推进湖北省粮食产业供给侧结构性改革的思考与建议

彭 玮

（湖北省社会科学院，湖北 武汉 430077）

·中部崛起与湖北发展

推进湖北省粮食产业供给侧结构性改革的思考与建议

彭 玮

（湖北省社会科学院，湖北 武汉 430077）

近年来，我国粮食生产连获丰收，但出现“高库存、高进口、高成本”三高现象，各类粮食总进口量接近2500亿斤，粮食年库存达到2000亿斤。同时，我国粮食形势发生了由总量不足向结构性矛盾突出的阶段性变化，玉米、稻谷阶段性过剩特征明显，小麦优质品种供给不足，大豆产需缺口巨大。为解决这一系列问题，2017年中央一号文件首次将“农业供给侧结构性改革”写进文件名，强调将深入推进农业供给侧结构性改革作为当前农业农村工作的主线。供给侧改革是一项系统工程，推进农业供给侧结构性改革,需要统筹兼顾，政府和市场协调配合，在坚守粮食安全底线和生态保护红线的前提下，在“加减乘除”的综合运算中冲出现代农业建设的一条新路来。

农业；供给侧；结构性；改革

一、引言

2017年，中央一号文件提出“深入推进农业供给侧结构性改革，要在确保国家粮食安全的基础上，紧紧围绕市场需求变化，以增加农民收入、保障有效供给为主要目标。”习近平同志指出，“保障国家粮食安全是一个永恒的课题，任何时候这根弦都不能松”；“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，饭碗里必须主要装中国粮。靠别人解决吃饭问题是靠不住的，绝不能买饭吃、讨饭吃。”[1](p658-662)粮食安全关系国计民生，维持较高的粮食自给率是保障中国粮食安全的根本。随着国家农业政策扶持力度的不断加大和农业生产技术的显著提高，我国粮食产量呈逐年上升趋势，尤其是2002年粮食流通市场化改革以来，我国粮食生产连获丰收，粮食产量由2003年的8613亿斤增加到2016年的12325亿斤，增加了3712亿斤。粮食增产约95%来源于辽宁、河北、山东、吉林、内蒙古、江西、湖南、四川、河南、湖北、江苏、安徽、黑龙江等十三个粮食主产省。与此同时，国内粮食总需求为12800-12900亿斤，各类粮食总进口量接近2500亿斤，粮食年库存达到2000亿斤，出现“三量齐增”。粮食内部结构问题凸显，玉米、稻谷阶段性过剩特征明显，小麦优质品种供给不足，大豆产需缺口巨大。从粮食供给侧入手，分析粮食主产区粮食生产结构特点、生产优势及生产潜力具有重要意义。

中国农业发展的主要矛盾已由供给总量不足转变为供需结构性矛盾。推进农业供给侧结构性改革，以市场需求为核心优化资源配置，是实现中国农业发展战略转型的现实选择。现阶段，对粮食安全问题的关注点已从过去的“供给不足”转变为现阶段的“供给过剩”。供过于求导致粮价下跌，粮农增收困难；粮食收储制度推动粮食库存量攀升，加重了国家财政补贴负担。粮食主产区承担国家粮食安全战略功能，是粮食安全的重要保障区。近些年来，虽然中央支持粮食生产和农业发展的普惠政策向粮食主产区倾斜，也逐步出台相关政策支持商品粮基地建设和产量大县发展，但主产区粮食生产仍出现萎缩现象，在全部13个粮食主产省中，仅黑龙江、吉林、内蒙古、河南、安徽五省具有较强粮食调出能力，湖北、四川、江苏三省已出现粮食短缺。

