精准扶贫法律政策施行的湖南模式及启示

黄 婷

（中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006）

精准扶贫法律政策施行的湖南模式及启示

黄 婷

（中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006）

未来四年，是精准扶贫攻坚克难的关键年，也是构建精准扶贫法律保障长效机制、实现精准扶贫法治化的关键年。精准扶贫法律政策的施行对保障湖南省精准扶贫深入推进起到了积极作用，但仍存在着具体法律政策与精准扶贫工作机制尚没有完全融合渗透的问题，在保障精准扶贫深入推进上仍存在一定的困难。未来湖南省精准扶贫法律政策全面施行应着重从转思维、宽口径、抓重点三个维度全面推进。

精准扶贫；法律政策；法治化

一、湖南省精准扶贫法律政策施行的立法基础

湖南省精准扶贫法律政策施行的立法基础也即与之相关的政策法规，主要包含与之相关的政策性文件、法律、地方性法规等三方面内容。

（一）政策性文件

湖南省精准扶贫法律政策包含的精准扶贫“政策性文件”是指自2013年11月习近平主席在湖南湘西土家族苗族自治州花垣县十八洞村考察时提出精准扶贫理念之后，中央与地方就进一步明确精准扶贫精神制定的关于全面推动精准扶贫工作部署的政策性文件，具体而言，包含如下相关政策文件：

1. 2013年12月，由中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发[2013]25号）。《意见》明确提出了“建立精准扶贫工作机制”，这是我国扶贫开发工作模式的创新与改革，标志着我国精准扶贫战略思想的正式确立与扶贫开发攻坚战的开始。

2. 2015年4月29号，由中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府印发的《关于进一步加强干部驻村帮扶工作的意见》（湘办发[2015]17号）。《意见》进一步健全了全省干部驻村帮扶工作机制，建立了“联县带乡驻村”帮扶机制，它是湖南省精准扶贫进一步落实精准帮扶的重要举措，为进一步加快贫困地区、贫困农民脱贫致富和全面建成小康社会提供了政策保障。

3. 2015年7月20号，由中国共产党湖南省第十届委员会第十三次全体（扩大）会议通过的《中共湖南省委关于实施精准扶贫加快推进扶贫开发工作的决议》。《决议》明确提出要坚决打赢新时期湖南省扶贫攻坚战，切实增强和推进精准扶贫工作的责任感、使命感和紧迫感，进一步提出了精准扶贫的新目标、新任务。

4. 2016年2月19号，由最高人民检察院与国务院扶贫办联合印发的《全国检察机关、扶贫部门集中整治和加强预防扶贫领域职务犯罪专项工作方案》（2016年）。它是在精准扶贫重要思想确立后，由国务院和检察院首次联合签发的加强预防扶贫领域职务犯罪问题做出的专门规定。旨在通过依法查处和预防扶贫领域的职务犯罪并以此集中整治和加强预防扶贫领域职务犯罪行为。这一规定更加明确和强化了精准扶贫主体渎职犯罪的法律责任，从政策上确保精准扶贫工作有法可依，做到扶真贫真扶贫并切实让人民群众在扶贫攻坚中真实受益。

