重构与超越：苏南现代法律服务业发展研究

曹扬文（江苏省司法厅）

重构与超越：苏南现代法律服务业发展研究

曹扬文（江苏省司法厅）

现代法律服务业是服务经济社会发展的法治保障基础。加快推动现代法律服务业发展要立足服务产业发展、服务科技创新、服务社会治理、服务法治完善，在顺应经济社会发展需要的同时，深入研究新形势下行业自身发展规律，重新定位社会服务职能，明确产业升级路向，在重塑产业结构和治理职能升级中，加快建立专业化、信息化、产业化、国际化的现代法律服务业体系，实现基本公共法律服务均等普惠、市场经营性法律服务产业逐步壮大、高端法律服务业务快速发展、资源开发配置和服务就业能力明显提升。

一、加强行业发展规律研究，明确苏南现代法律服务业转型升级思路

随着经济转型升级和产业结构调整，苏南地区经济社会发展市场化、法治化和国际化进程不断加速，现代法律服务业需求不断增长。推动苏南地区现代法律服务业发展，首先要深刻把握现代法律服务业发展的基本规律，制定符合苏南地区特点特色的法律服务业发展策略。一是实施规划引领。充分认识现代法律服务业发展的区位性、差异性、功能性特征，把握好区域法律服务业的发展定位、战略和目标，将法律服务业发展纳入到苏南现代服务业总体发展规划中，纳入苏南城市带自主创新软环境的体系之中，作为区域新兴产业、核心产业、高端产业进行重点培育。把现代法律服务业发展纳入到高水平全面建成小康社会的全局中来考虑，做到既立足当前，反映和回应时代对法治发展的强烈呼声，有效关注和应对现实生活中的突出问题，又着眼于长远，引导未来的发展方向，既把现代法律服务业发展与苏南产业升级有机融合，服务好苏南地区经济转型发展，又充分激发和汇聚苏南地区的法律服务业资源，全面促进苏南法治建设先导发展。二是确立市场主导。市场导向是现代服务业发展的基本路径。法律服务市场是服务主体发挥法律服务功能和实现法律服务价值的基本载体，是社会主义市场经济体系的有机组成部分。推动苏南地区现代法律服务业发展，需要建立一个具有区域特色、统一开放、竞争有序的法律服务市场体系，即在既有的律师、公证、基层法律服务、司法鉴定等专业划分市场的基础上，构建一个整体性的法律服务市场调节管理机制，将各种服务内容、服务手段、服务方式有机结合起来，形成一个多功能全方位的法律服务市场体系，充分发挥法律服务市场的整体功能，更好地满足社会转型、经济发展过程中不断变化、不断增长的法律需求。三是完善公共法律服务机制。公共法律服务，是指以公民权利和社会需求为本位，由政府主导、司法行政机关统筹提供的，维护群众合法权益、维护社会公平正义、保障人民安居乐业所必需的法律服务。公共法律服务作为现代法律服务体系中的重要组成部分，充分发挥兜底、补漏、均衡、普惠功能，与市场经营类法律服务互补互动，协同提升现代法律服务业法治保障效能。推动完善现代法律服务业体系建设，要在政策引导、协调推动、资源整合、加强保障等方面，采取有力措施，推动公共法律服务体系不断趋于完善，打造公共法律服务和市场经营类法律服务协同互动发展的统一体制。四是发挥政府扶持法律服务业发展的能动效能。现代法律服务业是社会支持创新的重要参与力量，推动现代法律服务业发展离不开政府的扶持和引导。要加大政策扶持和保障力度，优化法律服务业发展环境。进一步完善“政府购买法律服务”机制，加大对扶持法律服务业发展的财政投入，建立完善经费保障制度。加强税收、财政、物价、劳动保障、人事编制、司法行政等部门的联系和沟通，共同制定和完善法律服务业税负、收费、社会保险、人才引进等方面规章制度。要建立工作信息交流沟通机制，全面改善法律服务业发展政策环境，加快法律服务机构规模化、专业化、品牌化发展，通过寻找比较优势，打造竞争优势，形成产业优势，推动法律服务业集聚发展，提高核心竞争力。要注重发挥法律服务业发展的主体性。作为法律服务业的主管部门，司法行政部门要做到监管与服务的结合，拓宽司法行政机关与行业协会的信息沟通渠道，建立良好的互动协作工作机制，形成合力，有效促进中国特色社会主义现代法律服务业的加快发展。

