刍论司法鉴定管理体制改革发展

潘广俊（浙江省司法厅）

刍论司法鉴定管理体制改革发展

潘广俊（浙江省司法厅）

司法鉴定是诉讼制度的重要组成部分，不仅是对诉讼涉及的专门性问题进行鉴别和判断，还广泛运用于医疗损害纠纷处理、劳动仲裁、社会治安管理等行政执法和纠纷解决活动。党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），突现了司法鉴定价值和任务，这对司法鉴定行业健康发展具有里程碑的意义。笔者通过学习《决定》精神，结合2006年《浙江省委关于建设“法治浙江”的决定》引领下的浙江省司法鉴定工作实践，就加快建设公正高效权威的司法鉴定管理体制提出肤浅建议，旨在抛砖引玉。

一、全面推进依法治国的战略，凸显司法鉴定的价值和任务

在必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的背景下，《决定》提出健全统一司法鉴定管理体制，完善证人、司法鉴定人出庭制度等任务。司法鉴定作为诉讼制度的组成部分，其功能和价值前所未有地被关注，司法鉴定行业将迎来承前启后、继往开来的重大历史机遇。

（一）强调庭审中心主义的价值，显现完善鉴定人出庭制度的必要性

推进审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验，是现代社会司法文明进步的重要标志。《决定》提出“完善鉴定人出庭制度，保证庭审在查明事实，认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。”强调庭审中心主义理念，就是将一切证据在法庭上呈现，通过举证、质证，由法官作出裁决，也推动司法鉴定走上民众视野。就司法鉴定人而言，出庭作证将逐渐成为常态。因此，鉴定人要进一步转变观念，增强“法律人”身份意识，认清鉴定人出庭与鉴定活动、鉴定文书出具共同构成一个鉴定意见的整体。推进司法鉴定人出庭作证，实现司法鉴定等事实证据调查在法庭、定罪量刑辩论在法庭、裁判结果形成于法庭，有助于发挥法官庭审作用，更好地实现司法公正。

（二）健全统一司法鉴定管理体制，要求司法行政部门依法履行在司法鉴定管理中的主体职责

司法鉴定作为司法制度的重要组成部分,是一个复杂的系统工程，需要相关部门共同努力完成。《决定》提出“健全统一司法鉴定管理体制”，进一步推进司法鉴定改革与发展，使鉴定在诉讼活动中，与实体公正、程序公正的统一适配和内在协调，更好地维护社会公平正义。为解决司法鉴定领域存在的多头鉴定、重复鉴定等问题，1998年国务院机构改革“三定”方案赋予司法部负责指导“面向社会服务的司法鉴定工作”。2001年4月5日，时任浙江省委书记张德江在浙江省司法厅机关调研时指出：“面向社会服务的司法鉴定工作是一项崭新的、开拓性的工作。很重要，内容也很丰富，是一件大事，当然难度也很大，你们要好好探索。我造成这个路子，就是要把主管部门和监管部门相分离，由一个相对超脱的部门依法来管理这个事，确保公正。这是一项大任务，希望你们把这项工作好好抓起来。”2005年10月1日实施的《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》，标志着司法鉴定管理从“多头”到集中、从“分散”到“统一”，司法鉴定由原来的职能部门分别管理体制，逐渐发展为由司法行政部门统一管理司法鉴定的体制。2016年，中央政法委书记孟建柱在中央政法会议提出：“深化司法鉴定管理体制改革。司法鉴定是查明案件事实真相的最基础手段。要研究提出建立统一的司法鉴定管理体制的改革意见，完善司法鉴定与审判、检察、侦查工作衔接协调机制，统一鉴定程序、标准。”

在健全统一司法鉴定管理体制进程中，司法行政部门要以法治思维和法治方式，严格按照《决定》等法律法规履行司法鉴定管理职责。坚持有所为，法定职责必须为，敢于负责，善于管理；坚持有所不为，法律没有明确规定的、无授权的不可为，不随意扩大管理范围。当前工作重点是加强司法鉴定队伍建设、机构建设、制度建设、质量建设、科技建设和诚信建设，全面加强执业保障和执业监管，不断提高司法鉴定科学性、权威性和社会公信力，

