我国自贸试验区贸易便利化措施比较与创新发展探析

高运胜

（1.中国自由贸易试验区协同创新中心，上海 200433；2.上海对外经贸大学，上海201620）

我国自贸试验区贸易便利化措施比较与创新发展探析

高运胜1，2

（1.中国自由贸易试验区协同创新中心，上海 200433；2.上海对外经贸大学，上海201620）

贸易便利化措施是沪津闽粤自贸试验区实施方案中的重要方面，其目的在于促进监管模式创新、提高通关效率、降低通关成本、加快贸易方式转型和提高区域辐射能力。沪津闽粤自贸试验区海关与商检部门先后推出多批监管制度改革举措，并在全国复制推广。根据其经验，我国进一步推进自贸试验区贸易便利化，要深入研究WTO《贸易便利化协定》议定书及“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”（TPP）相关内容，侧重边境管理和营商环境改善，完善推广“单一窗口”通关模式，并加强与“一带一路”沿线海关合作，同时建立服务贸易便利化措施的配套政策体系。

自由贸易试验区；贸易便利化；单一窗口；金融支持；风险管控

一、引言

随着2016年9月第三批7省份自贸试验区相继推出，加上原有沪津闽粤四地，中国自贸区已逐步与世界主要经济体及国际贸易投资规则对接，具备单边、双边和多边特征，“点状”、“块状”或“网络”关系的中国自贸区战略体系形成。扩围后的自贸区根据各自历史渊源、产业基础与区位优势，实施差异化战略与对应的制度创新。贸易便利化措施是自贸区实施方案中重要构成部分，它通过创新海关与商检监管模式，提高通关效率与降低通关成本，积极培育新型贸易业态并加快增长方式转型升级。

目前我国仍然属于贸易便利化水平较低的国家，各种审批手续较为繁琐、通关时间成本较高、海关效率与透明度仍有待提高。2015年9月中国正式接受WTO《贸易便利化协定》议定书，主要内容涉及信息的公布与获得、关于对进出口征收相关费用的纪律、货物放行与清关、边境机构合作、受海关监管的进境货物移动、与进出口及过境相关的手续与过境自由及海关合作等方面。接受《贸易便利化协定》议定书是我国深化口岸改革、降低贸易成本、提高企业国际竞争力、建立高效贸易管理体系、促进跨境电商等新贸易业态发展的重要契机和举措。2015年10月5日美日等国达成的“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”（TPP）中第五章涉及海关管理与贸易便利化的内容，包括海关法规及监管程序的一致性与透明度等方面。这些对中国贸易便利化发展均会产生重大影响。

随着WTO贸易便利化谈判进程的发展，各方对贸易便利化的理解已经从传统的货物贸易拓展到广义的商务活动，包括“单一窗口”建立，电子商务、商务人员流动、服务、投资、金融及外汇管理制度、进出境整体规则流程便利化等诸多方面。我国自贸试验区通关体系应未雨绸缪，为将来WTO《贸易便利化协定》实施及可能加入TPP谈判充当“实验田”作用，并保持在全国范围内制度创新的先发优势，也能更好地适应国际贸易与投资规则的转变，并加强我国在国际经贸领域规则制定中的话语权。

二、沪津闽粤自贸试验区贸易便利化创新措施

2013年9月上海自贸试验区建立以来，始终以制度创新为核心，在投资贸易便利化及市场化、国际化和法制化营商环境方面做了一系列积极探索，先后形成多项可复制可推广的海关及检验检疫监管创新措施。其他三地自贸试验区在围绕各自功能定位与地缘历史渊源基础上也不断推出贸易便利化措施。

（一）上海自贸试验区贸易便利化创新措施

国务院或者海关商检机构在全国推广上海自贸试验区贸易便利化措施一共四批，创新措施不仅在上海与长三角推广，且溢出到长江经济带海关监管区域。

1.第一批次在全国复制推广的贸易便利化措施

2014年6月国务院要求在全国海关范围内推广上海自贸试验区28条经验，其中有14条涉及贸易便利化（包含检验检疫措施），还包括5项企业管理创新制度。长江经济带51个海关特殊监管区域最先开始实施，并从全国海关特殊监管区域逐步复制推广到所有海关监管场所。至2015年7月，在全国推广率已达到92.9%，成果显著的包括一线进境货物“先进区，后报关”“区内货物流转自行运输制度”“批次进出，集中申报”和“智能化卡口验放”等措施，对提升企业物流效率、降低通关成本作用显著。