二、推进行业产业化，提高现代法律服务业发展水平

所谓现代法律服务业产业化发展，是指市场经营类法律服务业在市场经济条件下，以市场需求为导向，以实现效益为目标，依靠专业服务和质量管理，形成系列化和品牌化的经营方式和组织形式。推进苏南地区法律服务业产业化，要在行业内部打造良好的执业机构，外部建立与市场配置的运作机制，形成具有能动调节能力的良性发展机制。一是推动完善法律服务业市场体系。进一步推进法律服务市场开放。鼓励市场开放，就是鼓励竞争。顺应“一带一路”战略、自贸区政策的要求，以苏南地区为核心，统一规划逐步推进法律服务市场的对外开放，既允许国外和国内其他省份地区的法律服务业进入本地市场，更鼓励扶持本地法律服务业跨地区、跨省乃至迈向国际开拓市场。在人才资源的流动配置方面，打破条块分割和地区封锁的市场格局，促进法律服务业资源自由流动配置。既允许法律服务专业人才在各地区间自由流动，也允许在各法律服务行业之间自由流动，以实现法律服务人才资源的优化配置。在业务资源的流动和配置方面，允许各类法律服务从业者异地办理业务，甚至创新机制推动律师、公证、基层法律服务等互相代办业务，推动法律服务业市场竞争，真正把法律服务市场搞活①刘伟民：《试论我国法律服务业的产业化、市场化和社会化》，《新东方》，2001年第S1期。。二是实施改善产业环境的政策。把法律服务业发展作为支柱产业来培育，制定相应的产业扶持政策,创造一个良好的产业发展环境。实行税收优惠政策，对经营规模较小、收益较低以及主打涉外法律服务业务的法律服务机构，采取减免税收、提高税收起征点、提高固定资产折旧率等优惠政策,扶持经营主体的积累与发展。实行财政补贴政策，对具有社会公益性和战略发展价值的法律服务业，比如法律援助、孤寡老人养老公证、新型涉外法律服务等，给予公益项目专项资助、市场开发资助、培训教育资助等专项财政补贴,从行业发展和行业管理上给予资助扶持。实行融资支持政策，适应法律服务业做大做强、开展规模化经营、提升行业竞争力的新需求,给予法律服务业专业的融资支持,采用贷款担保、贷款贴息、优惠贷款等政策,对法律服务业发展提供实质性扶持。实行产业保护政策，采取有力措施将社会性群众性的法律事务向法律服务市场转移，刺激扩大法律服务市场需求,培育国内市场；对需要与境外从业者竞争的法律业务，运用非贸易壁垒措施,提升本土法律服务业的竞争能力，并对我国法律服务市场进行积极有效的产业保护。三是增强法律服务产业能力。实行改善法律服务产业环境的政策,可以为发展我国法律服务业创造良好的外部环境。但外部环境必须同内部条件结合起来,通过内部条件才能产生作用。这个内部条件就是行业自身产业能力的增强。要推动法律服务机构规模化经营。在苏南地区的产业核心城市和枢纽城市，对律师事务所、基层法律服务所和社会法律咨询机构等完全市场化的服务主体，通过市场化的手段推动服务机构合并、重组，提高产业集中度，增强竞争力。比如，在南京、苏州、无锡等人口五百万以上，GDP总量达到万亿级当量的地区，推动建立5～10家百人以上的法律服务机构，作为引领地区行业发展的“龙头”。对公证处和企事业单位的法务部、法律顾问室等准市场化的服务主体，通过协会、联合会等形式，加强其沟通协调，推动其整体协作，形成一体化的竞争合力。要实施提升人才层次的发展战略。根据苏南地区的经济结构、产业规模、人口密度，编制好不同行业法律服务人才发展规划，大力发展以律师、公证、司法鉴定为主体的法律服务业，稳步扩大从业人员数量，全面提高从业人员素质。以专业化为导向，着眼高端业务领域，加强对法律服务人员的国际贸易、国际投资、反倾销反补贴反垄断、知识产权、金融证券、企业治理、互联网创新等高端现代法律业务知识的教育和培训，着力培养一批具有国际眼光、精通涉外法律业务的高素质律师人才②天津市司法局政策法规研究室：《加快发展壮大现代法律服务业的对策研究》，《中国司法》，2013年第11期。。要着力打造一批专业品牌。服务品牌是产业从做大到做强的根本，影响和决定着产业发展的力度和速度。要按照分类指导、重点推进的思路，以产业化为导向、信息化为支撑、城市化为契机、市场化为手段、法制化为保障，实现差别化竞争、个性化发展，培育和打造一批法律服务品牌。引导法律服务机构特别是律师事务所在全面发展和做好各项业务的基础上，根据业务骨干的业务专长、重点法律顾问单位的优势产业和在某一领域内的业务影响，培育、发展和形成本机构的特色业务，如医疗、新能源、金融、保险、环保、物流等; 集中高端业务人才尝试进军高端领域，办理高端业务，如对外贸易、公司上市、战略新兴产业等，努力打造自己的业务品牌。