（二）法律

湖南省精准扶贫法律政策包含的与之相关的“法律”，是指由全国人大通过的《中华人民共和国农业法》（2013年）中与扶贫工作相关的部分条例内容。《中华人民共和国农业法》（2013年），虽不是我国专门的扶贫工作立法法律，但其却在相关条文中对具体涉及到我国农村扶贫开发工作的相关内容做出了指导性的规定。如《农业法》第四十七条①《中华人民共和国农业法》（2013年）第47条：“各级人民政府应当采取措施，提高农业防御自然灾害的能力，做好防灾、抗灾和救灾工作，帮助灾民恢复生产，组织生产自救，开展社会互助互济；对没有基本生活保障的灾民给予救济和扶持。”、第八十三条②《中华人民共和国农业法》（2013年）第83条：“国家逐步完善农村社会救济制度，保障农村五保户、贫困残疾农民贫困老年农民和其他丧失劳动能力的农民的基本生活。”、第八十五条③《中华人民共和国农业法》（2013年）第85条：“国家扶持贫困地区改善经济发展条件，帮助进行经济开发。省级人民政府根据国家关于扶持贫困地区的总体目标和要求，制定扶贫开发规划，并组织实施。各级人民政府应当坚持开发式扶贫方针，组织贫困地区的农民和农业生产经营组织合理使用扶贫资金，依靠自身力量改变贫穷落后面貌，引导贫困地区的农民调整经济结构、开发当地资源。扶贫开发应当坚持与资源保护、生态建设相结合，促进贫困地区经济、社会的协调发展和全面进步。”、第八十六条④《中华人民共和国农业法》（2013年）第86条：“中央和省级财政应当把扶贫开发投入列入年度财政预算，并逐年增加，加大对贫困地区的财政转移支付和建设资金投入”。“国家鼓励和扶持金融机构、其他企业事业单位和个人投入资金支持贫困地区开发建设。”“禁止任何单位和个人截留、挪用扶贫资金。审计机关应当加强扶贫资金的审计监督。”等，都有对扶贫开发工作的详细规定。因此，从法律性质、涉及内容而言，《农业法》作为国家立法层面的重要法律法规，它同时也是湖南省精准扶贫法律政策的重要组成部份。

（三）地方性法规

湖南省精准扶贫法律政策包含的“地方性法规”，是指由湖南省人大常委审议通过的《湖南省农村扶贫开发条例》，涵盖了扶贫对象、扶贫开发规则和措施、扶贫项目和资金管理、监督与考核、法律责任等几大部分共42条，就法律性质而言，属于地方性法规。

二、湖南省精准扶贫法律政策施行的主要做法

（一）完善制度基础，着力地方扶贫立法

我国的扶贫开发工作已经持续开展了几十年，但迄今为止，我国尚未出台一部扶贫开发的相关法律法规，对扶贫开发的性质、地位以及扶贫开发主体、对象的权利、义务、责任尚没有法律上的系统界定。更为重要的是，扶贫资金的合理使用以及扶贫腐败问题的预防与根治仍缺乏国家立法依据，这在一定程度上导致我国扶贫攻坚战略的瓶颈。因此，加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法治化轨道刻不容缓。中共中央、国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要》第四十七条明确提出：“加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道”。地方扶贫立法是国家扶贫立法的地方实践经验，是当前精准扶贫工作的重要内容。作为拥有全国第五大农村贫困人口的湖南是扶贫攻坚的重要省份，其贫困成因及地域环境具有特殊性，精准扶贫法律政策的制定也面临着求同存异、个性与共性互融的困境，法律政策的制定任务艰巨。湖南省精准扶贫法律政策是以国家法律法规和规范性文件为指导，以地方性政策文件为基础，并在此基础上施行。

（二）规范识贫程序，强化扶贫退出机制

精准扶贫，关键在于精准识别扶贫对象，要做到扶贫对象精准，并逐渐完善扶贫退出机制。湖南省精准扶贫法律政策，在精准“识贫”“定贫”程序规范化的问题上做了明确、详细的规定，尤其是《湖南省农村扶贫开发条例》（2016年），就精准识贫问题进一步夯实了精准识贫的责任、程序和方法。《湖南省农村扶贫开发条例》第9条①《湖南省农村扶贫开发条例》（2016年）第9条：“本条所指扶贫对象，是指按照国家和本身有关规定识别、确定的贫困户、贫困村和贫困县。”、第10条②《湖南省农村扶贫开发条例》（2016年）第10条：“贫困户由农户申请，其中提出申请有困难的孤寡老人、残疾人、孤儿等由村民小组推荐；经村民小组推荐的评议小组组织评议，公示评议结果；乡镇人民政府、街道办事处审核，公示审核结果；县级人民政府审定。”详细规定了精准扶贫对象的界定、精准扶贫对象识别程序等，确保了精准识贫的准确性，从源头上确保精准扶贫落到实处，做到“扶真贫”。

