农业转移人口市民化需冲破哪些障碍

谷正艳

【摘要】有序推进农业转移人口市民化是实现城镇化的核心问题，是十八大以来党中央作出的重要战略部署。目前推进农业人口市民化还面临制度以及社会层面的一些困境，要深入推进这一进程，必须通过改革创新，构建一整套包括政治、经济、文化、社会、个体素质提升五大方面，全方位、完善的农业转移人口市民化促进机制。

【关键词】农业转移人口 市民化 促进机制

【中图分类号】F323 【文献标识码】A

改革开放30多年来，中国城镇化进程快速推进，人口城镇化率从1978年的17.92%提高到2013年的53.7%，但城镇户籍人口不足35%。据相关课题预测，到2020年我国农业转移人口的总规模将在3.2亿人左右。如何使数量众多的农业转移人口在身份转型的过程中，既能保持经济发展、社会和谐，又能使这一群体尽快融入城市社会，已经成为全社会普遍关注的热门话题和重要议题。

农业转移人口市民化的困境

农业转移人口市民化是一个系统工程，其趋势不可逆转，然而，这一过程的实现却存在诸多的困境与难题。

制度困境。阻碍农业转移人口市民化步伐的制度很多，突出地表现在以下几个方面：第一，户籍制度。随着我国经济社会的全面发展，作为一种“社会屏蔽”制度的二元户籍制度体系越来越呈现出更多的负面效应。城乡户口的二元化管理、迁徙不自由和城市户口被给予了太多“附加值”等，造成城市社会对农民工的“经济性接纳”和“社会性排斥”，农业转移人口实质性身份转换艰难。第二，土地制度。由于现行的农村土地制度缺乏科学的经营流转机制，农民不能充分分享土地流转的经济价值，在一定程度上牵制了农业转移人口向城市的有效转移。第三，就业制度。由于受到城乡二元户籍制度的限制，农业转移人口大多只能进入城市次属劳动力市场。就业机会不公平、待遇不平等、权益无保障等，在一定程度上延缓了农业转移人口的城市融入。第四，社会保障制度。在二元户籍制度的影响下，城乡社会保障制度也呈现出差距。城市市民可以享有从摇篮到坟墓的相对完善的社会保障，而作为城市社会建设者的大量农民工而言，现行的社会保障制度并没有为他们提供适合生存的空间，除了土地之外他们没有任何的社会保障。

社会困境。城市社会对农业转移人口的误会与偏见，造成城市中的“老市民”对“新市民”的一种“集体自私”行为。伴随着进城、冲击、适应这一漫长的过程，“老市民”与“新市民”之间的这条隐形的界限很难在短时间内突破。“老市民”在看待这些新搬来的“新市民”的生活样态时，更多采取的是远离与淡漠的方式。

自身困境。较高的文化素质和技能水平是决定农业转移人口市民化的关键。在人力资本方面，虽然近年来我国农业转移人口的文化教育程度有了明显提高，但与城市中的精英阶层相比，其人力资本存量仍处于低位。在社会资本方面，农业转移人口虽常年工作、居住在城市，但是他们与城市居民的深层次交流非常有限，这导致他们很难融入到城市主流社会，只能游离于城市的边缘，各方面的发展严重受限；在心理层面，农业转移人口大多小农意识浓厚，开拓创新精神不足。

总之，农业转移人口要想实现“社会空间”上的有效流动还需要一个相当长的时间。

构建完善的农业转移人口市民化促进机制

农业转移人口市民化的核心问题是要实现公民权利的平等。只有突破现有政策框架和制度安排，完善与市民化促进相关的多种机制，才可能使之真正融入城市。

制度融入机制。第一，渐次推进户籍制度改革，引导人口合理有序流动。 要改变现行户籍制度，变“二元化”的户籍管理制度为“一元化”，只保留户籍的统计功能，逐步实现城乡人口管理的一体化和科学化；要建立以身份证登记为主的人口管理模式，逐步放宽农业转移人口进城落户的条件，还农民迁徙的自由。第二，建立完善的农村土地流转制度。加快农村土地使用权的流转，按照“依法、有偿、自愿”的原则，建立归属清晰、权能完整、流转顺畅的土地流转制度，使农民从土地物权转化中获取稳定的回报，彻底解决农民进城的后顾之忧。第三，逐步完善面向农业转移人口的社会保障制度。要建立农业转移人口的最低生活保障制度。建立多层次、全方位的农业转移人口工伤赔偿机制，有效分散和化解其职业风险。以土地的永佃权或产权换取现代社会保障的方式，逐步建立起农业转移人口养老保险机制。