（三）努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，推进司法鉴定规范化、法制化建设

习近平总书记指出：“公正是法治的生命线；司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。”形成科学合理的司法管理体制和规范高效的司法权力运行机制，有利于保障司法机关依法独立公正行使职权，充分发挥司法的权利救济、定纷止争、制约公权，维护社会公平正义等基本功能，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。司法鉴定作为一项具有科学性、可靠性的科学证据制度，被喻为“证据之王”，在诉讼活动中，对罪与非罪、罪重与罪轻和伤残程度认定、有无因果关系等问题的鉴别和判断，有着至关重要的作用。

2013年以来，我国一些重大冤错案件的发现与纠正，特别是2013年张辉、张高平叔侄奸杀冤案、2014年的福建“念赋”案、复旦大学“林森浩”投毒案，都与司法鉴定有直接关系。司法公正主要体现为侦查公正、起诉公正、审判公正和执行公正相互的统一。推进司法鉴定管理体制改革，是健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制内容之一，从而使人权得到充分保障。司法行政部门要发挥司法鉴定管理体制改革牵头单位的作用，依法履职,引导司法鉴定人增强“依法、科学、客观、公正”的执业理念，努力提高鉴定执业能力，以保证鉴定证据质量，发挥在防止冤假错案的科学证据作用。

二、“法治浙江”的实践，为浙江司法鉴定改革与发展提供良好环境

健全统一司法鉴定管理体制被列入《决定》，既是依法治国推进的需要，也体现习近平总书记对司法鉴定工作重视、关心。2014年4月21日，习近平总书记对司法行政工作作出了重要指示：“......司法鉴定管理等，也是重要工作，要积极推进，不断取得新成效。”这也与习近平总书记在浙江省推行“法治浙江”建设思想是一脉相承的。早在2006年，时任浙江省委书记习近平主持通过《浙江省委关于建设“法治浙江”的决定》，明确提出“完善司法鉴定管理制度，建立面向社会的统一的司法鉴定体制”，作为推进法治社会建设的举措之一。前后连续十年时间，浙江省委在推进“法治浙江”建设中，都将“完善司法鉴定管理体制”作为任务之一。2014年12月4日通过的《浙江省委关于全面深化法治浙江建设的决定》，进一步提出：“健全司法鉴定管理体制，加强鉴定执业活动日常监管。”2016年浙江省委全面深化改革领导小组印发《2016年浙江省重大改革项目第三方评估工作实施方案》，将“健全司法鉴定管理体制改革评估”作为全省8个评估项目之一，也是政法系统唯一评估项目；评估结果作为评价改革工作绩效和改革科学决策的重要依据，对评估中发现的问题，及时列入跟踪督办事项，以评问责，推动改革工作落到实处。

多年来，浙江省司法厅党委认真贯彻省委建设“法治浙江”的决定，提出“强化监管、注重质量、提高司法鉴定社会公信力”的发展理念，提高司法鉴定质量，为法院、公安、保险等提供优质的司法鉴定服务，进一步彰显了司法鉴定在化解社会矛盾纠纷、实现社会公平正义中的职能作用。

（一）提高司法鉴定科学能力，是司法鉴定行业健康发展的关键

司法鉴定作为一项具有科学性、可靠性的科学证据制度，和一种客观因素较高的可量化、可检测的技术方法，被喻为“证据之王”。从司法鉴定管理角度看，提高司法鉴定科学能力，首先要总量控制，优化司法鉴定机构布局。坚持以“规模、品牌、特色”为导向，做精做强司法鉴定机构。2015年，浙江省司法鉴定机构52家，司法鉴定人723名，办理各类案件106522件，同比增加11.6%。机构和人年均业务量位居全国第一。2011～2014年，浙江省司法鉴定投诉量占业务量的比例为0.028%，居全国倒数第二。形成以杭州市为中心、省辖市为重点、辐射周边县（市），覆盖全省的“数量规模适度、地域布局合理”的司法鉴定机构网络。

