论司法改革背景下检察机关领导干部直接办案制度

(重庆市渝北区人民检察院，重庆 401120)

论司法改革背景下检察机关领导干部直接办案制度

傅静

(重庆市渝北区人民检察院，重庆 401120)

实行进入员额的检察机关领导干部直接办理案件制度，是落实新一轮司法体制改革的重要内容，是实现“谁办案、谁决定、谁负责”的检察办案责任制措施。囿于担任领导干部的检察官身份职责复合性和传统审批办案方式影响，司法实践中推行检察机关领导干部直接办案制度存在一定困难和制约，应进一步厘清检察机关领导干部直接办案制度理论难点与现实困境，找准症结化解难题，并建立相应配套保障为其实际推行提供路径。

领导干部；直接办案；职责权限；办案责任

一、检察机关领导干部直接办案制度的理论基点

(一)符合司法规律：体现办案活动亲历判断、专业独立的司法特点

办案不是行政活动，而是依照法定程序和条件收集和审查判断证据、认定事实、适用法律的司法活动[1]，要求检察官亲历审查证据事实，根据自身对事实证据的分析判断，适用法律规定予以认定。若采用典型的行政运行模式，承办责任与决定权完全分离，不符合检察办案规律[2]。检察机关领导干部直接承担职务犯罪侦查讯问、审查逮捕、审查起诉和出庭公诉等办案工作，充分体现了司法活动亲历性、判断性和主体独立性、专业性特点。尤其是检察长直接办理重大、疑难、复杂案件，能够根据自身丰富办案经验，充分运用法律知识和形成良好内心确信，摒弃重大疑难案件的承办人与定案人相分离的“办理而不决定，决定而不办理”弊端，保障重大疑难案件办理的质量效果。

(二)契合改革目的：落实办案责任制、办案权责统一的改革要求

本轮检察改革的核心和关键是在坚持检察长领导检察院工作体制下，实行“谁办案谁决定，谁决定谁负责”办案责任制，突出检察官办案主体地位和职责权限。同时开展以检察官员额制为核心的检察人员分类管理改革，将专业能力强、办案经验丰富、综合素养高的办案骨干力量集中办案一线，实现检察官办案权责统一。检察机关领导干部是检察机关内部经验丰富的优秀办案资源，在依照选任程序进入员额后，切实履行好直接办案职责，独立自主决定承办的重大疑难复杂案件，既减少检察办案行政审批弊端、确保检察办案权责统一，同时促进充实办案一线、强化检察办案力量、优化办案队伍机构。

(三)彰显公信权威：有效提升办案质量效果促进司法公平正义

检察机关领导干部一般从优秀检察办案人员中成长产生，在业务素质、办案技能运用、法律适用、协调内外部关系等方面具有优势，由其直接办理重大职务犯罪案件，有利于排除外界干扰阻力，依法严厉惩治贪污腐败；以国家公诉人身份出庭公诉，有利于震慑预防各类犯罪，形成良好的社会影响[1]。通过直接办理案件从 “关键少数”回归“精英检察官”的职责主体，增强检察机关领导干部对案件办理的“亲历性”、“体验性”，让领导干部及时掌握办案工作的新情况新问题，促进其在案件管理监督工作中有效履职，推进检察办案质量和效率全面提升。

(四)强化示范指导：亲历示范提高办案能力水平和形成良好社会效果

检察机关领导干部带头办理重大、疑难、复杂以及新类型、社会影响重大案件，能有效发挥其办案的经验能力和业务优势，以言传身教方式亲历示范、传授方法，有效指导青年办案人员办理案件，起到促进检察业务指导作用。同时，领导干部亲自讯问重要犯罪嫌疑人、出庭支持公诉重大典型案件，形成一批“精品案”、“示范案”效应，对检察工作前沿问题具有示范作用。其贴近社会、亲近民众的司法方式方法，还能得到当事人、律师和社会公众的信任认同，有助于司法公信力和司法权威的提升，使社会各界对检察机关维护促进社会公平正义形成肯定共识[3]。

(五)促进队伍建设：打造专业化职业化精英化的检察办案队伍

领导干部回归办案一线，标志着一线检察办案人员要求专业化职业化精英化的高标准严要求。其在办案中亲自阅卷、亲自接触当事人、亲自出席法庭等，在化解大量疑难、复杂的案件同时，为年轻检察官树立标杆榜样，亲历帮教开展业务指导，带动年轻检察官主动学习提高。与此同时，领导干部自身还可以学习了解年轻干警办案的新思维新方法，相互交流更新办案业务知识，使整个检察办案队伍形成常新常升的良好机制。