2014年底，湖南省尚有596万农村贫困人口，其中扶贫攻坚尚未脱贫的贫困人口以无文化或者是少文化、无技能、无劳力、无资源的“四无”人员居多。596万贫困人口中有70多万人生活在自然条件恶劣、公共服务滞后区域。交通的滞后、信息的闭塞以及农村劳动力的流动性等现实原因给湖南省精准识贫及扶贫退出机制施行带来了极大阻力。针对以上扶贫工作的现实情况，湖南省精准扶贫法律政策切实规范扶贫对象认定与退出的规定，运用法律政策明确扶贫对象申请与识别程序、健全扶贫开发工作建档管理制度、规范扶贫退出机制，从制度上杜绝达到扶贫退出标准的假扶贫对象钻国家扶贫政策空子。

2015年，湖南减少农村贫困人口110万人，截止到2015年底，湖南省造册登记的农村贫困人口减少至465万人。省委十届十三次全体（扩大）会议提出了未来五年湖南省扶贫开发的总目标：到2020年，全省596万人口整体脱贫，51个扶贫工作重点县全部摘掉贫困帽子、农民人均可支配收入突破10000元，贫困村基础设施、基本公共服务主要领域指标接近全省平均水平。

三、湖南精准扶贫法律政策施行中反映出的需着力解决的共性问题

实践表明，湖南省精准扶贫法律政策的施行对切实做到扶贫工作有法可依、有法必依、违法必究、执法必严及确保贫困人口退出机制大有裨益，但同时其在法律政策施行过程中所折射出的扶贫法律政策效力如何落实到扶贫主体、扶贫对象、扶贫内容及扶贫总体目标上来的问题也仍然是扶贫工作中难点。

（一）精准扶贫法律政策如何进一步落实扶贫主体责任追责问题

扶贫主体责任的规范与问责尤为重要，需要持续、长久的规制。“要切实落实领导责任，强化扶贫开发工作领导责任制”[1]。如何持续推进并进一步落实扶贫主体责任追责问题，仍是未来几年精准扶贫法律政策施行工作中所需着力解决的重点问题。

精准扶贫法律政策中所指的责任主体是县级以上人民政府及其扶贫开发工作机构和有关部门。湖南省精准扶贫法律政策就扶贫主体法律责任的问责作出了详细的规定，如《湖南省农村扶贫开发条例》（2016）第39条③《湖南省农村扶贫开发条例》（2016年）第39条：“违反本条例规定，有下列行为之一的，由有关部门责令改正，依法给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）骗取扶贫开发政策待遇的；（二）违法占用、变卖或者毁坏扶贫开发项目设施、设备的；（三）截留、挪用或者侵占扶贫资金的。”、第40条④《湖南省农村扶贫开发条例》（2016年）第40条：“县级以上人民政府及其扶贫开发工作机构和有关部门在扶贫开发中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，对直接负责的主管人员和直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”专门对其法律责任进行了规定，其问责形式分别有处罚、行政处分和刑事责任。在精准扶贫法律政策施行中，对扶贫主体责任的规范，在落实县级以上人民政府及其扶贫开发工作机构和有关部门主体责任追责的过程中，应考虑适当加大并着重施行对县级以上人民政府及其扶贫开发工作机构和有关部门工作人员在扶贫开发工作中的具体行为进行规范，因为该部分群体既包含扶贫工作的领导者，也包含扶贫具体工作的施行者即一般工作人员，是扶贫政策推进与施行的核心力量，对精准扶贫法律政策的施行起到关键作用。因此，着重对该部分人员在扶贫工作中的行为进行规范，是进一步落实扶贫主体责任问责机制的关键环节。如对扶贫工作领导者行为进行规范，更有助于促进扶贫工作正确决策，提高精准扶贫工作效率，减少甚至避免其在扶贫工作中出现滥用职权的现象；对扶贫工作一般工作人员的行为进行规范，有助于提高其对政策执行的准确度及精准度，减少甚至避免其在执行精准扶贫政策时出现偏差，出现玩忽职守、徇私舞弊的现象，直接影响精准扶贫效果。