合并重组，做精做强司法鉴定机构。目前全省共有8家司法鉴定中心。夯实基础，提升司法鉴定科技力。积极推进司法鉴定实验室建设，提升司法鉴定科技力，着力夯实司法鉴定发展之基。2012～2015年全省司法鉴定机构共投入2998.8万元用于司法鉴定技术设备更新，建立法医病理等7个类别40家实验室。

（二）实现司法鉴定有效管理，是提高司法鉴定质量的条件

认证认可标准化。浙江省作为司法部确定的认证认可工作六个试点省份之一，坚持高标准，扎实开展司法鉴定机构认证认可工作，促进司法鉴定机构“管理人员专职化、管理制度规范化、司法鉴定行为程序化”。目前，全省52家司法鉴定机构都建立了质量管理体系，其中37家司法鉴定机构通过省级以上资质认定，其中4家鉴定机构通过了国家级认证认可，占应通过鉴定机构的97%，通过率居全国第一。

能力验证常态化。组织司法鉴定机构参加能力验证活动，2015年浙江省49家鉴定机构参加了183项鉴定能力验证项目，通过率为94.5%，高出全国平均值14.5个百分点，满意率为83.6%，高出全国平均值21.6个百分点，连续9年位居全国前列。

技术标准体系化。积极推进司法鉴定技术标准体系建设。针对各类伤残等级司法鉴定的标准适用、医疗费等问题进行讨论，形成《会议纪要》，经由公检法系统专家组成的省司法鉴定专家咨询组审定后下发执行。

近年来，浙江省司法鉴定业务逐年递增，从2009年的49797件上升到2015年的106522件，司法鉴定投诉量呈逐年下降趋势，从2009年的100件下降至2015年的12件。另据浙江省司法厅与省人大信访办对省人大2005～2013年受理信访件统计，涉及鉴定方面的信访量不断下降，9年时间省人大信访办总共有涉及鉴定信访只有166件，其中属于司法行政部门管辖的仅15件，远低于公安部门和医学会管辖的鉴定信访量。这说明司法鉴定纳入司法行政部门的统一管理后，司法鉴定执业活动不断规范，鉴定意见争议情形不断下降。

（三）健全落实司法鉴定管理制度，是规范司法鉴定执业能力的基础

完善司法鉴定管理制度。2008年来，浙江省出台了30余个司法鉴定管理文件，《浙江省司法鉴定管理条例》的实施，标志着浙江省司法鉴定管理制度体系初步建立。《浙江省司法鉴定机构内部管理评价办法（试行）》，为构建司法鉴定机构执业能力评价体系进行有益探索。浙江省通过年度考核、专项检查、行风建设等方式，抓好司法鉴定管理制度落实。

加强与司法鉴定意见使用部门协作。2014年浙江省司法厅和省高院联合出台《关于进一步规范司法鉴定工作若干事项的意见》，明确与法院的分工和职责，对建立司法鉴定委托制度、建立司法鉴定信息反馈机制、共同落实司法鉴定人出庭制度、构建制度化的定期协商机制等方面作出明确规定。与公检法部门不定期召开交流会，征求对司法鉴定工作的意见。此外，与浙江保监局加强合作，2011年、2013年先后联合下发两个关于涉及保险理赔司法鉴定工作规范性文件，从禁止不正当竞争，搭建协作交流平台等方面明确合作框架。

三、以找短板的态度，研究当前司法鉴定管理制度改革中的问题

司法鉴定工作在国际上也是一项不成熟的制度，随着社会司法文明进步而不断完善，我国司法鉴定管理体制改革只有10多年时间，有许多问题有待研究解决。2015年全国两会上，代表委员十分关注司法鉴定工作，共提出22件有关司法鉴定的议案、建议和提案。这一方面说明司法鉴定社会关注度高，另一方面也说明我们的司法鉴定工作还有许多需要改进的地方。当前司法鉴定工作中存在的问题和困难主要有：

一是司法鉴定管理制度尚未实现统一。《决定》规定：司法行政部门负责法医类、物证类、声像资料类司法鉴定登记管理，根据诉讼需要由司法部商“两高”确定其他类鉴定事项的登记管理。由于国家相关部门对司法鉴定管理体制改革的理解与定位不一，对其他类鉴定如何管理至今未能达成共识。

