产业园区财税存在的法律问题及原因分析

(绵阳市工商业联合会,四川 绵阳 621000)

产业园区财税存在的法律问题及原因分析

周家宇

(绵阳市工商业联合会,四川 绵阳 621000)

经过三十多年的发展，我国产业园区已经成为推动社会经济发展的重要力量，但是产业园区在发展过程中也存在着很多问题，特别是在产业园区财税方面，各级政府普遍通过财税优惠政策的倾斜，为园区的发展提供优惠政策资源，但是由于我国产业园区法制建设不足，高层级立法和相关法律规范体系的缺位，导致了财税优惠过多过乱的严重问题。在全面推进国民经济发展、激活存量扩大增量、促进产业园区经济健康快速发展的今天，构建健全的产业园区财税法律规范体系十分重要。

产业园区；财税；法律问题；原因分析；法律对策

近年来，大量学者从经济学、管理学以及法律制度的角度对产业园区存在的问题以及相应的解决措施进行了研究，通过分析研究和实地考察，发现我国各级产业园区存在的问题较多，最突出的问题是法律制度缺位。《国务院办公厅关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》第6条中明确提出要打造国家级经济技术开发区法治化的运营环境，促进国家级经开区依法规范发展。该《意见》中强调增强国家级经济开发区法治环境建设，成为国家对其他各类产业园区建设的内在要求。

通过对我国产业园区财税制度的立法和国内典型园区财税的实证考察，可以看出，我国关于产业园区财税政策支持方面，既存在宏观层面上的产业园区财税优惠政策立法的不足，也包含微观层面上法治化实施机制的短缺。总而言之，产业园区财税制度没有很好地纳入法治轨道。

一、产业园区财税存在的法律问题

(一)缺乏高层级立法规范

就立法而言，设立产业园区并具有地方立法权的省、市大多制定了园区相关地方性法规，但与产业园区相关的基本法却长期缺位。1997年和1999年，全国人大常委会曾两度审议《开发区立法(草案)》，但因超过立法规定的时限，而没有获准。另外，在2005年颁布的《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平若干意见的通知》中明确提及，尽快制定《国家级经济技术开发区管理条例》，但至今已经十年多，中央层面并未制定该《条例》。

财税法治的核心要求就是在法治社会里，财政收支无论巨细，都理当通过立法的形式表达出来，才能取得其合法性。但在现实中，我国仍有一定数量园区的财税优惠是以各级地方党政的政策规定发布的，这离财税法治还有很大差距。高层级立法规范的缺失，难以为产业园区的财税政策提供强有力的制度保障，这也不符合建设社会主义法治国家的要义。

在产业园区财税制度方面，因缺乏产业园区基本法，园区财税相关制度和优惠政策一般由部门规章和省市级地方法规规定基本的财政方针，但因地方政府制定的园区条例未能及时修改，加之立法的分散化，地方政府和园区管委会多数会以指导意见、实施细则、通知等形式出台一定期限内的产业园区财政制度和优惠规定，这就造成了财税相关部门规章、地方政府条例和各种政策性的规范文件共同来指导产业园区财政实施的局面，形成了多层次、纷繁复杂的指导体系，这一现象在行政管理分散型的产业园区表现的尤为明显。

学者熊伟指出：我国财税优惠政策文件众多，形式多样，但并没有建立一套完整的财税优惠法律体系[1]。学者王霞也指出我国税收优惠制度呈现出明显的工具主义立法倾向，在实践中不能实现法律制度应有的功能[2]。又因政策的灵活性和一定的时效性，其与法规的稳定性存在一定冲突，导致产业园区财政法律规范体系呈现出较为混乱的局面，难以真正有效地促进产业园区的创新发展。

(三)税收法律制度不健全

就我国税收相关法律而言，主要问题是税收立法的层次较低、税收法律体系结构不完整、税收法定原则未贯彻到位等。具体来说，税收立法层级低表现为存在过多的税收暂行、试行条例，暂行、试行规定，通知，办法等[3]。税收法律体系不完整具体体现在法律缺位方面，“以财税法规为主，以财税法律为辅”。对此，学者刘剑文指出，我国税收法律体系基本是由税收行政法规、税收部门规章以及其他税收规范性文件组成，仅就数量而言，法律在其中所占的地位微不足道[4]。此外，税收法律制度未能贯彻税收法定原则表现为，在税收立法实践中存在大量的授权立法，大量授权立法的存在致使税收立法低层次化与结构体系不完整，这削弱了税法的严肃性和权威性，给健全税收征管制度造成了诸多阻碍。

