优化哈尔滨市经济社会发展法治环境

杨 娜

(中共哈尔滨市委党校，哈尔滨 150080)

优化哈尔滨市经济社会发展法治环境

杨 娜

(中共哈尔滨市委党校，哈尔滨 150080)

习近平总书记对黑龙江提出“深入推进法治建设,着力打造全面振兴好环境”明确要求，法治环境是“全面振兴好环境”的核心内容。哈尔滨市委、市政府从制度建设、体制机制完善、执法监督与问责等方面采取有效举措不断优化经济社会发展法治环境，但仍然面临个别领导干部法治思维缺失、执法行为不规范、新旧制度缺乏有效衔接、部分公务人员行为失范等严峻挑战。对此，应注重提高领导干部法治思维能力、严格规范公正文明执法、强化执法监督、规范公务人员行为。

优化法治环境；哈尔滨；法治建设

2016年3月,习近平总书记参加黑龙江代表团审议时指出：“要深入推进法治建设，着力打造全面振兴好环境。法治是一种基本的思维方式和工作方式，法治化环境最能聚人聚财、最有利于发展。依法办事可能会影响一时的效率，但走出的发展道路会更平坦，赢得的发展成果会更持续，最终效率会更高。”习近平总书记的重要讲话为龙江全面振兴指明了发展路径——通过深入推进法治建设打造全面振兴好环境。法治环境是“全面振兴好环境”的核心内容。优化经济社会发展法治环境有助于聚集更多的资金、技术、人才，有助于在激烈的区域经济竞争中赢得先机、掌握主动。

一、哈尔滨市优化经济社会发展法治环境的有效举措

哈尔滨市委、市政府高度重视优化经济社会发展法治环境，无论是制度建设还是体制机制完善、执法监督与问责等方面都取得突破性进展。

(一)加强制度体系建设

一是出台年度优化发展环境意见。哈尔滨市委、市政府先后于2015年、2016年出台《中共哈尔滨市委哈尔滨市人民政府关于进一步优化全市发展环境的意见》和《中共哈尔滨市委哈尔滨市人民政府关于进一步优化全市发展环境的实施意见》，作为统领当年全市优化发展环境的纲领性文件。二是出台规范涉企执法行为规定。2012年8月出台的《哈尔滨市规范涉企行政执法行为规定》，设定了规范涉企执法的“节前安静周”制度，确立了对企业“免打扰”理念。三是出台执法人员六项禁令。2014年2月出台的《哈尔滨市行政执法人员六项禁令》，明确了行政执法人员的六项禁令。执法人员违反六项禁令之一的，先予以免职，再依程序处理。四是出台简化公共服务流程方案。2016年3月出台的《简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业工作方案》，对政府部门公共服务事项进行全面梳理，着力解决基层群众“办证多、办事难”。五是清理现有规范性文件。2014-2015年，哈尔滨市政府对本级450件规范性文件逐一审查，保留262件，修改3件，废止151件，宣布失效34件。规范性文件的清理有助于统一市场和促进公平竞争，扫除经济发展制度障碍。

(二)深化行政体制改革

一是公布权责清单。2015年市政府职能部门权力清单和责任清单相继出台，权责清单按照法律位阶关系自高到低详列法律、法规、规章等条款依据，进一步明确了各级政府工作部门的职责权限。二是推进“大处室”改革。38个市政府部门共减少内设处室151个，平均精简了28.13%，处室平均人数也由4.92名增加到8.2名。承担行政审批职能的处室由172个减少到32个，分管审批工作的领导由97名减少到32名，分别减少了81.4%和67%。三是健全市场监管和商事审批体制。市工商、质监、物价“三局合一”组建市场监督管理局，同时整合食品安全相关职能，成立新的食品药品监督管理局。2015年10月8日开始发放“四证合一、一照一码”营业执照，大大节省企业时间，减轻企业准备材料成本等负担。四是加快推进简政放权。2014年，取消了所有市级自设行政审批事项，建设项目审批时限平均压缩50%以上，审批要件减少近60%。市本级停收53项行政事业性收费，市本级和区、县(市)行政事业性收费项目分别由137项减少到84项和87项，年减少收费2 000多万元，成为东北四个副省级城市中行政事业性收费项目最少的城市。五是优化审批服务。市政府行政服务中心将固定资产投资审批流程细化为近千种审批流程、近10万个不同的具体审批方式。“一口受理，一次告知，联动审批，个性服务”的审批方式极大提升了审批效率。