经济融入机制。收入低、支出多，劳动投入与收益报酬的非均衡性，是农业转移人口城市融入难的又一重要原因。建立城乡一体、平等的就业市场。各级政府及相关部门应从转变城乡二元体制入手，改变劳动力市场的保护主义，逐步取消黏附在户籍制度上的有关就业歧视性政策，将农业转移人口纳入城市正式的就业体系，建立统一的城乡就业标准，最终实现劳动力市场资源的优化配置。建立有效的工资增长与支付保障机制。一方面，必须完善农民工工资支付保障制度，确保农民工工资的按时发放。另一方面，要构建有效的工资增长机制，使农民工工资在合理范围内稳步增长，增强农民工融入城市的经济能力。

政治融入机制。在现实世界里，农业转移人口被排斥在城市社会的政治决策过程之外，政治权利边缘化、空壳化现象严重。应健全农业转移人口政治参与的相关制度。革除人大代表选举制度中的不合理规定，对现行的《选举法》进行完善，将有关农业转移人口选举的问题载入其中，并进一步明确农业转移人口在地方各级人大代表中的比例，落实他们的基层选举权利。在改革和完善原有信访制度的基础上，创建公开便捷的网络交流平台，拓宽农业转移人口的利益表达渠道。强化农业转移人口的主体意识和权利意识，要重视他们的利益诉求，激发他们的政治热情，提高他们政治参与的积极性和主动性。

社会融入机制。社会环境“缺氧”是影响农业转移人口社会融入的又一重要因素。首先，应建立农业转移人口的自我和群体认同机制，努力消除城市社会的偏见和歧视。政府要加强政策引导与舆论宣传，城市居民要以更加开放、宽容的心态关怀和帮助农民工，营造和谐的社会氛围。其次，要努力构建公共服务均等化机制。只有在居住、生活、就业、子女入学、社会保障等方面给予农业转移人口平等的市民待遇，才能促进其在居住地、工作地的社区融入，增强他们对城市的认同感、归属感。

素质提升机制。农业转移人口能否在城市长期稳定就业并顺利融入城市的一个重要因素就是农业转移人口这个群体自身的文化素质、思想道德、行为方式和社会交往等整体素质能否得到提升，尤其是职业技能能否满足城市劳动力市场的客观需求。因此，建立农业转移人口的素质提升机制刻不容缓。第一，培养市民意识，加快观念转变。农业转移人口要想在真正意义上实现市民化，必须实现观念和意识的转变，逐步形成与城市生活相适应的思想观念、行为方式和生活习惯。第二，加强对农业转移人口的职业技能培训。要加强对农业转移人口的培训再教育，为其融入城市社会奠定技能基础。强化政府的主导作用。政府要加大财政投入力度，构建一套学校出“菜单”，企业下“订单”，政府和用人单位“买单”的多元化投入机制。要大力发挥企业进行职业教育培训的主阵地作用。最后，要充分发挥各类培训院校对农业转移人口职业技能和综合素质培训的主渠道作用，以满足多层次培训需要。注重农业转移人口的子女教育問题。改革现行教育政策，给予农民工子女平等受教育机会。

（作者单位：中原工学院马克思主义学院）

【注：本文系河南省教育厅人文社会科学研究项目资助：农民工市民化促进机制研究（项目编号：2017—ZDJH—263） 成果】

【参考文献】

①李韬：《新生代农民工城市融入的障碍及对策研究》，《皖西学院学报》，2011年第4期。

责编/孙垚 美编/杨玲玲