(四)财税优惠政策缺乏法律依据

优惠政策因与上位法或者新法的规定发生冲突而归于无效。各个地方产业园区条例中制定的企业所得税优惠多是依据1988年出台的《国务院关于鼓励外商投资的规定》、1991年颁布的《外商投资企业和外国企业所得税法》、以及1991发布的《国家高新技术产业开发区税收政策的规定》。但2008年新《企业所得税法》实行后，这些依据也失去效力，因为该法第28条规定高新技术企业的企业所得税税率统一为15%。在各个园区进出口关税优惠方面也存在上述问题，各级政府关于产业园区法规、政策主要是根据1991年国务院制定的《国家高新技术产业开发区若干政策的暂行规定》中的进出口关税优惠制定的。但1995年12月，国务院发布了《关于改革和调整进口税收政策的通知》，改变了之前相关法规对包括产业园区在内的特定地域进出口关税的优惠政策，这一规定导致了很多产业园区与其冲突的关税优惠政策失去效力*相关具体内容是：“自1996年4月1日起，全国各类特定区域(包括经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、沿海开放城市、沿海经济开放区、边境对外开放城市、边境经济合作区、享受沿海开放城市政策的沿江开放城市和内陆开放城市、国家旅游度假区、上海浦东新区以及其他各类开发区)进口各类物资，一律按法定税率征收关税和进口环节税”。。

在中央层级关于产业园区立法缺位的情况下，园区财税优惠多由地方各级政府制定的产业园区条例加以规定，且大多规定得都比较笼统、模糊。但财政税收优惠属于产业园区最基本的法律关系，理应由全国性的产业园区基本法予以规定，但实际操作却因园区条例笼统的规定难以执行，由地方政府或者园区管委会以意见、通知等形式制定细化政策或者以新的财税优惠予以替代，违背相关立法原意。

二、园区财税法律问题原因分析

(一)国家顶层设计不足

(2)对煤泥水桶物料进行预先分级处理，杜绝未经处理的煤泥水从煤泥水桶溢流管进入浓缩池，降低进入一段浓缩池的煤泥量。

从宏观层面来看，我国缺少宏观调控基本法[5]。中央层面商务部、科技部等分别负责经开区、高新区等不同产业园区的设立，中央部委、地方省市政府又负责不同级别园区的设立，各部委、各级政府既是各司其职，也是违背“多规合一”改革、缺乏整体全局规划的表现，致使全国各类名目的产业园区泛滥，不仅圈占了大量土地，占用了大量社会资源，还导致园区建设同质化、出台过多优惠政策恶性竞争的严重问题。由于园区顶层设计的缺乏，致使园区相关基本法律迟迟无法出台，《开发区立法(草案)》已经搁置十多年。园区发展日新月异，但中央层级法律依然缺位，地方政府不得不通过地方立法和灵活政策来调控园区法，这就导致了园区指导体系“多规”并行，难以划一的局面。

(二)法律制度供给不足

产业园区发展三十年来，国家对园区缺乏顶层设计、无国家战略层面的规划，导致对园区过于注重优惠政策的供给，而体系化的法律制度的供给不足。当前我国产业园区已经形成了由政策主导，部门规章以及地方立法来管理园区状态，制约了产业园区在立法和法律体系方面的建设。

国际上成功产业园区的重要经验是注重制度建设，努力营造园区良好法治环境[6]。产业园区基本法缺位，致使产业园区法律地位不明，园区管委会职能不健全，表现在财税方面，导致园区财税政策的实施主体、实施主体的权力和责任于法无据，这便伴随着权力滥用和腐败，特别是法律制度不健全，致使无法建立起园区有效的财税实施程序和健全监督机制。

三、解决园区财税问题的法律对策

当代国家的发展必须依靠制度和法治，国家治理能力的核心是法律制度供给与实施的能力[7]。学者们也从财税法律角度对规范当前产业园区的财税优惠等提出了自己的观点。例如，熊伟指出规范财税优惠应从法治原则角度，坚持量能课税、合比例性和税收法定[1]；邢会强认为应在赋予地方税收权的同时规范地方过度的税收优惠[8]。我国产业园区财税制度存在的最大问题即是法治不足，因此，在深入贯彻十八大以来推进依法治国精神基础上，要坚持加快实施创新驱动发展战略，在深化科技体制改革、财税体制改革、供给侧改革的指引下，着重从构建完善的法律规范体系方面来规范产业园区财税制度。

(一)健全财税优惠相关立法

我国产业园区在立法和法律体系方面表现出较为明显的滞后性和不足，亟待加快产业园区相关立法，尽可能以立法规范的形式来发布园区相关财税政策，以此将园区财税优惠纳入法治化的轨道。而目前对于产业园区主要问题无基本法规定，地方立法和部门规章对以上问题存在无深入、宏观层面把握的现状，要实现产业园区转型升级，亟待国家出台更高层级的立法，对产业园区的基本问题予以明确规定。

“法治是良法之治”，就财税和法治的关系而言，两者具有天然的紧密关系[9]，进而可以说财税法治的核心是良法善治[10]。目前各级产业园区实行的各项财税政策亟待加强法律规范建设，以此加强产业园区财税政策的延续性和连贯性，也便于相关主管部门监督执行，避免制定过于优惠的财税政策，以此遏制地方园区存在的盲目和恶意竞争行为。

(二)制定完善的产业园区基本法

完善园区财税法律制度，改善法律体系不健全的现状，尤其是需要加强《中国产业园区法》制定。在产业园区基本法立法模式选择上，有学者指出应采用区域立法模式以及借鉴台湾地区和日、韩大陆法系产业园区立法经验。对此，笔者认为对台湾地区和日、韩在产业园区高等级立法及多层次立法的经验应积极借鉴，但区域立法模式已经不合适我国产业园区法治建设的实际需求，而应采用全国统一立法的模式。