二、农业供给侧改革要做好“加减乘除”综合运算

湖北自古享有“湖广熟，天下足”的美誉，粮食生产条件得天独厚，是国家主要粮食生产优势区域。“十二五”以来，湖北省粮食综合生产能力稳步提高。2015年湖北省粮食总产540.66亿斤，实现十二连增，创1997年以来的历史新记录。2016年因灾减产与主动调减，产量510.82亿斤，同比减少5.52%，仍居历史第四高位、全国第十一位。湖北省粮食三大主要作物水稻、小麦、玉米，常年种植面积占粮食总面积的87%左右，结构更趋合理。但是，湖北省粮食生产可持续发展面临农业基础设施建设滞后、农业生产成本全面上升、资源环境约束加大等诸多限制因素，导致“五低”的境况，即生产效率低下，产业层次低、产品市场竞争力低、产业融合程度低、种粮比较效益低，造成了供需结构的严重失调，一方面优质农产品的供给严重不足，另一方面农产品“卖难”现象屡见不鲜。在湖北省农业供给侧改革过程中，应该抓住“粮食”这个牛鼻子，努力把粮食资源优势转化为粮食经济优势，加快提升粮食流通能力和粮食安全保障能力。

1.坚守“底线”，实现“保安全、保生态”。

确保粮食安全底线。湖北省粮食供给侧结构性改革不能简单地照搬工业“去产能”的做法，湖北省是全国13个粮食主产省（区）之一，粮食产量约占全国的5%，肩负着保障国家粮食安全的重任，这是不能随意触碰的底线，粮食产量可以主动调减，但是粮食产能必须稳定。[2](p28）要认真落实“藏粮于地”、“藏粮于技”战略，稳定粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。继续实施好水稻产业提升计划，推进粮食优势产业带建设。在巩固襄阳百亿斤粮食大市的基础上，重点支持荆州打造粮食总产百亿斤大市。湖北省粮食产能稳定在500亿斤以上的前提下，可建立适应省情的耕地轮作休耕制度，变藏粮于仓为藏粮于地。要在稳产能、提品质、增效益上下功夫，更多地采用市场化手段调节农业生产和市场供求关系。

确保生态保护红线。扩大退耕还林还草，实施山水林田湖生态保护和修复工程，治理农业面源污染，推动农业绿色发展。大力发展有机农业、生态农业，推进粮食标准化和清洁化生产，建设一批“高产、优质、高效、生态、安全”的粮食生产基地。建立和完善农产品产地环境安全监测制度和农业投入品监督管理制度，采取耕地土壤修复、种植结构调整、粮食生产禁止区划定、高效肥料和低毒低残留农药推广措施，防止粮食污染。建立耕地土壤环境监测网络和农村垃圾、农药包装废弃物、污水等收集处理系统，有效解决耕地面源污染问题。

2.做好“加法”，实现“补短板、提品质”。

所谓加法,就是扩大要素供给，培育增长的新动力新能量，拓展发展的新空间新途径，提高经济增长的质量和效益。转变发展方式，不再追求简单的数量增长,而是在保障口粮安全和主粮基本自给的前提之下,将更多关注点放在增强农产品有效供给上,换言之,就是增加安全优质农产品的供应力度。[3](p42)

补齐农业基础设施短板。加快中低产田改造，推进旱涝保收的高标准农田建设，加强河道、沟渠、排灌设施等农村基础设施和农田水利设施建设。按照《湖北省高标准农田建设推进方案》和《关于做好高标准农田建设管理工作的意见》，到2020年湖北省要建成3570万亩高标准农田。加快推进农业生产全面全程机械化。

补齐供需脱节市场短板。供需脱节是粮食问题的最大“短板”。从消费看，城乡居民粮食消费需求加快升级，广大城乡居民已经不满足于“千人一面”、“万人一米”，不仅要“吃得饱”，更要“吃得好”，吃得安全、营养、健康，绿色优质粮油产品消费需求旺盛，但是缺口很大。湖北省农产品“大路货”多、高端精品少。目前面包、糕点、饼干等强筋粉、弱筋粉制品消费增长迅猛，应加大强筋小麦、弱筋小麦的有效供给。健全从田间到餐桌的粮食质量安全体系，为消费者提供安全健康的农产品。

