政府行政决策如何更合民意顺民心

梁华

【摘要】构建“三元协同”即“公众参与、专家论证与政府决定”相结合的行政决策机制关键是界定清楚相关公众、确定论证专家以及明确政府决定的方式方法。要真正建立起“三元协同”行政决策机制，还必须健全和规范行政决策程序，把公众参与、专家论证机制嵌入行政决策过程，加大政府信息公开力度，完善制度化的决策程序，大力推进“智库”建设，畅通公众参与渠道。

【关键词】“三元协同” 行政决策 机制 优化 【中图分类号】C934 【文献标识码】A

当前，我国决策环境错综复杂，风险加大，构建规范的“三元协同”即“公众参与、专家论证与政府决定”相结合的行政决策运行机制是决策科学有效的重要保障，在强化政府的正当性和合法性、提高决策的公信力和执行力、推进国家治理体系和治理能力现代化等方面至关重要。

“三元协同”行政决策机制的界定

相关公众的确定。公众可以是一个有组织的团体，也可以是多个有组织的团体，或者是无组织的公众，抑或是三者的混合体，决策问题或项目对他们产生各种直接或间接的影响。通常情况下，采取的办法是选取部分利益相关者代表。代表的选择至关重要，不能将弱势群体或与政府意见不一致的普通民众代表或专家代表排斥在公众参与之外。要充分考量代表的广泛牲和代表性，代表的选择应该与相关者个人的意愿结合起来，选择的代表能够真正代表利益受损的公众。同时，注重搜集不同意见，协调不同人群的利益，要在多次民主协商过程中，寻求各方利益最大公约数，也就是要明确大多数人的利益和需求。当然，在体现大多数人利益的时候，也要关注少数人的利益，否则，少数人会在不同的决策中越积越多，抱怨者也会越来越多。

确定论证专家。与公众参与相比，专家论证应该更具有客观性和公正性。因为利益相关者参与的主观性、目的性都比较显著，在争取个人利益或小团体的利益时会不可避免地存在一些冲突和矛盾，所以，作为决策者还应该考虑不同利益主体之间目标的协调。而专家则是依靠自身的专业技术提供可供决策者参考的论证或解决方案，虽然难免带有一些个人的价值倾向或偏好，但是，保持一定的“中立性”是专家论证的基本要求，应该具有更多的客观因素。所以，在专家的选择上，应该建立制度性的专家库，选择体制内专家与体制外专家，相同意见专家和不同意见专家、相关专业领域的专家和学科涉猎较广的专家，选择应相对广泛，尤其是有争议的决策必须经过专家论证，营造更宽松的言论环境，发挥专家的积极作用。

明确政府决定的方式方法。政府是行政决策的主体，但不是唯一主体。不少决策涉及面广，不是政府单方面能够解决的，这就需要告知利益相关者，此外，一些专业领域的信息、知识需要咨询相关领域的专家。健全完善依法决策程序，有利于做出正确的决策，防止乱决策、专断决策、拍脑袋决策、违法决策，拖而不决等行为，增强政府行为的正当性和合法性，提高决策的认可度、公信力和执行力。

“三元协同”行政决策的应用领域及运行机理

行政决策可以分为重大行政决策和非重大行政决策即一般行政决策。“公众参与、专家论证、风險评估、合法性审查、集体讨论决定”是重大行政决策法定程序。但是，当前各级政府对重大行政决策的认识和规定还存在一定的模糊性，对于哪些是重大行政决策事项，哪些是一般行政决策事项界定得不是很明确。

关于重大行政决策的界定，仅仅是原则性的描述，一般指关系某地区经济社会发展全局、涉及面广、资源投入较多和消耗较大的决策。对重大决策事项范围的界定，没有可量化的标准，一般只是通过简单的列举方式加以明确。一项行政决策是不是属于重大决策范畴，实际上往往取决于政府的判断，具有很大的自由裁量空间。

所以，要确定“三元协同”行政决策的领域，就需要不断明确重大行政决策与非重大行政决策的范围，逐步完善在重大决策领域试行“三元协同”的规范程序，在非重大决策领域试行“三元协同”的简易程序。具体运行机理如下图所示：

优化我国“三元协同”行政决策机制的思考

要真正建立起“三元协同”行政决策机制，还必须健全和规范行政决策程序，把公众参与、专家论证机制嵌入行政决策过程。

加大政府信息公开力度。推进行政决策公众参与必然要求政府信息公开，因为政府信息公开是行政决策公众参与的基础。要克服决策者关于重大决策与非重大决策判断的主观性，甚至是避免一些不必要的误判，就必须加大政府信息公开力度，引入公众参与和监督。除依法规定的例外情形，全部行政决策事项，都应向民众公开。法规规定的不能公开的情形可以参照负面清单的管理模式依次罗列出来，清单以外的都可以公开。不仅重大决策事项要公开，而且非重大决策事项也应该公开。

完善制度化的决策程序。在某种程度上，完善的制度化的决策程序是做出科学合理的行政决策的重要保障。必须要按照法定程序进行，否则造成重大损失，决策主体或相关责任人就要被终身追究责任。此外，除了重大决策领域规范决策程序外，在非重大决策领域内也应该走程序，创新简易有效的程序。比如简化参与的流程，缩小参与的范围。不仅注重内容合法，更要注重程序合法，把公众参与、专家论证机制嵌入到整个行政决策过程，让公众参与、专家论证成为决策常态，真正体现公共决策的科学性、民主性和公共性，保障公共利益得以实现。

大力推进“智库”建设。政府在制定公共决策时采用专家咨询制度是符合决策科学化和民主化要求的。我们的社会正处于一个信息爆炸的时代，行政领导在制定政策时，可供参考的信息不计其数，而领导者要在所有信息中独立完成甄别，筛选有用的信息并依据这些信息制定一个合理的政策是一个庞大的任务并且也是不切实际的，因此，通过咨询专家的意见，利用他们的专业知识和建议，将大大提高决策的科学性和效率。借助专业团队或专业人员的力量，更加敏锐地、前瞻性地发现问题、探讨对策，提升决策水平。政府可以把部分决策咨询任务分解给大量的科研机构、大专院校、学术团体和民间组织，大力推进“智库”建设，出台相应的制度规范，促进决策科学化、民主化。

畅通公众参与的渠道。当前我国公众参与的渠道主要包括正式的制度供给和公众的制度外参与。通过正式制度供给的公众参与方式和渠道主要包括公示，听证会（讨论会、座谈会、协商会、论证会等），民意调查，专家咨询制度，信访制度等。公众的制度外参与主要包括通过新媒体等渠道发动的聚集、网上曝光、人肉搜索、网民声讨等参与表达诉求。各级政府应该创新制度化的参与平台，将制度外的参与逐步规范纳入制度内，畅通公众的参与渠道。

（作者单位：陕西省行政学院）

【参考文献】

①[美]约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与》，孙柏英等译，北京：中国人民大学出版社，2010年。

②刘小康：《政府信息公开的审视：基于行政决策公众参与的视角》，《中国行政管理》，2015年第8期。

③陶学荣、陶叡：《公共政策学》，大连：东北财经大学出版社，2016年。

④柳静、毛劲歌：《浅析行政决策咨询系统构建存在的问题及对策》，《中国市场》，2011年第3期。

责编/王坤娜 美编/杨玲玲