首先，在产业园区基本法立法原则上，应当注重贯彻财政法定原则和税收法定原则。财政法定原则是指财政行为一定要满足合法性的要求，且得到法律的明确规定或者立法机关的专门授权[11]，做到财政权力、义务和程序法定。鉴于产业园区财税优惠过多过乱的客观现实，税收法定原则和财政法定原则在产业园区基本法中应得到更多的关注和贯彻。此外，在园区立法中要将促进创新、服务创新、保障创新作为立法的基本原则，在立法中需要系统、集中、深入地反映这一原则。

其次，在产业园区基本法内容上，应注意如下要点：(1)要依照经济发展和产业聚集规律，遵循产业园区自身的发展规律，保证立法的科学性，同时兼顾园区社会性、经济型和产业性的特点；(2)立足国内园区发展的基本情况，并积极吸收国际园区立法的先进经验，立法应具有前瞻性；(3)应明确规定园区的法律地位、目标任务、申报条件、发展方向、产业导向、管理体制、运行程序、监督管理等，其中应专章规定“产业园区财税法治建设与规范”，园区基本立法内容应遵循园区财税的特定地域性、发展阶段性、收支不平衡性和优惠性等特点，在此基础上既保证财税对园区发展的促进作用，又能更好地规范园区财税，构建符合园区需要的财税法律体系；(4)规范园区行政管理体制，健全监督体系，明确园区行政执法主体及其权力、责任等。

(三)建立多层次财税规范体系

我国产业园区经过三十年的发展，很多园区都形成了符合自身特色的发展经验，即使制定全国性统一的产业园区基本法，也难以涵盖所有地方特色和园区发展经验。应充分考虑产业园区财税发展的阶段性特征以及行政管理分散型园区财政管理的实际情况，准许各级地方政府乃至园区管理机构出台因地制宜的财税优惠政策。

一方面要加强产业园区财税立法尤其是高层次立法，另一方面结合台湾地区、韩国和日本等关于园区的多层次立法经验，考虑建立多层次的财税规范体系，允许省级地方政府和较大市地方政府根据辖区产业园区的实际情况因地制宜，“在统一法制的前提下，赋予地方一定的财税立法权”，赋予产业园区在财政方面更大的自主权，改善目前各级园区存在的事权与财权不对称的现状。

各级政府在制定园区财税优惠政策时，要以上位法律、法规为依据，不得与上位法发生冲突。如果是拥有地方立法权的机关，应以地方性法规这样的规范形式来发布相关优惠政策；无地方立法权的机关，应以在形式上尽可能接近地方法规的规范性文件来发布。最终要构建起以《中国产业园区法》为核心，产业园区法律、法规、规章、地方性法规和地方政府规范性文件等相辅相成的多层次财税规范体系，以此来促进园区的转型升级。

四、结语

产业园区的税收优惠政策为园区的发展注入了强大的动力，但是由于园区法制建设不足，基本法缺位等原因，导致园区财税优惠过多过乱，规范体系混乱，税收征管体制不健全等大量问题。如何通过完善相关法律制度促进园区财政税收在经济创新发展的形势下充分发挥其积极作用，是一个重要的法律问题。因此，通过科学制定产业园区基本法，以基本法为核心，构建系统性、多层级的法律体系，用健全的法律体系来规范产业园区财税优惠，指引园区的发展，才能更好的为园区的发展提供完善的法律制度保障。

[1]熊伟.法治视野下清理规范税收优惠政策研究[J].中国法学,2014,(6)．

[2]王霞.税收优惠法律制度研究——以法律的规范性及正当性为视角[M].北京:法律出版社,2012:42．

[3]谭志哲.中国当代税法理念转型研究——从“依法治税”到税收法治[D].重庆:西南政法大学,2012．

[4]刘剑文.中国税收立法基本问题/税法学研究文库[M].北京:中国税务出版社,2006:184．

[5]李玉虎.经济法律制度与中国经济发展关系研究[M].北京:法律出版社,2015:72．

[6]周旺生.论中关村立法的创新性品格[J].中国法学,2001,(4)．

[7]吴汉东.国家治理能力现代化与法治化问题研究[J].法学评论,2015,(5)．

[8]邢会强.税收优惠政策之法律编纂——清理规范税收优惠政策的法律解读[J].税务研究,2014,(3)．

[9]熊伟.财税法治：从理想图景到现实诉求[J].清华法学,2014,(5)．

[10]刘剑文.财税法学研究述评(2005-2014)[M].北京：法律出版社,2015:62．

[11]朱崇实,卢炯星.经济法[M].厦门：厦门大学出版社,2013:68．

[责任编辑:刘晓慧]

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：1008-7966(2017)05-0086-03

2017-03-12

周家宇(1989-)，女(羌族)，四川绵阳人，副主任科员，法律硕士，主要从事经济法学、生态经济学研究。