（二）精准扶贫法律政策如何深入惠及扶贫对象、精准到人问题

“贫困是动态变化的，贫困群体也会随着经济社会的发展和扶贫工作的深入推进而变化”[2]。湖南省精准扶贫法律政策对扶贫对象的精准识别、精准确定问题，从法律的角度予以了规定，并就识别对象明确化、识别程序规范化、识别确立时间法定化问题做出了明确规定，进一步从法律政策上确保了湖南省扶贫对象被精准识别的准确性，从政策上实现精准到人。尽管如此，湖南省精准识别问题仍然存在着现实困难。湖南省贫困地区多以集中连片特困民族地区居多，如武陵山片区，自然条件恶劣，交通十分便利，信息相对封闭，大部分村民外出务工，少有留守村庄的主要劳动力。又如五郎溪村，呈现“三多三少两难靠”的困境，即困难家庭多，留守家庭多，患病家庭多，虽然建档立卡的贫困人口有141户503人，但贫困因素的多样化以及贫困对象更新难以做到及时准确等因素，使得湖南省精准扶贫政策依然存在精准识贫不到位的问题。如何在法律政策配套措施齐全，但因自然条件、人为条件阻碍的情况下，确保精准扶贫工作精准到户、精准到人，不漏下一个贫困户，不错建一张贫困卡，这无疑是对如何将精准扶贫具体法律政策切实落实到精准扶贫具体工作中的重大考验。

（三）精准扶贫法律政策如何切实保障贫困群体在扶贫项目中受益问题

湖南精准扶贫法律政策，就如何确保群众在具体扶贫项目中真正受益，实现扶贫长效机制问题制定了详细的法律保护政策。但调查显示，农村极端贫困群体中只有极少部分贫困群体能从扶贫项目、扶贫资金中真实受益，造成这一现象的原因较多。第一，有扶贫资金渠道来源狭窄、资金金额欠充足等原因。湖南省贫困人口较多，贫困地区脱贫任务艰巨，相对湖南省艰巨的脱贫任务而言，有限的国家扶贫资金确实难以满足切实需求；第二，有对政策认识不到位、有集体排斥的原因。如少部分贫困群体，等待扶贫已成习惯，轻易不愿意摘取贫困村、贫困户的帽子，等着政府来扶贫。政府家长式包办的模式一定程度上助长了贫困群众“等、要、靠”的懒惰思想，自主脱贫的意识不强；第三，有扶贫政策上的漏洞等方面的原因。如部分小扶贫项目负责人玩忽职守，挪用扶贫专款，使该项目资金不足，从而使贫困群众难以真实受益；第四，有社会力量参与扶贫积极性不高等原因。如湖南省精准扶贫项目来源多以国家项目、省管项目为主要扶贫项目来源，广大社会扶贫项目资源尚未完全被纳入扶贫项目、扶贫资金来源范围内。如何从源头上确保困难群体真正受益于扶贫项目，而不使得扶贫项目流于形式从而真正受益，这也是湖南省精准扶贫法律政策效力如何切实确保困难群体在扶贫政策中受益的又一大难题。

（四）精准扶贫法律政策如何确保2002200年实现全面小康目标问题

“脱贫攻坚贵在精准、重在精准、成败之举在于精准”[3]，到2020年，要实现全省596万人口整体脱贫，全国全面建成小康社会的宏伟目标。2020年距今仅有不足4年，如何在短短4年多时间内，实现湖南省全面脱贫，实现全国建成小康社会，任务艰巨。没有法律政策规范的精准扶贫政策，难以实现其长效发展，难以明确责任，做到以儆效尤，从而确保精准扶贫工作顺利开展，切实保证每一个困难群众在精准扶贫政策中受益。根据湖南省扶贫办公布的2015到2020年省级贫困村名单，湖南省当前还有8000个贫困村，湘西自治州有1200个贫困村，怀化市有1237个贫困村，邵阳市有1273个贫困村，永州市有931个贫困村，娄底市有574个贫困村，岳阳市有412个贫困村，常德市有410个贫困村，张家界市有416个贫困村，衡阳市有395个贫困村，郴州市有498个贫困村，株洲市有194个贫困村，湘潭市65个贫困村，长沙市85个贫困村。14个市州中贫困村最少的为湘潭市，只有65个，最多的邵阳市有1273个。以全省2015年底465万贫困人数为基数计算，2016－2020年，湖南省平均每年要脱贫93万人。以数目相对较高的湘西自治州、邵阳市为基数计算，湘西自治州、邵阳市5年间平均每年要摘掉贫困帽子的村落为240－250个。5年全面建成小康社会，5年全省整体脱贫，扶贫开发任务依然艰巨繁重。这也反映了如何将精准扶贫法律政策效力落实到精准扶贫工作中的难题，即如何通过精准扶贫法律政策的法律效力为湖南省精准扶贫工作保驾护航，切实保证精准扶贫工作顺利开展，早日实现全面小康的宏伟目标。