2.第二批次在全国复制推广的贸易便利化措施

2015年1月国务院向全国推广上海自贸试验区12项贸易便利化措施，其中包括全球维修产业检验检疫监管（与融资租赁有机结合）、检验检疫通关无纸化电子通关、境外第三方检验结果采信、进口货物分类预检验、分线（一线和二线）监督管理制度和动植物及产品检疫审批负面清单管理等方面，第二批次创新措施强化政府职能转变中的事中事后监管及新型贸易方式发展。

3.第三批次在全国推广的贸易便利化措施

2015年4月国务院审核批准上海自贸试验区扩围，以及天津、广东与福建三地自贸试验区建立，自贸区实施方案中共同推出，但已经在上海已经开始实施的贸易便利化措施包括：加快区域通关一体化“单一窗口”建设；全面推广关检合作三个“一”，即“一次申报、一次查验、一次放行”；试点按照货物状态分类监管、电子口岸网络建设和凭进口舱单先行提货再办理进境备案手续等创新措施。企业查验环节时间及费用均可节省近半，提高了口岸通关服务整体效能。

4.第四批次在全国推广的贸易便利化措施

2015年6月24日上海海关在全国推广贸易便利化措施5项：“一站式”申报查验作业制度、“一区注册、四区经营”制度、美术品便利通关制度、归类行政裁定全国适用制度和商品易归类服务制度。通过搭建服务于企业的电子信息化平台，提供通关货物归类信息查询和高效专业服务，提前让企业了解相关政策变化，提高预知性和通关便利。

（二）津闽粤自贸试验区推广的贸易便利化措施

天津、广东与福建三地自贸试验区基于已有产业基础和功能定位，各自制定的贸易监管创新措施具有不同行业发展方面的考虑。

1.天津自贸试验区推广的监管创新措施

天津自贸区围绕促进贸易便利化的总目标，着力构建新型通关管理及保税监管体系，于2015年4月21日、6月29日和8月4日先后推出三批在全国推广的18、8和3项创新措施。第一批涉及到加工贸易与融资租赁货物海关新型监管模式、京津冀区域通关和检验检疫一体化改革、创新“无水港”运营模式、建立与“一带一路”沿线海关合作机制和发挥自贸试验区对京津冀的辐射及联动作用。第二批则包括京津冀地区保税展示交易、融资租赁大型设备海关异地监管、扩大期货保税交割品种和区域范围、租赁飞机联动监管、创新自贸试验区电子商务货物进口模式，以及进口机动车第三方检验结果采信，出入境邮轮检疫和国际航行船舶食品供应等措施。第三批为创新“自主核销”新型加工贸易核销方式，并实行自贸试验区范围内税收总担保制度。措施实施逐步取消审批权限、增加企业订单和提升金融服务水平。

2.福建自贸试验区推广的贸易便利化措施

福建自贸实验区相继推出四批贸易便利化创新措施，其中“简化CEPA以及ECFA下货物进口原产地证书提交需求”、“放宽ECFA项下海运集装箱货物直接运输判定标准”、“整车进口利用射频识别信息技术（RFID）”、“台车入闽一体化快速通关模式”、保税料件交易、进出境邮件“移动式”通关模式和建立一体化监管制度促进飞机及零部件维修业务的发展等措施，被海关总署要求其他自贸实验区复制推广。对台湾地区输入自贸实验区内的农产品、食品等试行快速检验检疫模式，对台水产品入境申报免交检疫证书，推动对台货物贸易自由化，培育平潭开放开发新优势。

3.广东自贸试验区贸易监管创新措施

广东自贸试验区发展功能定位为促进粤港澳贸易自由化，试行三地通关合作、相关检测业务互认和跨境电商业务互动发展，开始实施“一次认证、一次检测、三地通行”，适度放开港澳认证机构进入自贸试验区开展认证检测业务，加快推进跨境贸易电子商务配套平台建设，提高“单一窗口”与口岸“一站式”验放系统智能通关水平。打造前海蛇口片区内海关特殊监管区域货物经陆路口岸进出香港的物流直通通道，建设深港检验检疫合作示范区，支持创新前海湾保税港区货物国际中转配送监管模式。