二是当前司法鉴定人出庭率低。2013年浙江省司法厅《司法鉴定人出庭作证制度实施现状及完善》课题组，通过调研认为，目前司法鉴定人出庭率低的现象有待重视。2013年浙江省办理涉及诉讼的司法鉴定36832件，司法鉴定人出庭作证只有167次，出庭率仅为0.45%。主要原因有：一是司法鉴定人不愿意出庭；二是律师和当事人不了解司法鉴定人出庭制度，有71.4%的律师从未经历过司法鉴定人出庭；三是法官不愿意司法鉴定人出庭，法院存在案卷中心观念，法官对司法鉴定专业知识的陌生。

三是缺乏对社会司法鉴定机构的相关扶持政策。司法鉴定机构在承担社会鉴定案件数量增长的同时，没有得到与其从事司法证明活动相适应的社会公共职业定位，以及国家专项投入、财政保障和政策支持，一些司法鉴定机构存在规模小、仪器设备陈旧、资金人员短缺的困境，极大制约司法鉴定机构持续健康发展。

四是司法鉴定质量有待提高。部分司法鉴定机构受利益驱使，跨地区违规设点揽案，鉴定时机和鉴定标准掌握不严，甚至出具对付费人有利的鉴定意见而忽视了鉴定本身客观中立。法医精神病鉴定学科发展缓慢，缺乏客观评价标准，专业化、专职化程度不高。还有司法鉴定准入、退出、处罚机制尚不完善。

四、以依法治国方略为引领，推进司法鉴定管理体制改革新发展

司法鉴定管理体制改革要适应以审判为中心诉讼制度改革要求，大力推进司法鉴定转型升级，打造高资质高水平司法鉴定机构，为保障人民群众合法权益、促进司法公平正义发挥积极作用。

（一）坚持创新发展理念,推进统一司法鉴定管理制度

创新是引领司法鉴定管理体制改革发展的第一动力，要置于全面依法治国背景下，适应以审判为中心的诉讼制度改革要求，建立完善科学合理、统一规范、运行高效、监管有力的司法鉴定管理体制。司法鉴定管理体制改革属于建设完备的法律服务体系范畴，要由中央进行顶层设计，建议中央司法体制改革办公室出台《健全统一司法鉴定管理体制的试点方案》，确立顶层司法鉴定改革目标，谋划中短期工作指导意见。尽早出台《司法鉴定法》，立足司法公正保障功能，明确司法鉴定的功能属性，科学配置司法权和司法行政权，合理调整管理职能，完善相关诉讼程序。司法部切实履行牵头职责，全面落实推进司法鉴定管理体制改革各项任务和措施，按照统一准入条件、统一鉴定名册、统一执业分类、统一实施程序、统一技术标准、统一出庭办法等基本要求，建立完善科学合理、统一规范、运行高效、监管有力的司法鉴定统一管理体制。浙江省要利用先发优势，做好 省委深改办“健全司法鉴定管理体制改革评估”工作，重点对司法鉴定管理体制，规范鉴定程序，提高科学性、合理性和公正性等作出评估，分析存在问题，提出对策措施，推动司法鉴定管理体制改革落到实处。

（二）坚持协调发展理念，建立司法鉴定管理与使用相衔接运行机制

司法鉴定制度改革涉及司法鉴定权启动、实施、监督和采信四个环节，与政法各单位关联紧密。司法行政部门是司法鉴定的管理者，法院是司法鉴定的最终用户，两者之间互动，及时沟通，有利于形成司法鉴定监管合力。司法行政部门和法院要从各自工作职责角度，规范司法鉴定执业活动，实现司法鉴定信息的互通。司法行政部门将司法鉴定机构的业务范围、司法鉴定项目、资质能力，包括通过认证认可、能力验证等情况定期通报给法院，作为法院对外委托司法鉴定的参考依据。法院将在司法鉴定启动、委托和认证阶段发现司法鉴定机构和司法鉴定人的相关问题及时向同级司法行政部门通报，作为司法行政部门对司法鉴定机构内部管理和司法鉴定人诚信等级评价的重要依据之一。要加强协调，综合整治，省司法厅要与省法院、公安厅、工商局 、保监局 、物价局联合出台《关于规范道路交通事故人身损害赔偿纠纷处理工作的意见》，规范道路交通事故人身损害赔偿纠纷处理工作。