四、全面推进湖南省精准扶贫法律政策施行的对策分析

精准扶贫法律政策额全面推进与施行是实现2020年整体脱贫的攻坚目标的根本保障。当前，精准扶贫法律政策面临着尚未完全与精准扶贫工作相融合的困境，未来我省精准扶贫法律政策的全面推进应着重从转思维、宽口径、抓重点三个维度大力推进并全面提升。

（一）转思维

“转思维”也即精准扶贫思维从普遍扶贫到精准扶贫，从精准扶贫到精准扶贫法治化的转变。“转思维”的关键就是全面普遍提升法治思维，即全面提升扶贫对象、扶贫主体的法治思维。

1.全面提升扶贫对象法治思维

全面提升扶贫对象法治思维能力，是“转思维”的关键，是“转思维”中最具难度的一个转换层级。精准扶贫法律政策所指的扶贫对象，是指按照国家和本省有关规定识别、确定的贫困县、贫困村、贫困户。贫困户的造成，多因地域局限、环境局限、家庭局限等等原因，有一次贫困、二次贫困、反复贫困、突发贫困等多种情况。无论是基于何种原因、何种情况，贫困根源在于教育的落后与贫乏，而这也是造成提升扶贫对象法治思维能力困难的关键所在，也是实现“转思维”面向的最基础的社会群体，是突破精准扶贫工作瓶颈。政府对部分特困群众可以实行扶贫“兜底”政策，确保特困群众接受基本义务教育，接受基本普法教育，了解精准扶贫法律政策的基本内容，从而运用法治化思维正确对待国家扶贫政策并贯彻执行且从中切实受益，为实现自主脱贫打下理论基础。

2.全面提升扶贫主体法治思维

全面提升扶贫主体法治思维能力，是“转思维”的核心，是“转思维”层级中最易于产生成效的转化层级。精准扶贫法律政策所称扶贫主体是指县级以上人民政府及其扶贫开发工作机构和有关部门负责人或工作人员，乡镇人民政府、街道办事处、村民委员会负责人或工作人员，社会扶贫资本参与人等，是懂法、知法的部份重要少数人员。

第一，就县级以上人民政府及其扶贫开发工作机构和有关部门负责人或工作人员，乡镇人民政府、街道办事处、村民委员会负责人或工作人员而言，这部分扶贫主体，身居精准扶贫工作中的要职。从文化层次而言，具备相当的文化知识水平；从工作性质及工作内容而言，他们掌握着精准扶贫实际权力，全权负责精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核等精准扶贫的具体工作。全面提升扶贫主体法治思维能力，使该部分精准扶贫主力军能够依照精准扶贫法律政策切实履职尽责自觉践行。作为精准扶贫的主体之一，这部分群体是国家机关工作人员，具备相当的知识文化水平和一定的法律素养。在此基础上，经过系统的法治思维培训，系统学习精准扶贫法律政策后，其精准扶贫法治思维必然会有一个质的全面提升。

第二，就社会扶贫资本参与人而言，这部分扶贫主体，以民营企业、社会组织、精英人士为主要组成成员。该部分成员中部分成员掌握着大量的资金，但因为没有畅通的渠道，良好的政策支撑，很难以适当的方式参与到扶贫攻坚项目中来，实现互惠共赢。但同时，也不排除该部分社会扶贫资本参与人中还有小部分成员打着扶贫攻坚的幌子，以扶贫为名，实则钻政府的空子。无论是真实参与扶贫攻坚，还是打着扶贫的幌子实则钻政府的空子的社会扶贫资本参与人，都是扶贫主体，都是扶贫开发的生力军，都要对其法治思维的养成进行培训和提升。全面提升社会扶贫资本参与人法治思维能力，使其在精准扶贫法律政策规定的权利义务范围内正常、合理、合法的开展扶贫攻坚工作，这对全面推动精准扶贫法律政策的出台和施行，实现2020年全面脱贫的目标意义重大。