二、检察机关领导干部直接办案的困境难点

(一)检察机关领导干部主体身份多重性复合性

根据宪法、人民检察院组织法以及相关诉讼法规定，我国检察机关领导干部具有主体身份复合职责混同特征，如检察长通常具有四重身份职责：一是作为检察院党组书记贯彻落实党的路线、方针和政策；二是作为行政首长履行行政事务管理职责；三是作为检察长决定管理检察办案工作；四是作为检察官，但多为仪式性的首席检察官，负责接待上级检察院领导、外宾、参加公众开放日等活动*参见罗燕飞：《司法改革背景下基层法院院长职能相关问题研究》,成都法院网,http://cdfy.chinacourt.org/article/detail/2016/03/id/1827345.shtml，最后一次访问2017-02-25。。这种身份职责复合混同，使我国检察机关领导干部几乎完全脱离办案，偏向行政领导工作，其作为检察官办案的本位角色较为虚设，使当前检察机关领导干部办案制度落实遇到现实窘境。

(二)内外部大量行政事务短期内难以有效剥离

在当前的社会背景和行政体制下，检察机关领导干部不仅承担组织领导本院贯彻上级重要指示方针、法律政策，领导主持党组会、检察长办公会、检察委员会和院务会等诸多行政管理事务，而且承担较多来自党委和上级检察机关等外部安排部署的各种会议、专项活动，检察机关自身不能减少同时必须贯彻落实好。且由于职位编制问题，目前各地检察机关均未广泛设置检察长、部门负责人助理等职务，协助领导干部处理行政事务，领导干部大量行政事务、管理事务的客观存在，导致其无法拥有大量时间精力直接办理案件。

(三)传统检察办案方式根深蒂固影响短期难以消除

长期以来，我国检察机关实行以 “检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”的“三级审批制”办案方式*参见最高人民检察院制定的《检察机关执法工作基本规范(2013年版)》第1·9条和《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第4条的相关规定。。该办案方式区分承办、审核与决定三个环节，依上命下从的管理机制，将决定权集中于检察长，具有典型的行政化特征。检察机关生于司法，却无往不在行政之中，道出了我国检察机关传统的行政化检察办案方式[4]。“三级审批制”办案方式在保证检察权行使集中性统一性，强化行政监督功能，保证案件质量和契合检察一体化要求具有优势，成为长期一段时间来我国检察机关办案固有方式。因此在当前落实办案责任制改革初期，难以完全扭转这种行政化办案方式，办案人员报请审批决定的固化思想和领导干部习惯审查决定案件的思想和方式难以短期改变，领导干部直接办案制度会遭遇行政化办案方式藩篱障碍。

(四)领导干部自身办案业务技能尚有局限短板

我国选任领导干部一向较为注重考察政治行政综合能力，检察机关“一把手”作为领导检察机关工作的行政领导，一般由上级直接任命，注重其政治思想、行政领导、综合协调等方面的领导能力，而法律专业、法律从业经历等则并非考察首要方面，一定程度影响了检察领导干部直接办案的素质和能力。领导干部长期习惯以行政长官身份指挥管理他人办案, 习惯通过听取汇报审核决定案件，难以转变身份真正以办案检察官角色分析审视案件[4]。同时，作为检察长、副检察长等领导干部，难免存在一定官本位思想和无需事必躬亲想法，容易对亲自办案产生抵触，使直接办案流于形式。

(五)直接办案的定位和制度内容还需进一步明确

尽管从中央到地方检察机关均强调落实领导干部直接办案，但对领导干部直接办案制度的认识定位尚不清晰。有的认为是现代化司法理念的必然要求, 符合本轮检察改革的精神；有的认为不切实际, 存在政治作秀、挤占检察官员额之嫌；还有的认为检察机关领导干部依照法律规定参加检委会讨论案件、审核决定案件就是亲自办案，对制度内涵外延认识产生分歧，影响该制度在全国检察机关统筹实行。检察机关领导干部直接办案制度内容还不够健全完善，最高人民检察院未对领导干部直接办案的类型、方式和数量底线予以明确，交由各省市根据实际具体确定。上海、重庆等省市出台了相关文件制度，但存在一些问题：一是办案数量设定不科学，有的按一般检察官办案数的一定比例并结合职务确定办案比率; 有的直接按职务确定具体办案数量，未分清主体差异和部门差异，缺乏实际和科学测算依据。 二是办案类型不明确，未明确规定领导干部直接办理案件类型范围。三是办案方式和具体要求不明。四是对领导干部直接办案监督制约、办案责任划分承担规定不清。制度内容欠缺使检察机关领导干部办案缺乏规范性、稳定性，难以保障检察机关领导干部办案有效落到实处。