补齐农产品质量短板。农业供给侧结构性改革的核心目标是解决优质农产品供给问题。居民的“钱袋子”越来越鼓，消费结构也随之快速升级并创造新的消费需求。主要从六个方面提升农产品品质∶一是在加工工艺上，产品要不断细分，强化标准意识，向精深方向发展，提高整体加工档次；二是在产品销售上，向电商等新销售业态发展，满足消费者的需要；三是在流通储存上，向全程冷链发展，保障产品新鲜度；四是在培育品牌上，进一步提升品牌意识，实施品牌战略，大力培育知名品牌，提高品牌市场占有率;五是在产品区分上，建立健全农产品等级标准体系，提高产品区分度，实现优质优价，防止“劣币驱逐良币”现象发生；六是在粮食安全方面，要健全粮食质量安全标准体系，加强监测预警，加强对农药残留、重金属、真菌毒素超标粮食的管控。

3.做好“减法”，实现“去库存、降成本”。

所谓减法,就是要对那些经济效益偏低、市场需求不足、严重破坏环境的过剩产能进行压缩，降低成本，激发活力，提高效益。

（1）以调结构为抓手，加快实现去库存。

2015年湖北省粮食库存达到316.4亿斤，创下历史新高。同时，库存中大量是即将过期的或者是不断贬值的、质量较差的农产品。因此，必须建立保持供需动态平衡的长效机制，积极配合国家有关部门做好政策性粮食销售出库工作，加强监督检查，切实防止“转圈粮”和“出库难”问题。加快政策性粮食竞价交易，鼓励多元主体收粮，鼓励企业和农民多存粮，努力减少政策性库存增量。加大地方储备粮轮换出库力度，适当提高轮换比例，经粮权所属政府批准，可适当延长轮换架空期。指导多元主体边收购边加工边销售，加快周转，减少库存。加快新库建设和“危仓老库”维修改造进度，增加有效仓容，满足新粮上市收购需要，守住“种粮卖得出”底线，使湖北省粮食高库存下降到正常水平。同时，湖北省粮食生产区域结构、品种结构、产业结构、供求结构调整势在必行，要大力推进产品结构向优质高效调，向市场紧缺产品调，向深加工高附加值产品调，向绿色特色安全产品调。

一是从低效向高效调。继续调减低产低效棉田，努力扩大中稻和玉米种植面积。湖北省是水稻生产大省，相对小麦和玉米而言比较效益较高，如何进一步提高水稻生产的经济效益是湖北省粮食供给侧结构改革关键。应根据差异化市场需求，优化品种品质结构，借鉴打造国宝、福娃的经验，以现有湖北地方特色优质稻品牌为基础，加大力度培育多个高端优质稻品牌。从扩大有效供给的角度调整水稻种植结构，在一季稻上产中应稳定中稻，扩大一季晚稻；在双季稻生产中应稳定早晚连作，扩大再生稻；在市场培育上应将一季晚稻和再生稻市场培育作为重点，并在政策上给予优先扶持。调整的重点是枝江、当阳以东一直到黄冈、咸宁的耕地，这个区域是湖北优势农业区，区域中的3000万亩耕地中有2000多万亩水田，目前有一部分一年只种一季作物，今后可以发展再生稻500万亩，稻田综合种养500万亩，发展春玉米配晚稻500万亩，其他的可以发展油类和园艺作物500万亩。湖北每年出栏生猪4500万头、4亿只蛋鸡、6亿只肉鸡，每年全省都有50亿斤的玉米缺口，种玉米正好可以解决农作物结构调整的问题。推动优势粮食品种集中连片种植。目前，湖北省的粮食品种杂而多，一个县的稻谷品种就有几十种，不利于粮食品质的提高。建议通过政府引导和企业运作，调整优化品种结构，逐步实现“一乡一品”“一县一品”。

