从省级层面，整合各方资源，有计划、有重点、全方位、多种形式地开展民商事仲裁宣传，宣传好仲裁的独特优势、对经济社会发展的重要作用和广阔的发展前景，提高民商事仲裁的社会认知度，扩大仲裁制度的社会影响，引导各类民商事主体积极选择仲裁的方式解决纠纷。通过争取社会支持，优化仲裁发展环境。

（二）基本维持仲裁机构的编制现状。从全省情况看，仲裁事业整体上还处于初级发展阶段，多数仲裁机构处理案件的数量、争议标的额、收费数额还处在较低水平。如果将仲裁机构改革为公益三类，全部自收自支，则恐多数仲裁机构难以为继。因此，建议在山东省内暂时维持仲裁机构参公单位编制的现状，由政府在机构编制、基础设施建设、人员配备等方面继续给予一定的支持，待条件成熟时再按其行业特点和规律进行改革。同时，参照律师、公证、司法鉴定等行业，鼓励发展较好并有改革意愿的仲裁机构先行“公益三类”的探索试点。通过改革激发仲裁行业的内在生机与活力，为仲裁事业发展探索新路子。

（三）理顺仲裁监管机制。虽然仲裁委员会独立于行政机关，但是仲裁工作存在一个监管问题，仲裁的监管机关亟需明确。《仲裁法》第10条规定：“设立仲裁委员会，应当经省、自治区、直辖市的司法行政部门登记。”按照 “谁许可、谁监管”的行政许可原则，司法行政机关应当担负起仲裁工作的监督管理职责。司法部制定的《关于规范与加强仲裁登记管理工作的意见》，进一步规范了仲裁机构登记工作、变更备案等，进一步完善了仲裁机构登记管理工作、下一步，要进一步理顺仲裁监管机制。

（四）尽快成立仲裁协会。《仲裁法》中已有关于成立仲裁协会的要求，但二十年来仲裁协会一直没有成立，致使仲裁委员会的自律性组织严重缺位。建议尽快成立仲裁协会。中国仲裁协会是仲裁委员会的自律性组织，为社会团体法人。由仲裁协会负责仲裁工作的规划设计、指导协调、调查研究、宣传推广，制订仲裁章程、仲裁规则等，从而形成行业自律与行政管理有机结合的仲裁自律与管理模式。

（五）完善仲裁制度。《仲裁法》已经颁行二十年，应当根据仲裁事业发展现状，进行全面修订。修订的内容包括仲裁机构的性质、定位，仲裁的范围，仲裁协议的形式要件和有效要件，仲裁案件的审理依据，仲裁前的财产保全和证据保全，仲裁的司法监督，仲裁协会的职能，仲裁监督管理机关，等等。

（六）加强仲裁员和工作人员队伍建设。认真执行《仲裁法》关于仲裁员的聘任条件，严格仲裁员的准入标准，优化仲裁员队伍结构，全面考核候选人的职业道德和专业素质，以专业化、专家化、职业化为目标，打造“精英化”的仲裁员队伍。同时，还应重视仲裁办自身队伍建设，特别是办案秘书队伍建设，从专业水平高、协调组织能力强、速录水平高的人员中选拔仲裁秘书，并制定科学的评价指标和激励机制。应尽快建立全省统一的仲裁专业培训机制，加大对仲裁员、秘书的培训力度，不断提高仲裁队伍的职业道德、综合素质和专业能力。

（七）不断提高办案质量、增强仲裁公信力。仲裁案件的质量是仲裁的生命力，要以质量助推仲裁公信力的提升。仲裁员和工作人员要不断增强责任感和使命感，时刻保持对法律、对正义的信仰，加强对法律理论的学习和对专业领域前沿问题的研究，提升自身在专业领域的核心竞争力，确保案件得到公正、专业、高效的处理。在提高仲裁队伍水平的同时，要建立健全规范的庭审规则、证据审查规则等制度，切实保障案件得到公平、公正、高效的处理；要建立完善的考核和激励机制，严格防范违法违纪行为的发生，杜绝“关系案、人情案、金钱案”。加强仲裁委与法院之间的协调沟通，加大仲裁裁决的执行力度，不断提高仲裁工作的社会公信力。

（责任编辑 朱腾飞）