三、加强行业共同体建设，打造高素质法律服务职业群体

法律服务行业是基于特定行业内涵和特定专业要求而逐步形成的社会有机群体，是法律职业共同体的重要组成部分。打造法律职业共同体是建设高素质的法律服务从业者队伍的行业性根基。法律职业共同体的构成，需要满足“共同的知识背景”“共同的价值观念”“共同的职业门槛”“共同的奖惩制度”等条件③王公义：《论法律职业共同体》，《中国司法》，2016年第1期。。这些条件使法律职业从业者具备基本的职业素质，能在一个职业价值目标和规范体系承担不同的专业和岗位分工，能够具有共同的职业信仰和认同，能够建立内部成员的淘汰更新机制，从而构成一个良性可持续发展的职业群体，从事和维护法律职业。为此，法律服务业要完善行业共同体建设的相关机制，以确保稳定的高素质从业人员加入。一是要完善行业准入标准。在通常所说的法律职业共同体中，法官、检察官、律师、公证员都是以法律职业资格的取得作为行业准入的前提条件。而法律服务行业，其准入资格标准不一，除了律师、公证员以通过国家司法考试、取得法律职业资格为门槛，司法鉴定人员、人民调解员、基层法律服务工作者的职业准入各不相同，有国标、省标甚至地方性标准，这就导致同为法律服务从业人员，水平参差不齐、行业内厚此薄彼、缺乏价值认同。这成为阻碍法律服务行业从业者难以取得共同职业认同的重要原因，因此，要积极研究探索确立基于法律服务行业的较高层次的通用型准入条件，使法律服务从业人员在职业起点上处于同一个起跑线。二是加强行业间常态交流。建立行业共同体就要建立具有同质性的职业圈层，“从职业技能角度，……具有共同体的法律语言、思维方式、推理方式及辨析技术、业务特征、知识技能等，是语言共同体、知识共同体、符号共同体等”④张文显主编：《司法改革报告：法律职业共同体研究》，法律出版社2002年版，第446页。，从而使法律服务行业各领域之间可以自由对话、自由交流，建立彼此间的紧密联系，推动法律服务行业内部的融合发展。但目前，法律服务业内部的律师、公证、司法鉴定、人民调解、基层法律服务彼此之间业务差异巨大、缺乏交流，客观上不利于资源合理配置，提升业内水平提升。因此，要建立法律服务业内部常态有序的交流机制，使具备一定条件、具有较高业务水平的律师、公证员、仲裁员、人民调解员相互之间能够进行有效流动，沟通法律服务业不同领域，在法律服务业的高端核心圈层形成较强的凝聚力。三是强化从业人员新陈代谢。行业没有严格的新陈代谢机制，就难以保障从业人员的高素质。提升法律服务从业者队伍素质，一方面，要建立灵活的人才引入培养机制。建立多层次人才引入机制，为初级人才到高级人才分别设立准入标准，吸引更多青年人才投入法律服务业；建全完善人才培养晋升制度，打造与职级待遇相挂钩的梯级制职业发展位阶体系，通过体系化多层级的培养、考核、认定机制，促进从业者不断提升业务能力、强化职业素养，从事终身职业。另一方面，要健全行业内部淘汰机制。目前，法律服务从业人员的退出淘汰机制，以从业者主动退出、管理部门依法依规淘汰为主，没有形成行业内部自律式的置换、流动和淘汰机制，出口不畅，制约和阻碍着优秀法律人才的准入。因此，要推动行业协会实体化运作，建立常态化的从业人员新陈代谢机制。对素质低下、缺乏职业操守、业务能力不过关、有负面社会影响的从业者，行业组织主动查处、定期处理，促进法律服务从业人员队伍的良性循环。