(六)欠缺完备的监督制约和考核保障机制

检察机关领导干部作为对案件有较大决定权的主体，其在直接办理案件中，既可以利用权限职位优势，协调处理好办案内外部关系，也可在办理案件过程中，通过特殊渠道提前预知案件结果倾向，影响其依照事实证据认定。同时领导干部作为案件办理人员，其身份特殊和固有权威，影响其他办案人员大胆提出合理性意见建议，因此在尚未建立一系列成熟规范的监督考核、管理保障机制情况下，难以对领导干部办理案件质量效果进行有效评估，无法发现解决其直接办案制度相关问题。

三、检察机关领导干部直接办案的实现路径

(一)厘清找准领导干部直接办案制度定位

从检察机关领导干部直接办案的历史脉络看，早在2007年最高人民检察院《关于各级人民检察院检察长、副检察长直接办理案件的意见》，即明确各级检察机关检察长、副检察长应在职务犯罪侦查、审查逮捕、审查起诉、诉讼监督和控告申诉检察等环节，选择直接办理当地有重大影响案件、疑难复杂、新类型案件等，要求在办案方式上应当参加讯问询问、主持侦查突破、主办审查逮捕起诉、出庭公诉抗诉、直接接待控告申诉等，不限于仅指挥领导或参与检委会讨论。2013年最高人民检察院《2014—2018年基层人民检察院建设规划》要求完善落实检察长、副检察长带头办案制度，强调领导干部办理案件亲历性。2015年经中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》则明确要求担任院领导职务的检察官办案要达到一定数量。

由此可知：第一，中央政法委和最高人民检察院要求检察机关领导干部直接办案的根本目的是让领导干部回归检察办案本来职责角色，彻底改变“办者不定、定者不办”审批案件制弊端，切实实现办案权责统一。第二，在领导干部直接办案方式上，是从狭义方面界定了领导干部办案职责是“承办职责”，要求亲自介入、亲自完成，并非通过行政审批管理案件或参加案件讨论游离在承办案件之外。第三，基于领导干部直接承办职责，进而明确了办案的范围为各业务部门办理的案件。结合检察人员分类管理改革要求，具有办案资格的领导干部通常是分管或协管业务部门的检察长、检察委员会专职委员和业务部门负责人，行政综合部门负责人不在直接办案领导干部序列。

(二)合理明确领导干部直接办案数量与类型

鉴于各省市实际情况差异，最高人民检察院将领导干部直接办理案件数量授权省(市)级检察机关自行确定，防止“一刀切”的做法值得肯定。目前各省(市)检察机关确定领导干部直接办理案件的数量和标准主要有：一是比例型，如重庆检察机关以各类别上年度人均办案数为基准，规定检察长直接办案不少于本院业务部门检察官上年度人均办案数量5%，副检察长不得少于其分管业务部门检察官上年度人均办案数量的10%，职侦局局长不少于本院上年度职务犯罪案件的20%，检委会专职委员不得少于其入额所属部门检察官上年度人均办案数量的30%，办案部门正、副职分别不少于本部门检察官上年度人均办案数的30%和80%等*参见重庆市人民检察院制定的《重庆市检察机关院领导和部门负责人直接办理案件的指导意见》。。二是数量型，如上海奉贤区检察院直接规定检察长全年应直接办理至少2～3件重大影响的刑事案件或1件自侦案件。三是比例与数量结合型，区分领导岗位分别按比例或数量予以规定，如上海闵行区检察院规定检察长每年办理10件以上案件，分管副检察长办理分管部门年度人均办案数15%以上[5]。各地检察机关结合自身实际办案情况和相关实证测量数据基础上明确办案数量，具有一定合理性。考虑到领导干部直接办案的示范指导性，以及当前承担的案件监督管理职责和难以有效剥离的大量行政性事务性工作，片面过高追求领导干部直接办案数量，既不符合司法实际又加剧制度流于形式。因此，在确定检察机关领导干部办案数量时，应当把握好的首要原则是“摒弃虚高，切合实际”， 在划分领导干部类别、职务和层级，结合个体能有效投入的办案时间精力，切合实际确定一定办案数量，防止将领导干部办案数量作为“博眼球”而适得其反。