(三)强化执法监督与问责

一是成立企业诉求受理中心。2014年12月25日，市企业诉求受理中心宣布成立，统一受理企业诉求，进一步畅通企业诉求渠道，加大涉企问题解决力度，最大限度地遏制“四乱”现象和勒拿卡要等行为。二是建立“一问四责”的问责机制。对于破坏经济发展环境的案件，要同时追究当事人、主管领导、主要领导和部门纪检监察机关的责任。三是加大行政问责力度。2015年，共有1 311名不作为、慢作为的公职人员被行政问责。

二、哈尔滨市优化经济社会发展法治环境面临的挑战

在市委、市政府的高度重视下，随着制度建设的进一步加强，体制机制的进一步完善，以及执法监督问责的进一步强化，哈尔滨市经济社会发展的法治环境有了显著提升，整体显现良好态势。但是与实现全面振兴好环境的要求还有进一步提升的必要。

(一)个别领导干部法治思维缺失

习近平总书记在参加黑龙江代表团审议时再次强调“要提高领导干部运用法治思维和法治方式开展工作、解决问题、推动发展的能力，引导广大群众自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，深化基层依法治理，让依法办事蔚然成风”。领导干部无论是治理国家、管理社会还是行政执法、与人交往都要强化法治思维的运用。

1.招商引资中法治思维的缺失。招商引资是促进地方经济发展的重要举措，哈尔滨市近年来大力开展招商引资工作，至今已有很多大项目落户哈尔滨，为振兴哈尔滨经济打下基础，但在招商过程中也存在不尽如人意之处，如部分领导干部在招商引资过程中存在承诺不兑现、新官不理旧账等问题。承诺不兑现的做法对政府的公信力造成严重损害。政府在招商引资时，将企业奉为座上宾，给予企业土地、税收等各种优惠政策，但等企业资金到位开始工程建设后，原来许诺的条件却不能及时兑现，让投资者骑虎难下，更有甚者借机吃拿卡要，让投资者对投资环境不满意。“新官不理旧账”问题也较突出，不管是“旧账”还是“新账”，只要是以政府名义做出的承诺，就得依照事先约定履行承诺。对于“新官”来讲，不管是怕事不敢理、懒政不想理，还是平庸不能理、为私不去理，都是为政不合格的表现。

2.行政决策中法治思维的缺失。行政决策既是行政行为的起点，也是领导干部的重要职责。领导干部在决策过程中要加强法治思维的运用，做到依法决策、科学决策、民主决策，尤其要注重把合法性作为行政决策最基本要求。有的领导干部决策时缺少调查研究，不注重立足实际，不注重实事求是；有的领导干部错误地认为只要决策的目的合法、正当，是否经过必要的程序可以不予计较；有的领导干部片面认为决策过程中广泛征求意见、实行民主决策，会影响工作效率。这些问题的出现，都是领导干部行政决策中法治思维缺失的体现。

3.司法活动中法治思维的缺失。十八届四中全会在宪法规定的法院独立行使审判权的基础上，更进一步提出要对领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的行为进行“记录、通报和责任追究”。2015年3月18日，《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》开始实施，这一规定对领导干部维护司法权威，支持司法机关依法独立公正行使职权提出具体的要求。任何领导干部不得要求司法机关违反法定职责或法定程序处理案件，不得要求司法机关做有碍司法公正的事情，这既是对于“法治高于人治”这一核心观念的强化，也是对现实问题的回应。领导干部干预司法活动或直接插手具体案件处理都反映出领导干部自觉维护司法独立、司法公正思维的缺失。

(二)执法行为仍需进一步规范

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。党的十八大以来，习近平总书记反复强调必须坚持严格执法，切实维护公共利益、人民权益和社会秩序。近年来，哈尔滨市不断深化执法体制改革、完善执法行为规范，行政执法工作取得长足进步。但同市委、市政府优化经济社会发展法治环境的要求和人民群众的期待相比，执法行为的规范仍面临严峻挑战，不作为、乱作为问题时有发生，慢作为依然存在。

1.不作为、乱行为问题时有发生。近几年哈尔滨市通报的影响和破坏经济发展环境典型案例中不作为、乱作为案件所占比例最高，这些案件主要集中在行政审批、环保监察、市场监管等领域。行政不作为案件的责任主体多为单位这一特点，尽管问责时追究了领导的监管责任，但案件本身表现出单位整体责任心不强、作风不实、畏难怕硬等现象。行政乱作为案件的责任主体多为个人，这类案件主要表现为执法人员为政不廉、以权谋私、滥用职权、违规操作等问题。有些不作为案件已构成玩忽职守罪，有些乱作为案件已构成滥用职权罪，相关责任人员已由司法机关追究了刑事责任。此类犯罪行为对公务人员的整体形象造成极为恶劣的影响，也严重影响和破坏了经济社会发展法治环境。