二是从过剩向紧缺调。大力促进江汉平原旱改水，通过国土整治促进江汉平原粮食种植结构调优。湖北省是全国小麦生产维度最低的省份，而江汉平原又是低中之低，严格来讲，江汉平原不属于小麦种植的适宜区域。目前，江汉平原粮食种植中小麦连种中稻的结构仍占一定比例，但江汉平原由于地下水位高，小麦收获季节阴雨多，往往造成每到小麦收获季节赤霉病大爆发，小麦病害重、品质不好，虽有产量但品质低劣，甚至连做饲料都不行，导致农民投入多，产出低，地力消耗大。建议加强江汉平原旱改水，逐步压减或取消小麦种植，部分发展一季晚稻，部分发展再生稻。因地制宜，小麦生产向优势产区集聚。湖北省小麦生产总体上能满足消费的需要，但需从外省调入部分优质专用小麦。小麦生产重点放在鄂中北襄阳、荆门等地，以优质专用为方向，发展市场紧缺的用于加工面包的优质强筋小麦和加工饼干糕点的优质弱筋小麦以及用于加工馒头、面条的优质中筋小麦。

三是从口粮向粮饲结合调。大力发展以大麦为主的饲料粮生产。湖北省是养殖大省，每年调进饲料粮超过100多亿斤，随着养殖业复苏迹象显现，需求量还会增加。全省现有冬闲田和滩涂空地1200万亩，建议大力发展饲料大麦生产，弥补湖北省饲料粮供应不足。饲料大麦是家畜（如肉牛、猪）、家禽和水产渔业营养丰富的优质全价饲料。其饲料报酬高于小麦和大米，可消化蛋白质、8种必需氨基酸、微量元素和维生素的含量等综合营养指标和蛋白质消化率均超过玉米、稻谷和小麦，是畜牧、渔业的优良饲料。闻名于世的“荷兰奶牛”、“丹麦猪”以及我国以金华火腿驰名的“车阳两头乌猪”均配以大麦为饲料育成。其茎叶生长快、茂盛柔嫩,气味芳香，可以青饲、青储或制作干草。其次饲料大麦具有产量高，生育期短、早熟、抗逆性强、适应性广、耗肥少等独有种植优势。大麦病虫害发生相对小麦等少，需肥量少，易管理、投入少、成本低。建议在秦巴山区、大别山山羊牛业及江汉平原渔业主产区示范推广饲草及粮草兼大麦品种，开发冬闲田、冬荒地、滩涂地、棉花和玉米预留行、经果林和天然草地，快速推动饲草型大麦转化，促进农业结构调整和农民增收。

四是从初加工向精深加工调。目前，湖北省粮食初加工产能过剩，深加工和综合利用不够。全省稻谷、小麦、油脂的初加工能力分别为1022亿斤、140亿斤、284亿斤，远超湖北省粮油产量，存在低水平重复建设和无序竞争问题。大力发展农产品精深加工，加快消化过大的农产品库存量。鼓励企业延伸粮食加工产业链，积极开发新型优质健康粮食产品，突破性发展粮食精深加工和副产物的综合利用，提高粮食加工转化率和增值率。配合做好扩大燃料乙醇产量和使用区域工作，加大力度支持玉米加工转化，深入研究探索消化玉米库存新门路。