综上所述，沪津闽粤自贸试验区贸易便利化措施各有侧重。上海口岸管理的贸易便利化措施全国开展最早，也最为成熟完善，为国际航运、贸易和金融中心建设充当很好铺垫，最先推出的自贸区金融改革方案为贸易便利化措施有序推进提供了强有力支撑，也为提升长江经济带贸易便利化水平及经济辐射能力，旨在成为我国“一带一路”发展战略中重要贸易与投资节点城市；天津则通过发展京津冀通关协同提升一体化水平，重点发展融资租赁和汽车平行进口环节便利化水平，对接中韩自贸区；福建和广东自贸试验区则侧重发展对台与港澳地区自由贸易，通过进一步吸引港澳台投资来提升双边贸易投资便利化水平。

三、中国自贸实验区贸易便利化措施创新发展的方向与措施

中国四地自贸试验区不断创新贸易便利化措施，旨在发挥在进一步改革开放进程中的制度先发优势，及国际贸易投资新规则测试平台作用。为此，需要国家层面统筹协调贸易便利化管理体制，包括提供服务的各个政府部门、各类企业、行业组织和其他机构之间的统筹与协同。应该成立贸易便利化委员会，包含商务部门、工商部门、口岸管理部门、海关、检验检疫部门、金融与外汇管理等贸易管理及服务部门，围绕WTO及TPP相关协议，可能条件下在全国范围内对各个自贸区设置贸易便利化指标体系（TFI，trade facilitation indicator），同时对外加强与“一带一路”沿线及自由贸易区伙伴国家或地区海关谈判及协作。

（一）完善国际贸易“单一窗口”建设，推动所在经济区域通关一体化

“单一窗口”作为一项重要的贸易便利化措施，主要解决信息的重复录入、纸质单证的大量使用、不同用户间信息的不能共享、单据提交和审批效率的问题，简化单证提交和数据收集的程序。另外，“单一窗口”与规则的兼容性更高，资源分配的效率与贸易统计均得以改善，流程也更加透明与可预见，使整个经济体部门之间实质交互的机会减少，增加了透明度且减少了腐败。完整规模的“单一窗口”运营包含的信息在国际供应链各利益相关方之间共享、集成和交互。

目前沪津闽粤自贸试验区均提出探索长三角乃至长江经济带、京津冀和珠三角等次区域国际贸易“单一窗口”通关一体化建设，而上海自贸试验区目前走在全国前列。2014年6月上海自贸区洋山港保税区进行国内第一个国际贸易“单一窗口”试点，融合了海关、检验检疫、海事、出入境边检、港务等多种服务功能，并对企业提交的信息数据进行一次性处理。按照2015年4月国务院推出的《关于改进口岸工作支持外贸发展的若干意见》，要求加快推广上海自贸试验区“单一窗口”建设试点经验，条件成熟的地区可探索建立与区域发展战略相适应的“单一窗口”。2015年12月，“单一窗口”推广到沪浙苏皖长三角地区，共同研究制定《关于协作推进长三角区域国际贸易“单一窗口”建设的工作方案》，目前长三角区域通过一体化模式申报业务量已占长江经济带的九成以上，接近全国报关单总量的一半。

长三角“单一窗口”试行后会在长江经济带甚至全国推广，但需要加快推进统一的信息平台及电子口岸数据中心建设，确定技术、数据标准，以及服务和管理规范，实现政府部门及企业相互之间跨部门的数据交换和共享。全面推行一站式通关服务，共同推进“一次申报、一次查验和一次放行”信息化统一平台，优化通关流程，改串联为并联、多站式为一站式管理模式。同时需要对贸易数据进行简化与标准化，定义标准的数据与报文，并建立数据交换安全与保密机制，实现跨部门的无纸化传输。在长江经济带实行统一的贸易便利化监管制度，创新构造长江经济带区域合作的价值链网络，带动融资租赁、保税展示、跨境电子商务、期货保税交割和集拼中转分拨等新型业务高端要素聚集和产业转型发展，带动长江经济带一体化发展，不仅真正实现“多地通关，如同一关”，且有利于促进生产要素跨区域自由流动，更好地促进长江经济带经济协同发展，以后会推广到全国海关监管区域甚至跨国海关合作领域（国家计划2018年将“单一窗口”措施推广到主要贸易伙伴及区域贸易协定国）。