四、改革完善管理体制机制，提升法律服务业服务质效

推动现代法律服务业快速发展，要推动改革完善不适应、不协调的管理体制机制，围绕体系完备、运作流畅、高效统一的目标，建立科学合理、规范有序、内外一致的管理体制机制，进一步激发和释放现代法律服务业体系化运作的效能。一是深入推进司法体制改革。抓住司法体制改革的历史契机，推动法律服务业各领域理顺体制机制，通过改革优化法律服务业发展内外部环境，推动法律服务业向着科学化、市场化、社会化的方向发展。深化律师制度改革，进一步协调和改善律师执业环境，切实解决律师执业过程中长期存在的会见难、阅卷难和调查取证难，保护律师在执业活动中的合法权益，确保公民获得高质量的法律服务。推进公职律师和公司律师改革，深化律师对政府、事业单位、公司企业开展法律服务，充分发挥公职律师、公司律师在提高依法执政、依法行政、依法经营、依法管理能力水平，促进依法办事中的重要作用。扩大法律服务业对内对外开放程度，鼓励和吸引外省市、境外法律服务机构来设立分支机构和办事机构，提升苏南区域法律服务业的层次。深入推进公证体制变革，加大政策扶持和指导、监督力度，逐步完成公证机构由行政体制向事业体制的过渡，由国家（政府）职能向社会职能的转变。二是完善行业规范管理体制。建立健全法律服务人员诚信执业制度，完善执业状况评价、监督机制和失信惩戒机制，进一步规范服务秩序和服务行为。严格法律服务执业资格管理，把法律服务工作置于群众和社会的监督之下，推动法律服务从业人员依法执业、诚信执业、尽责执业，不断提高法律服务业的社会公信力。加强法律服务人员思想政治教育，引导法律服务从业人员始终恪守职业道德，自觉承担社会责任，坚定不移地做好中国特色社会主义法律工作者、经济社会发展的服务者、人民群众合法权益的维护者。三是规范法律服务机构内部运行机制。现代法律服务业发展壮大以及效能发挥依赖科学严密合理的内部治理机制。目前，国家对法律服务机构的管理以宏观管理为主，对法律服务机构内部治理的培育和引导不足，严重制约法律服务机构科学发展。以律师事务所为例，国家没有关于律师事务所内部管理模式、机制等的统一规定，使得各律师事务所内部管理制度和分配机制存在多种形式，有的在实际运行中简单采取“挂靠式”管理、“提成制”分配，对律师事务所发展积累、执业律师的监管根本无所顾及，存在各种弊病和风险，严重制约服务机构发展。为此，要研究出台针对各类法律服务机构内部管理模式、规范运作机制的指导意见，引导、监督法律服务机构加快构建管理规范、运行高效的内部管理模式和工作机制，增强法律服务机构综合实力和可持续发展能力。