五是从大路货向绿色特色调。甘薯是湖北省的主要杂粮作物，当前种植面积300万亩左右，处于国内前六水平。甘薯在水源、土壤条件较差，主粮受到限制的地点，却能轻松突破“亩产吨粮”的指标；尤其是在开荒地、滩涂及丘岗地种植优势明显，产量效益潜力更大。甘薯的营养成分丰富，国际公认的健康保健食品，同时也是农副产品、食品、医药、日化、包装材料等多方面的深加工的原料，尤其是淀粉及其淀粉衍生的产品，在食品、医药、日化等行业已获得广泛应用，其经济效益十分可观，市场前景广阔。湖北现有甘薯加工企业近60家，其中规模型加工企业近40家。主要从事淀粉及传统产品加工、新型保健健康食品加工、工业及医药原料加工等。目前存在分散、整体水平不高。因此要通过打造产业园区，实现规模化种植、专业化生产、品牌化经营。建立优势种植区，发挥区域优势，突出地方特色，注重综合效益，形成有特色的甘薯集约化、综合性、开放式、效益型的现代农业产业园。据农业部规划湖北省是马铃薯鲜食优势区域。马铃薯种植模式多样，一年四季均可种植，已形成周年生产、周年供应的产销格局，是鲜食马铃薯生产的理想优势区。

（2）以新型经营主体与新业态为载体，加快实现降成本。

降成本要从降低物质成本、土地成本、人工成本等方面着手，发展适度规模经营，开展社会化服务，通过分工扩大农业效益，降低成本。依托各类新型农业经营主体，积极利用专业合作、土地入股、土地托管等多种形式，发展多种形式的农业适度规模经营。减少化肥农药不合理使用，开展社会化服务，降低生产成本。加快农机农艺融合，农业机械化推广应用。力争水稻、小麦和油菜机械播栽水平提高2个百分点以上，确保160万亩农机深松整地任务完成。新增一批信息进村入户试点县，重点建设好益农信息社，开展农民手机技能应用培训。扶持涉农社会化服务组织，加快构建“一主多元”的农业科技服务体系。[4]从流通看，受流通现代化水平低等因素影响，我国粮食流通成本偏高，比发达国家平均水平要高1倍多。深入开展“互联网+”现代农业行动，加大卫星遥感、北斗导航等现代信息技术应用，加快发展农村电子商务，完善主要农产品全产业链信息分析预警体系。制定颁布全省农业主推技术指南，引导农民主动应用新技术、新品种、新模式，提高生产经营效益。积极支持大型电商企业来鄂建立仓储中心及冷链物流中心等，完善农村电商物流软硬件；加强当地农林产品电商平台建设，加大线上发展力度，完善线下布局；着力发展末端配送，解决农村电商配送“最后一公里”的问题。

4.做好“乘法”，实现“促创新、兴融合”。

所谓乘法,与加法的区别在于算数级数与几何级数，量变与质变的区别，要依托科技创新，培育经济增长的“乘数因子”，推动一二三产业融合发展,延伸第一产业链条,实现1+1+1＞3的几何级增长，特别要让农户真正得利。

加快实施科技创新，着力转变粮食生产方式，推动粮食由数量增长转变到数量、质量、效益并重，由依靠要素投入，转变到依靠科技创新和提高劳动者素质并重。加快构建具有湖北特色、“五位一体”的现代粮食产业技术创新体系：建立一批重点龙头企业带动的粮食产业集群；组建一批由院士（或领军人物）领衔的粮食创新联盟；整合一批粮食科研机构，建立一个粮食综合研发平台；突破一批关键技术，做好重大专项和公益类项目等的组装整合；确定一批工艺或质量标准，打造一批粮食品牌。

加快三产融合的步伐，实现内部融合、外部融合。大力推进农工融合、农商融合、农旅融合等多种融合发展模式，把农业生产与农产品加工、流通和农业休闲旅游融合起来发展，着力打造集生产、加工、展销等于一体的全产业链大融合体。深入挖掘发挥农业的休闲旅游、文化传承、生态保护等多重功能，让农民更多分享二三产业的增值收益。深入实施农产品加工“四个一批”工程，提升农产品加工转化率。要在一二三产业融合发展上实现新突破。在优化一产业的同时，做强二产业，大力实施农产品加工业倍增计划，继续实施农产品加工“四个一批”工程。培育壮大农业产业化粮食龙头企业，促进生产要素向优势企业集聚。支持粮食企业推广应用先进技术装备，进行技术改造升级。加大湖北粮食品牌的宣传推荐力度，鼓励企业积极引入“互联网+”模式，促进线上线下融合发展，提升品牌营销能力和产品市场竞争力。建议利用各种政策和项目资金支持粮油加工龙头企业打造全产业链，实现规模化、标准化生产，发展“虾稻共作”、“鱼稻共作”等绿色生产方式和富硒粮食，增加绿色有机高端粮食供给。