（二）深入了解WTO《贸易便利化协定》和“泛太平洋战略经济伙伴关系协定（TPP）”相关内容，把与其合作当作我国贸易便利化整体改革的实验田

2015年9月中国正式接受WTO《贸易便利化协定》议定书，既有利于促进我国贸易便利化监管体制的逐步推进，也有利于巩固上海为首的自贸区所在城市国际贸易和航运中心地位，增加转口贸易和沿海捎带业务的发展。《贸易便利化协定》议定书，主要内容涉及信息的公布与获得、对进出口征收相关费用的纪律、货物放行与清关、边境机构合作、受海关监管的进境货物移动、与进出口及过境相关的手续与过境自由及海关合作等方面，便于推进中国监管体系改革与政府职能转变，营造便捷高效的通关环境，打造新的外贸竞争优势。

2015年10月5日初步达成的TPP协议中第五章涉及海关管理与贸易便利化，主要包括提高海关法规、验放货物、税费未定时允许通过交纳保证金验放等程序透明度和海关管理一致性，通过便捷的海关和边境程序，为快运提供加急程序，推动包括中小企业在内的商业与区域供应链发展。同时还同意加强海关估价和其他领域的预裁定，增加贸易的可预见性，确保海关处罚规则的公正和透明。缔约方应同意其他缔约方要求提供相关信息，协助各国执法。我国自贸试验区通关体系应未雨绸缪，为将来可能加入TPP谈判充当“实验田”。

（三）与“一带一路”沿线国家间开展贸易便利化合作

“一带一路”所涉及的国家（或地区）中，经济发展水平和贸易自由度差异较大，而国家间不断磋商及进一步强化贸易便利化合作，对贸易带来的积极影响会显著超过关税降低。中国应该通过亚投行与丝路基金加大沿线国家贸易便利化水平建设的投入，提升“一带一路”沿线国家整体便利化水平，优化商业与金融环境。但推进贸易便利化措施的侧重应各有不同：东亚、南亚及东南亚国家应加强商业环境的合作，西欧国家应加强边境管理合作，中亚、中东欧和阿拉伯国家应该加强运输、基础设施和商业环境方面的合作。

“一带一路”倡议作为中国改革开放版图中横向铺开的国家战略，既是对欧美国家掌控国际贸易与投资准则主导权的突破口，同时通过拓展与亚欧市场的合作，推动市场多元化战略，降低对欧美日市场的依赖，不仅为新一轮开放赋予新的内容，也使全国自贸试验区体系作为对接“一带一路”纵向深入的支点。“一带一路”在开辟对外开放的新通道时，自贸试验区则会将新版图掘的更深。在推进“一带一路”战略中需要国内外一些核心区域和重要节点作为战略支撑。为了对接“一带一路”国家战略实施，上海、深圳和天津等自贸试验区核心城市应该建设具有较强服务功能和辐射能力的国际航运中心，不断提高全球航运要素的资源整合能力，加强与沿线主要节点城市海关商检业务的合作联系。深化多港区联动机制，推进国际枢纽港联动发展，发挥“一带一路”沿线枢纽城市功能的作用。

（四）逐步推进服务贸易便利化措施

虽然全国自贸试验区总体方案中提出将对金融、航运、商贸、专业、文化以及社会等服务领域扩大开放，暂停或取消在这些领域中对投资者的资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施。但在推动服务贸易便利化方面，目前出台的法律法规及措施较少，需要加大力度推进服务贸易与离岸贸易的便利化进程。

由于服务贸易与货物贸易在内容及形式上存在较大差异，两者便利化涉及的问题不同，包括税收优惠、财政补贴、外汇管制、准入资格、股权比例和经营范围、商务人员流动等方面存在差异。我国自贸试验区应该充分利用所在城市作为区域金融、航运和贸易中心地位，探索跨境电商、商业保理和融资租赁等服务贸易新业态便利化发展的扶植措施，创新贸易融资、国际结算和外汇管理模式。

2015年10月23日上海自贸区率先出台金融改革新政40条（2015年12月人民银行将改革方案推广到其他三个自贸试验区），探索金融市场实行准入前负面清单管理模式，对接高标准国际贸易投资规则，提升金融服务业的对外开放水平和风险防范能力，进一步推动自贸试验区服务贸易及离岸贸易发展。