（二）宽口径

“宽口径”即拓宽精准扶贫法律政策宣传主体成员、扩宽精准扶贫对象诉求渠道、拓展精准扶贫监督主体组成三个方面，实现精准扶贫法律政策宣传途径、诉求途径、监督主体多元化，从而确保精准扶贫法律政策全面推进与实施并产生切实效力。

1.精准扶贫法律政策宣传主体多元化

要做到精准扶贫法律政策宣传主体多元化，就要拓宽精准扶贫法律政策宣传主体参与成员，这是实现精准扶贫法律政策“宽口径”的前提。精准扶贫法律政策实施的力度有赖于大力宣传与推广，即既有赖于立法机关、执法机关、相关行政机关的执行生效宣传效应，也有赖于多渠道、多元化的主体宣传与推广效应。就宣传主体多元化而言，不仅仅依赖立法机关、扶贫机关主体的宣传与推动，还可以拓宽宣传主体，如吸收检察院、法院、社会群体等作为宣传主体直接参与宣传。检察院、法院系统对精准扶贫工作的直接参与宣传无疑会大大推进精准扶贫法律政策的施行。如桂东县检察院组织全院干警深入该县桥头乡各扶贫联系点的村组，开展扶贫开发结对帮扶工作，还把扶贫政策和法律知识的宣传融入到扶贫帮困工作之中，宣讲党的惠农政策，普及涉农法律知识。又如广西壮族自治区南宁市检察院检察长黄建波一行到联系帮扶点调研精准识别贫困户、贫困村等工作情况，既深入精准扶贫，又着力宣传精准扶贫法律政策，成效明显。

2.精准扶贫对象诉求渠道多元化

精准扶贫政策以国家帮扶、扶贫对象受助为主要模式。关于精准扶贫对象的确定，由自行申请，分别经由村民小组推荐、村民代表大会评议公示，或经由乡镇人民政府、街道办事处审核，公示审核结果，县级人民政府审定并逐级上报省级人民政府农村扶贫开发工作机构备案。精准扶贫对象诉求渠道多元化，也即在精准识别后，对于在精准帮扶、精准管理中遇到的矛盾纠纷，如何畅通扶贫对象基本诉求途径，实现诉求途径多元化的问题。当前，作为扶贫对象的诉求渠道主要以申诉或信访为主。通过申诉或信访发现精准扶贫中的不当行为并予以责令改正，或依法给予行政处罚，或依法追究法律责任。精准扶贫对象诉求渠道多元化，也即不仅仅以信访或向上一级主管部门申诉为主，而是辅之以检察院、法院系统参与，通过人民调解、行政调解、诉讼外纠纷解决方式方法等来解决扶贫对象的诉求。这有利于精准扶贫过程中扶贫对象的诉求得到合理合法解决，推动精准扶贫工作取得新成效。

3.精准扶贫法律责任监督主体多元化

精准扶贫法律责任监督机制，是保障精准扶贫工作落到实处的重要保障。根据精准扶贫法律政策规定，一旦发现有骗取扶贫开发政策待遇的；违法占用、变卖或者毁坏扶贫开发项目设施、设备的；截留、挪用或者侵占扶贫资金的，将依法追究法律责任。当前，精准扶贫法律责任监督主体以上级主管部门、扶贫对象、社会公众为主要成员。这一监督成员结构是责任纵向模式，在监督主体上，应该施行纵向与横向相结合的监督模式，即上级主管部门、扶贫对象纵向监督模式与检察院、法院、社会群体横向监督模式相结合，实现监督主体多元化监督体系，从根本上保障扶贫工作依法依规正常推进。