2.慢作为现象依然存在。慢作为本质上也是一种不作为。行政机关的工作作风关系到公共服务的效率与质量，关系到政府部门公信力和群众切身利益。办事拖沓、效率低下，给群众造成诸多麻烦及困扰，导致怨气在群众中扩散，不利于经济社会发展。慢作为反映出行政机关工作人员服务观念缺乏、责任意识淡薄、官僚主义作风。慢作为之风不治，危害极大。

(三)新旧制度缺乏有效衔接

近几年，哈尔滨在全市范围内开展了地方性法规规章评估清理工作和规范性文件集中清理工作。在清理过程中，优先理顺行政执法事权关系，落实行政审批改革最新成果，着力解决执法规范问题。在立好新法、及时清理旧法的同时，制度建设方面还应注重及时做好新旧制度衔接工作，确保新旧制度顺利衔接、平稳过渡，促进新制度有效贯彻实施。我国《不动产登记暂行条例》2015年3月1日起施行，哈尔滨已于2016年8月29日启动不动产统一登记。不动产统一登记制度实施后，只有房产证而无土地证的房产不能转让和抵押。很多市民购买住房时并不知晓开发商欠缴出让金或建设单位违法用地等情况，如今房产因无法转让、抵押而大幅贬值，居民意见很大。对此，哈尔滨市相关部门应深入调查分析，参照其他地区的做法，结合哈尔滨市的具体情况，积极做好新旧政策的衔接工作。

(四)部分公务人员行为失范

公务人员个人的行为修养既关系到日常的工作状态，也关系到公务人员队伍的整体形象。而少数公务人员放松对自己日常言行的要求，自律不严，行为失范，甚至作风腐化。有的公务人员不遵守工作时间，存在迟到早退、无故缺岗情况；有的公务人员服务意识欠缺，对待群众态度恶劣、脸色难看；有的公务人员整改超标办公场所落实不力、违反因公出国管理规定。哈尔滨市纪委对这些失范行为的通报及严肃处理起到良好的警示作用，规范了公务人员的言行。

三、优化哈尔滨市经济社会发展法治环境的对策建议

(一)提高领导干部法治思维能力

领导干部在思想上必须明确，没有任何人可以不受法律约束，没有任何事可以不受法律约束。在行为选择上，面临多种解决问题的方式、手段时，首先要研判处理方式是否符合法律规定，在法律的框架下深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。

1.招商引资要强化法治思维的适用。招商引资被很多政府部门视为发展经济的“法宝”，不少领导干部习惯依靠行政力量推动工作，认为只要出发点是好的，推进方向没有错，法律的规定可以暂时搁置。对此，领导干部应意识到为了招商目的而突破法律的底线是因小失大，甚至是舍本逐末。市场经济就是法治经济。在市场经济条件下，能否吸引优质企业、优质项目，良好的法治环境至关重要。哈尔滨市的领导干部应始终运用法治思维和法治方式推进招商引资工作，以依法合规为原则，以诚实守信为底线，严格遵守权力清单的规定做到法无授权不可为，严格遵守责任清单的规定做到法定职责必须为，真正让客商愿意来、留得住、发展好。

2.行政决策要强化法治思维的适用。领导干部在强化法治思维适用的过程中，应重点抓住行政决策这一着力点，做出重大决策要严格履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等五大程序。近年来，我国多个城市发生因政府上马的大项目存在环境隐患而引发的群体性事件，这些群体性事件发生的一个直接原因是这些大项目上马之前公众并不知晓，地方政府采取的都是悄然上马的做法。哈尔滨市的领导干部应以此为戒，公众参与是重大决策做出的必经程序也是首要程序。对专业性、技术性较强的决策事项，应当组织专家、专业机构进行论证，逐步实行专家信息和论证意见公开。落实重大决策社会稳定风险评估机制，提高风险评估质量。此外，任何重大决策的做出都必须重视合法性审查，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。重大行政决策还应经政府常务会议或者全体会议、部门领导班子会议讨论，由行政首长在集体讨论的基础上做出决定。

3.司法活动要强化法治思维的适用。哈尔滨市各级领导干部应当带头遵守宪法法律，维护司法权威，支持司法机关依法独立公正行使职权。严格遵守《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，不得要求司法机关违反法定职责或法定程序处理案件，不得要求司法机关做有碍司法公正的事情。严格遵守《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》的规定，不干预、阻碍人民法院的立案，保障人民法院有案必立，有诉必理。严格遵守《行政诉讼法》《哈尔滨市行政诉讼案件应诉办法》的规定，在“民告官”案件中积极承担举证责任、积极出庭应诉、及时履行法院生效判决、裁定、调解书。