在全国各地自贸试验区贸易便利化改革进程中，在风险可控的前提下，除了进一步简化和协调海关手续，为遵纪守法企业开辟“绿色通道”提供通关便利，采用标准化电子格式和协调一致的数据元以提高电子通关的水平，对内则需要统一各地方政府口岸综合管理部门的机构设置模式，增加各查验单位的协调联动，优化口岸管理流程，尽快实现数据信息资源共享从而实现联网监管。同时海关的相关政策与法规的简化和统一，已经按照WTO《贸易便利化协定》要求，让相关方面能够有渠道活动，提高通关的可预见性，将相关通关材料汇总到统一平台，改变各自为政的格局，实现真正意义上的“单一窗口”制度及以海关为主体的口岸一体化新型管理体制。对外则需要加强与其他相关国家海关程序、标准一致化、商务流动及监管环境等方面加强谈判和合作。

（五）构建贸易便利化配套政策体系

1.构建自贸试验区贸易便利化指标体系

在构建贸易便利化指数等指标评价体系过程中，需要了解全球范围内最富代表性评价指标体系，如世界经济论坛（WEF）所推出的《全球贸易促进报告》（The Global Enabling Trade Report），其中不仅包括货物流动便利化程度的边境管理、运输和通信基础设施和商业环境因素，而且还包括市场准入因素。目前中国自贸试验区体系中，上海已经将货物与服务贸易均实现准入前国民待遇和负面清单国际通行管理模式，通信与基础设施建设也在其他自贸试验区前面。以后要重点关注边境管理和商业环境两个环节，前者主要包括进出口手续效率、海关工作效率、边境管理的透明度，后者则主要涉及法律法规完善程度与统一实施的透明度，且营商环境重要性要显著高于通关效率，指标体系中包括企业开设成本和耗时、信贷约束、信息披露要求、进出口所需要的文件、进出口所需要的时间及相关的成本费用等。将四个自贸区纳入统一的指标体系后，既能够鼓励各自推出特色的贸易便利化措施，也能够采用标准的规则来制约恶性竞争格局。

2.加大对贸易便利化措施实施的金融支持

2015年12月国家外汇管理局上海市分局关于印发《进一步推进中国（上海）自由贸易试验区外汇管理改革试点实施细则》的通知，进一步提出简化经常项目外汇收支手续，发展跨国公司地区总部与结算中心，放宽跨国公司外汇资金集中运营管理准入条件，进一步简化资金池管理，允许银行审核真实、合法的电子单证办理经常项目集中收付汇、轧差净额结算业务等以金融改革推进贸易便利化试点政策。自贸区只要凭商业合同就可以作为收付汇凭证，实现自贸区所在城市作为区域结算中心功能，并进一步推动贸易转型升级，而在此之前离岸贸易必须凭海关的进出口关单才能批准付汇，难免产生在境外贸易无法付汇及发货的情况。自贸区金融创新急需建立统一的征信系统，统一分散在不同部门的信息，为贸易便利化水平提升起到重要的保障作用。

3.加快政府职能转变，提高风险管控水平

自贸试验区扩围后贸易便利化创新发展被赋予更高要求，这就要求政府职能转变，在更高起点、更深领域深耕自贸试验区，尤其事中事后监管等细节，及境外股权投资与离岸贸易的税收征管体制改革。自贸试验区还承担带动长江经济带、京津冀和珠三角等区域发展的重任，在本地区国际贸易“单一窗口”建设过程中更需要政府间协同一致，“单一窗口”尽可能包含更多的职能部门。此外，随着更高层次与更宽广领域开放，跨境电商等新贸易方式不断涌现，以及跨境资金大规模流动对政府监管也不断提出新的要求，需要在扩大开放、制度创新与风险管控之间找到新的平衡，进一步完善预警指标，探索主体监管，实施分类管理，更好服务于自贸试验区国家战略发展。

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责任编辑：詹花秀

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1009-3605（2017）01-0039-06

2016-11-21

中宣部重大实践总结课题“上海自贸区建设实践经验总结”子课题“上海自贸区与其他自贸区比较研究”；中国自由贸易试验区协同创新中心委托课题“中国（上海）自由贸易试验区与长江经济带经济协调发展”。

高运胜，男，河南信阳人，上海对外经贸大学国际经贸学院暨中国自由贸易试验区协同创新中心教授、管理学博士，主要研究方向：全球价值链与贸易利益。