在领导干部直接办案的类型方面，应坚持领导干部必须带头“啃硬骨头”、办疑难案的原则方向，有区分有选择地为领导干部分配社会影响重大案件、疑难复杂案件、重大集团性案件、涉检上访案件、党委人大关注案件等，充分发挥领导干部办案经验丰富和法律专业素养高的关键性作用、带头示范作用。同时还应结合领导干部主管业务、个人专长和检察业务条线类别等因素，科学合理为领导干部配置侦查监督、公诉、职务犯罪侦查、减刑假释暂予监外执行检察、民事行政检察、控告申诉和国家赔偿等各类案件，确保其充分发挥个人专业所长，兼顾好领导日常事务和办案工作。

(三)明析直接办理案件的具体方式和职责权限

检察机关领导干部直接办案不是简单通过听取汇报、审批决定等管理方式，而是作为案件承办人办案，必须以普通办案人员身份规范履行职责，严格做到办案重大事项亲自决定，重要程序亲身参与，在审核证据材料、讯问犯罪嫌疑人和询问重要证人、审核决定采取相应的强制措施、出庭支持公诉、拟制重要法律文书等重要性事项亲自参与完成，在规定权限范围内对承办案件作出决定并承担责任。在参加办案组织形式上，可根据履职需要、案件类型和难易程度，以直接担任独任检察官或者加入检察官办案组织担任主任检察官的方式，还可专门成立由担任院领导的检察官、检委会委员或资历深厚的检察官组成特定办案组，负责办理特别重要疑难典型案件。由于领导干部行政管理事务繁重，在特殊情况下可灵活办案，如在担任重大案件主任检察官时，允许由其设计做好侦查思路、讯问提纲等[6]。

在规范检察机关领导干部办案职责权限时，还需要妥善处理好检察机关内部各主体职责权限关系，主要是：

1.检察长与检委会的关系。检委会作为检察机关内部最高决策机构，在检察长统一领导检察机关工作下，由检委会负责讨论决定内部重大案件和其他重大事项。在通常情况下，检察长和检委会在决定非检察长承办案件时具有超脱性，而当检察长作为案件直接承办人时，其与检委会的关系有一定变化。一是检察长亲历承办案件后，可能主观不愿将案件交由检委会讨论决定而偏向自行作出决定；二是当检委会决定意见与自己意见不一致时，检察长容易产生抵触情绪[7]。对此，应当严格明确检察长所办案件提请检委会讨论情形，属于检委会讨论决定案件范围，应按规定提请检委会讨论并坚决执行会议决定，杜绝检察长办案超越相关规定。

2.各办案分管副检察长之间的关系。分管业务的副检察长一般办理其分管部门案件，亦可选择办理非分管部门重大案件，因此要首先处理好分管检察长与检察长关系，分管检察长通常是根据检察长委托或授权行使部分检察长权力并对检察长负责，考虑到对分管副检察长直接办理案件的监督制约，其平常可对普通检察官承办案件决定的撤诉、追诉等重大实体程序事项的，在其承办案件时均应报由检察长审批决定。其次是分管副检察长与承办副检察长关系，在副检察长办理非分管业务部门案件时，若其在办案时需要向该案件的分管副检察长汇报请示，违背了副检察长之间地位平等原则，可能引发副检察长之间矛盾[7]，故直接办案的副检察长应与分管副检察长职权等同，仅对检察长负责。

3.办案领导干部与辅助人员关系。检察机关领导干部日常领导事务繁多、办案精力不能等同普通办案人员，应当为其配备专门辅助人员处理案件辅助类事务类工作。同时应防止将辅助事务类以外的事项交由辅助人员，或者全面要求检察长承担包括辅助事务类在内的所有事项。领导干部作为案件承办人，应当履行阅卷、会见、讯问、重要文书制作等核心重要工作，而将笔录制作、收集书证、卷宗整理等辅助性事务交由辅助人员完成，确保其直接办案制度的价值。