(二)坚持严格规范公正文明执法

党的十八大报告明确提出，要推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法。十八届四中全会《决定》对坚持严格规范公正文明执法提出具体要求。要做到“严格规范公正文明”，行政机关在执法过程中要坚决杜绝不作为、乱作为，着力破除慢作为。

1.坚决杜绝不作为、乱作为。规范自由裁量权以及落实执法全过程记录制度对于杜绝不作为、乱作为具有重要意义。2008年颁布《哈尔滨市规范行政处罚自由裁量权工作实施方案》，一些行政机关也曾公布本部门的行政处罚自由裁量权细化标准。但近几年随着行政体制改革的不断深化，尤其是部门机构整合、调整以及权责清单公布都对细化、量化行政裁量权标准提出更高要求。同时，执法部门还应加快落实执法全过程记录制度，充分利用科技信息手段对立案、检查、调查取证、行政决定等行政执法活动进行全程记录，实现权力痕迹管理。在易引发冲突矛盾的执法领域，加快推行全过程录音录像，减少行政纠纷，防止行政执法人员滥用执法权，保证执法公正公平。

2.着力根除慢作为。很多行政机关拖沓的工作作风、烦琐的工作流程让群众跑断腿、磨破嘴。要根除“慢作为”的顽疾，首先，要从思想上彻底整治机关的慵懒、惰性，破除“推”与“拖”的习气。“慢作为”实质上是“四风”问题，是官僚主义作风的一种体现，政府部门的公务人员特别是党员领导干部要真正确立执政为民的理念，认真践行全心全意为人民服务根本宗旨，及时对群众的诉求进行回应，急群众之所急、想群众之所想。其次，要注重优化工作流程及运行机制，科学设置办事程序，减少办事环节，重点破解制约工作效率的瓶颈，最大限度地为行政相对人提供便利。此外，还要把对行政机关的考评权适当从上级行政机关转换到群众中，在政府绩效评估体系中加大外部评价的权重，加大效率低下的负评价权重，倒逼政府部门作风转变。

(三)加强新旧制度衔接

一部新的法律实施后需要与现实不断磨合，在实践中不断丰富和完善。法律的各种配套规定就是不断完善、调适法律规定的重要路径。此外，我国地域辽阔、人口众多、经济文化发展很不平衡。国家立法时只能对全国一般的、普遍的、共性的问题做出规定，难以就各地的具体情况有针对性地做出规定。具体到实施阶段，实施的方式、方法，掌握的标准和尺度，也都是与当地的经济社会背景相联系的，并不是机械的、一成不变的。加强配套制度建设，促进法律有效实施，是从法律之外推动法律的实施。仍以《不动产登记暂行条例》为例，这一制度实施后，各地均出现了一些历史遗留问题造成的新矛盾、新问题。为了解决这些新矛盾、新问题，各地纷纷出台一些过渡性政策及处理办法。昆明出台的过渡性政策规定只要取得房产证的市民，不论有没有取得土地证，都可以凭借房产证进行过户交易。湖北省襄阳市拟定了房地产领域遗留问题处理办法，思路是尊重历史，以人为本，对欠缴出让金和违规用地，依法采取措施后，实行“税费征缴与办证分离同步进行”的原则，为购房业主办理房地一体不动产登记，化解社会矛盾。哈尔滨市这一制度实施以来出现的社会矛盾及问题，也呼唤配套规定的制定机关更好地发挥工作积极性和主动性。

(四)规范公务人员行为

每个人的言行总要与自己的身份相符。对于执行公权力的公务人员，遵守法律、勤政廉政是基本要求。公务人员要达到这一要求既需要加强自律，也离不开制度的外部约束。行政机关应加强公务人员考勤等工作纪律管理。公务人员能够严格遵守不迟到、不早退、不缺岗、不玩游戏、不看电影、不看小说、不网络购物、不串岗等工作纪律，不仅有助于加强公务员队伍的组织性、纪律性，维护正常的工作秩序，提高工作效率，还能在纠正“失范”的同时，在各行各业中起到爱岗敬业的“示范”作用。普通公务人员要做到遵守法律、勤政廉政，而对于公务人员中的党员领导干部而言，除了做到这些，还应进一步提高对自己的要求，强化奉献意识，发扬公仆精神，树立宗旨观念，不忘初心，让自己成为公务员队伍中的标杆、典范。

[责任编辑：梁桂芝]

2017-01-10

杨娜(1979-)，女，黑龙江哈尔滨人，党风廉政教研部教授。

D920.0

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1008-8520(2017)02-0059-05