（三）抓重点

“抓重点”也即严抓精准扶贫法律政策中惠国惠民，对与落实精准扶贫法律效力密切相关的几项重要事项重点突破，切实保障精准扶贫工作顺利进行。

1.确保并扩大扶贫专项资金合法投入

精准扶贫法律政策的相关规定，精准扶贫专项资金来源之一为县级以上人民政府根据本地区经济发展水平，将财政专项扶贫资金列入本级财政预算来确定的财政预算经费；来源之二为中央一般性转移支付资金。扶贫工作中扶贫资金投入问题仍以“政府为主、社会与市场极少参与”为基本模式。事实上，民营企业、社会组织拥有市场中的大量资金，它们对参与贫困地区资源开发、基础设施项目、产业发展等方面具有极大的兴趣，这对扶贫开发工作而言，是一件共赢的事情，于国家机关、贫困群体、社会组织、民营企业而言，均是互利互惠。精准扶贫法律政策工作全面加速推进的关键就是“抓重点”，而“抓重点”的重点之一就是确保并扩大扶贫专项资金合法投入，也即通过法律政策的规范、引导和保障作用，建立专门的投入平台、畅通的投入渠道和适当的投入方式，合法地引导社会扶贫资本参与到精准扶贫工作中来。因为相对于艰巨的扶贫任务和杯水车薪的国家扶贫专项资金而言，社会扶贫资本拥有的巨大市场、充足的资本对解决湖南省精准扶贫资金不足、资金投入效果不明显的困境显然更具有吸引力，更能产生实际效果。

2.合理合法创新扶贫项目布局

根据精准扶贫法律政策规定，扶贫开发项目主要包括按照扶贫开发规划需要实施的基础设计建设、产业发展、公共服务、教育发展、生态环境改善等项目。湖南省精准扶贫地区以武陵山、罗霄山片区两个连片区为主要扶贫地，扶贫项目的合理布局对精准扶贫工作的开展至关重要。全力加速推进精准扶贫法律政策出台和施行工作的重点也在于运用法律政策合理、合法创新扶贫项目布局，制定符合精准扶贫工作需要的项目布局。具体而言，可以从以下两个方面展开。首先，就贫困地区基础设施建设而言，需要进一步加大贫困地区基础设施建设，如农村公路改造、危房改造、饮水安全等基础建设项目还需进一步加大力度；其次，就重大产业发展项目而言，应支持重大产业项目向连片贫困地区合理、合法安排布局，将重大产业项目资金与贫困地区优质资源、廉价劳动力、良好生态环境相结合，通过创造就业机会和就业项目，实现贫困群体从根本上自主脱贫，并逐渐带动整体脱贫。

3.严抓扶贫项目责任落实

扶贫项目责任落实，是全面实现脱贫的根本保障，有责有罚才能确保政策落实到位，精准扶贫到位。在扶贫监督主体多元化发展的前提下，任何社会主体都可以就扶贫工作中违法违纪行为进行举报，并严抓落实，坚持责任到人，处分处罚到人，坚决不漏掉任何一个无视法律法规的人。落实精准扶贫法律政策就是要在与国家政策相一致的前提下，强化精准扶贫法律责任抓落实。2016年，最高检与国务院扶贫办联合印发《全国检察机关、扶贫部门集中整治和加强预防扶贫领域职务犯罪专项工作方案》，该方案从7个方面对扶贫领域职务犯罪行为作出了明确部署，做到依法查处和积极预防扶贫领域的职务犯罪，并推动建立健全财政专项扶贫资金预防监督机制。只有通过严抓落实法律责任，集中整治和查处扶贫资金管理、使用环节的职务犯罪，才能真正让国家惠民利民的扶贫政策落到实处。

法律制度有着恒久不变的理念，即维护权益，实现公平、正义。精准扶贫法律政策以公平、正义为指导原则，切实保障扶贫对象基本权益。当然，如何深入贯彻落实精准扶贫法律政策，使之与精准扶贫具体政策深度融合，建立精准扶贫长效保障机制，实现精准扶贫法治化，仍有待法律政策的深入推进与全面施行。

[1]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：人民出版社，2016：7.

[2]中共中央党校第39期中青一班调研组.精准扶贫的广安实践[J].理论动态，2015（12）：36.

[3]习近平.习近平论扶贫工作[J].红旗文摘，2016（2）：220.

责任编辑：叶民英

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1009-3605（2017）01-0077-07

2016-10-12

湖南省社科基金“矛盾纠纷多元化解中第三方工作机制与法规政策研究”（项目编号：2016WTB07）；湖南省社科基金青年项目“基于惩罚性赔偿的农村食品安全法律保护研究”（项目编号：16YQB068）的阶段性研究成果。

黄婷，女，湖南泸溪人，中共湖南省委党校、湖南行政学院法学教研部讲师、法学博士，主要研究方向：诉讼法学、经济法学。