(四)建立有效的直接办案监督考核制约体制

为防范检察机关领导干部办案恣意或违反法定程序情况，建立合理有效的监督约束机制。按照办案权责统一要求，应将适用于普通办案人员的考评考核办案质量效率的制度体系，全面适用于直接办案的领导干部，严格要求其落实办案流程管理、案件质量评查、司法规范化检查等监督管理，将其办案的数量、质量、效果考评结果纳入司法档案，作为晋升选任重要标准，避免对领导干部办案考核特殊对待和重复建设考核标准制度。

由于领导干部直接办案具有重大示范作用和社会效应，还应当进一步完善监督制约方式：一是加大所办案件信息公开。对于领导干部承办的案件，应当依照规定进一步强化全程公开、透明留痕，及时通过检务网站、两微一端等平台向社会公开案件办理流程、案件信息、法律文书等应当予以公开的内容，充分满足社会公众知情权监督权。二是组织观摩评议。组织干警并邀请人大代表、政协委员、法学专家等各界人士对案件可公开的重要环节和内容进行观摩旁听，督促领导干部进一步完善办案方式方法。三是加强上级监督检查。由上级检察机关和本院纪检监察等人员，实时跟进了解案件办理情况，组织听取案件情况汇报评议，对承办案件的领导干部在案件业务、工作作风方面检查监督。

(五)设置直接办案制度的配套辅助措施

检察机关领导干部直接办案制度落地生根，赖于全面合理的配套辅助制度，在实践中可探索实行以下配套保障措施：一是改进检察机关领导干部选任考核方式内容。针对检察机关领导干部行政管理能力有余而办案能力不足的问题，在今后选任检察机关内部领导干部时，更加注重考察法律专业能力素养和办案执法水平，同时结合检察官单独序列晋升改革，探索实行部门负责人任期制，规定其担任部门领导期限年限，避免优秀检察官以担任业务部门负责人等行政领导为追求目标，将优秀办案人员更多保留在办案一线。二是剥离行政类事务类工作。设置检察长行政助理、业务部门党支部专职副书记等职务，协助检察长、业务部门负责人处理行政管理事务类工作。与地方党委、上级检察机关沟通协调，允许领导干部行政助理代为参加一些非重要的一些党政会议和培训，减少检察机关内部自身一些培训学习，确保领导干部集中时间精力办理案件。三是建立检察长集中办案周制度。为避免检察长日程安排不确定性造成延误办案情况，让检察长特别是分管副检察长不受行政事务干扰，可探索将副检察长分为两组，确定互为AB角配合开展工作。每月可固定某两周为检察长、副检察长集中办案时间，在此期间一般情况下不安排全院性重要会议和培训学习(特殊原因除外)，且当A角副检察长集中办理案件时，其参加外部行政会议或其他行政管理事务可由B角副检察长代为处理，为检察长办案提供最大限度时间精力。四是建立首席检察官助理制度。为担任院领导的检察官独任办案和参加检察官办案组时配备首席检察官助理，首席检察官除承担普通辅助人员调查收集证据、核实证据、草拟法律文书、参加讯问公诉等辅助工作职责外，还负责统筹管理和协调指导其他辅助人员开展辅助工作，确保担任院领导的检察官集中直接办案。

检察机关领导干部直接办理案件作为落实检察办案责任制改革的创新机制，在当前检力资源短缺态势下能有效推动化解”案多人少”矛盾，提升检察队伍职业水平，应当在今后的司法实践和改革推进过程中不断加强探索，进一步健全完善直接办案制度内容。

[1]肖玮.检察长直接办案体现司法活动亲历性[N].检察日报，2007-12-11.

[2]龙宗智.检察官办案责任制相关问题研究[J].中国法学，2015，(1).

[3]向波.检察长办案制度的价值思考[J].中国检察，2015，(6).

[4]龙宗智.检察机关办案方式的适度司法化改革[J].法学研究，2013，(1).

[5]林中明.“检察长首先是个办案检察官”——检察改革新变化：上海各级检察长直接办案侧记[J].上海人大，2015，(9).

[6]徐日丹.检察长办案不仅仅是出庭[N].检察日报，2008-12-31.

[7]张雪樵.检察长出庭公诉制度刍议[J].人民检察，2005，(1).

[责任编辑:陈晨]

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：1008-7966(2017)05-0133-04

2016-00-00

傅静(1987-)，女，重庆人，检察官助理。