5.做好“除法”，实现“抓改革、破瓶颈”。

所谓除法,凡是有利于消除发展整体性约束条件的都属于除法。与减法的区别在于整体与局部，一般与具体的区别。要通过改革创新，下大力气清除粮食产业发展的瓶颈与桎梏,提升粮食产业管理技术和抵御风险的整体水平。

破除土地瓶颈。建立健全农村土地流转市场，规范推进农村土地流转，加快农村土地承包经营权确权登记和农村集体土地“三权分置”改革，引导农民依法、自愿、有偿将土地向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，提高粮食规模化水平。在流转过程中，避免“非粮化”、坚决禁止“非农化”。

破除金融瓶颈。一是建立农业新型经营主体贷款的担保体系。建立担保基金，为新型经营主体规模经营提供担保。二是进一步发展农业保险。粮食产业是风险较多的产业，除了自然风险还有市场风险、产业安全风险。要扩大保险品种，逐步提升保险的标准，探索巨灾的再保险。三是扩大有效抵押问题。农业贷款方面抵押物比较少，严重制约发展，2017年一号文件已经明确，流入的土地经营权可以抵押，农业生产设施和大型农机具可以抵押，扩大有效抵押物，使农民尽快得到贷款。

破除人才瓶颈。充分发挥湖北农业科研单位、大专院校等科教优势，强化政策激励，培育和造就一批粮食产业科技领军人物、学科带头人和创新团队。充分发挥职业学校、农村现代远程教育网络和农业技术推广培训基地作用，培养粮食种植人才、粮食经营管理人才、粮食精深加工人才。

三、结语

农业供给侧结构性改革是在确保国家粮食安全、确保农民增收、确保农村稳定的基础上，从生产端、供给侧入手，以增加农民收入、保障有效供给为目标导向，以提高农业供给质量和效率为主攻方向，以促进农业供给体系和结构优化为核心内容，全面深化体制改革和机制创新，优化农业产业体系、生产体系和经营体系，促进农业结构优化和提质增效，最终实现农业的转型升级和现代化。

推进农业供给侧结构性改革，是农业农村发展思路的一个重大转变，是破解农业发展难题，实现农业转型升级的关键所在，必须坚持创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念，用改革来推动农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变，推行绿色生产方式，转发展理念，转资源利用方式、转生产方式、转经营方式，转管理方式，围绕市场需求进行生产，提高全要素生产率，增强供给结构的适应性和灵活性，使农产品供给更加契合消费需求，更加有利于资源优势的发挥，更加有利于生态环境的保护，实现农业增效、农民增收、农村增绿。

[1]习近平.在中央农村工作会议上的讲话[M].北京:中央文献出版社，2014.

[2]陈锡文.推进粮食供给侧结构改革势在必行[J].农村工作通讯，2016，（5）.

[3]韩俊.农业供给侧改革要求提高粮食产能[J].农村工作通讯，2016，（3）.

[4]孔祥智.农业供给侧结构性改革的基本内涵与政策建议[J].改革，2016，（2）.

F320.2

A

1003-8477（2017）11-0050-05

彭玮（1978—），女，湖北省社会科学院农村经济研究所副所长、副研究员，管理学博士。

国家社科基金“精准扶贫视阈下我国农业社会化服务体系重构研究”（16BJY116）。

责任编辑 周 刚