五、强化创新引领发展，激发法律服务行业发展活力

创新是引领发展的第一动力。要把苏南地区经济社会发展的很多创新扶持政策转化为推动现代法律服务业发展的内在动力，在服务经济、社会治理、信息技术应用等方面，积极探索、持续创新，用机制创新和技术创新不断挖掘和释放法律服务业加速发展的潜力和活力。一是创新与企业服务对接机制。深入做好“法企对接”是苏南地区打造法治先导区、推动国家自主创新示范区建设的重要任务。要“依法办理企业经营管理业务转型升级、投融资等方面的法律事务，维护企业合法权益，促进企业发展。⑤吴爱英：《忠诚履行职责使命 推进律师事业发展》，《中国司法》，2012年第2期。”要加强与产业对接。苏南制造业比较发达，集中了全省80%以上的新兴产业，具有明显的产业集群化优势和特色，支撑现代法律服务业发展的社会结构和经济基础体量很庞大、规模很可观。这些产业对投资、金融、环保、知识产权等领域的高度法律服务需求非常旺盛。要充分利用区域产业优势，推进法律服务业与先进制造业、新兴产业的深度融合。坚持高端引领、品牌发展，积极研发适合产业结构需求的项目化的应用产品，培育一批规模化的骨干型的法律服务机构，打造精英化的领军人才队伍，形成具有现代法律服务业务能力的制高集群。要加强与商会协会对接。由法律服务业行业协会和法律服务机构与各类商会包括行业商会、异地商会、综合商会等对接，搭建与商会所属企业沟通、联系、服务的纽带和桥梁，实现对商会和企业法律服务的无缝对接，探索法律服务产业与相关产业的融合发展。要加强与园区对接。苏南国家自主创新示范区的8个国家级高新区、12个国家级大学科技园、55个国家重点实验室和工程技术中心、530多家科研机构，共拥有各类科技人员810余万人，研发投入占地区生产总值的2.7%⑥科技部：《苏南国家自主创新示范区发展规划纲要》（2015-2020），中华人民共和国科技部门户网站。，是推动科技创新、经济转型发展的核心动力。法律服务业发展要主动与各级经济开发区、产业园等挂钩对接，围绕园区规划和需求，围绕产业发展目标，开展园区建设所涉及的专项法律评估和综合性法律论证，有针对性地制定法律服务方案，确定法律服务重点，创新服务产品，为园区建设、招商引资、企业入驻、项目运营、功能实现等提供全程法律服务。二是主动融入社会治理创新。社会治理创新为法律服务业带来了发展机遇，提供了发展空间，要把发展现代法律服务业与加强和创新社会治理紧密结合，不断增强服务效能。要深化政府法律服务，充分发挥律师等法律服务工作者担任政府法律顾问的作用，积极参与政府重大决策的法律论证，为政府出台规范性文件以及经济调控措施提供法律意见和建议，避免决策中的法律风险。服务政府决策实施，对涉及人员多、社会影响大、牵动全局的政府重大行为，协助政府进行风险评估，完善工作程序，制定应急方案，消除和化解实施过程中的障碍，提高政府行政效率。要全程参与矛盾纠纷化解。健全机制，引导律师、公证员、基层法律服务工作者参与社会矛盾纠纷化解，在前期预防、法律咨询、法律援助、诉讼调解等环节，分别发挥专业职能作用，与人民调解制度共同构建起一整套程序化、体系化的非诉讼纠纷化解机制，全面提升社会矛盾纠纷防控处置效能。要强化民生重点服务。聚焦维护群众合法权益、关注弱势群体、保障和改善民生，认真办理涉及居民切身利益、关乎百姓生计的法律事务，进一步把法律服务重点向就业、就学、医疗、社会保障等民生领域倾斜，加强与劳动保障、妇联、残联、消协等部门合作，加强针对特定人群的法律援助服务，维护弱势群体合法权益，促进民生幸福。三是强化科技引领服务手段创新。随着“云计算”“物联网”“移动互联网”等技术的集成应用于“大数据”平台系统，推动了从制造业到服务业各领域的全面技术革新和产业调整。法律服务业必须直面这一技术浪潮的洗礼。现代法律服务业要借助大数据“海量技术、巨量级数据”的网络数据资源，推动行业向“科技型、多服务、多功能”新格局⑦华凌凌、王炜、刘泽华：《试谈大数据对服务业的影响》，《电脑编程技巧与维护》，2016年第9期。转变。提升法律服务业信息化建设层级。司法行政机关要在健全“法律服务数据库、执行和矫治管理库、矛盾纠纷数据库、法治宣传资源库、人力资源库和典型案例知识库”六大内部数据库系统基础上，推动内部局域网模式的信息化平台向广域互联网开放对接，引进云计算技术和互联网信息数据，构建基于海量数据的法律服务业数据分析系统。建立“数据交换的信息流转协同中心”，沟通面向社会提供法律服务的“12348”公共服务平台和司法行政内网的大数据业务管理工作平台，构建全方位、智能化的“互联网+法律服务”新型工作体系，打造“司法行政智慧法务云”，推动公共法律服务、特殊人群管理、矛盾纠纷化解、法治宣传教育、专业人才队伍建设的一体化、智能化。优化法律服务产业和组织结构。树立“预防、预警、预测”为核心的大数据应用指导思想，深度开发运用法律服务业大数据分析平台，开展专业的大数据分析、研究与管理，基于大数据技术运用要求推进法律服务机构重组，建立信息主导的市场开拓、产品研发、服务供给体系，推动法律服务业内部产业格局调整，提升行业融合发展和集约发展水平。建立完善行业协同创新机制。在法律服务业中引进和应用“普适的、横向协作的、无缝连接的数据分析程序”，推动信息“开源、共享以及大数据分析的普及化和去暗箱化”，打造“用户驱动的开放式创新”⑧吴标兵、许为民、许和隆、张宇：《大数据背景下科技服务业发展策略研究》，《科技管理研究》，2015年第10期。，加强法律服务机构联合、重组、跨领域合作，在法律服务业专业人士之间以及与公众之间构建新型合作伙伴关系，推动法律服务业协同创新。比如，开发“（企业）电子契约存证”，使签约企业可以申请登录公证平台进行网上签约，签约过程一系列电子证据均保存在“江苏公证云”上，由公证机构负责保存和提取，为网上签约提供了法律保障。针对科技型企业知识产权保护的大量需求，开发知识产权信息实时存证系统，将知识产权成果，以及研发过程中的图纸、文档、方案等信息资料及时封存公证，确认在先权利，发生争议纠纷，随时调用，形成事先、事中、事后全程防范的知识产权保护体系，提高服务保障效率。总之，基于大数据技术的全面应用，要努力推动法律服务业务结构创新、运行机制创新、服务模式创新，打造与苏南地区经济社会发展水平相匹配的“现代法律服务业4.0”，全面激发法律服务业发展活力，提升服务效能。

（责任编辑 张文静）