共同建立推进司法鉴定人出庭制度机制。以审判为中心诉讼制度改革的推进，强调证据必须经过质证才能作为认定事实的根据。强调庭审中心主义理念，就是将一切证据在法庭上呈现，通过举证、质证、辩论，由法官作出裁决。司法鉴定意见作为法定证据之一，其证据能力和证明效力如何，最终应当由法庭在对鉴定意见和其他证据进行全面审查判断的基础上做出决定。虽然当前由于各种因素，鉴定人出庭率不高，但对司法鉴定人来说，出庭作证将逐渐成为常态。对此，鉴定人要进一步转变观念，切实增强“客观性、相关性、法律系”的证据意识，加强学习，提升法律知识素养、出庭作证能力及技巧，通过庭审质证程序，帮助法官有效使用鉴定意见。

省司法厅和法院要联合出台推进司法鉴定人出庭作证制度实施细则，明确司法鉴定人出庭的条件，当事人申请司法鉴定人出庭程序，法院告知司法鉴定人出庭程序，出庭方式等；解决司法鉴定人出庭所需解决的困难，如出庭时司法鉴定人席位、出庭的时间安排、出庭费用的保证、人身安全保障等。

（三）坚持共享发展理念，加强对司法鉴定执业活动监管

要以人为本，加强司法鉴定日常监管，提高司法鉴定质量，为司法公正和促进和谐社会提供优质司法鉴定服务。健全质量监督检查机制，对影响鉴定质量的关键因素进行定性定量检查，对司法鉴定机构的质量管理体系进行有效评估。建立形成常态化的司法鉴定能力验证制度，全面推进司法鉴定机构认证认可工作。健全司法鉴定执业活动年度检查和执业资质考核制度，开展司法鉴定执业活动考核工作和执业诚信评价工作。加大处罚力度，健全执业责任追究制度，明确和细化责任追究情形、认定标准和处罚措施等，严肃查处鉴定活动中的违规违纪行为，维护司法鉴定管理秩序。

推进公共法律服务体系建设。健全司法鉴定服务网络，支持规模大、实力强、综合考评优异的司法鉴定机构在县法律服务中心设立咨询服务窗口。拓展司法鉴定服务领域，探索涉及人民调解等非诉讼纠纷，以及交通事故、保险理赔、医疗损害、职工工伤等争议解决的公益性鉴定服务工作。

（四）坚持科学发展理念，推进高资质高水平司法鉴定机构建设进程

科学规划司法鉴定行业发展的总体布局，按照“统筹规划、合理布局、优化结构、有序发展”的原则，引导司法鉴定机构走技术型专业化、管理型规范化、质量型品牌化发展之路。充分整合利用现有的院校、科研机构和医疗机构等优质社会鉴定资源，建立形成以国家级司法鉴定机构为龙头，以高资质、高水平司法鉴定机构为支撑，其他司法鉴定机构为基础的司法鉴定公共服务体系。大力推进高资质高水平公共司法鉴定机构建设，鼓励引导司法鉴定机构通过联合重组等方式整合资源、做精做强、持续发展。推进司法鉴定实验室建设，提高解决重大疑难、特殊复杂和重复司法鉴定问题能力。

健全司法鉴定发展保障机制。提供财税政策支持，建立由国家专项财政和政策支持的司法鉴定发展保障机制，将高资质、高水平鉴定机构的鉴定、服务、 运行、科研等纳入专项经费保障或政府购买服务项目，建立司法鉴定援助制度和司法鉴定法律援助基金。加强科学技术支撑，省司法厅要与科技部门共同建立健全司法鉴定科技支撑体系，提供专项科研资金，加强司法鉴定基础数据库、标准物质库等行业基础设施建设。探索政府与社会资本合作的PPP项目模式，建立开放式司法鉴定重点实验室和相关数据库。

（责任编辑 朱腾飞）