农民合作社规范化状况调查报告——以荆门市石桥驿镇农民合作社为例

林 星，吴春梅

（华中农业大学，湖北 武汉 430070）

农民合作社规范化状况调查报告
——以荆门市石桥驿镇农民合作社为例

林 星，吴春梅

（华中农业大学，湖北 武汉 430070）

了解农民合作社规范化现状是推进合作社规范化建设的基础。定量调查数据发现农民合作社的整体规范化程度不高：合作社产权关系的规范化程度较低；合作社民主管理的规范化程度一般；合作社收益分配的规范化程度较低。定性访谈资料反映农民合作社存在若干亟需解决的问题：合作社规范化标准操作性难,制度架构与现实环境需进一步契合；社会对合作社规范发展的认同感较高，需促进规范与认同的相互建构；合作社发挥提升社员能力的功能遇到诸多阻碍；一些践行“公益”价值观的合作社存在被简单否定的危险。应从加强法律制度建设、端正规范发展思路、完善规范发展配套措施等方面探寻提高农民合作社规范化程度对策，促进合作社发挥更大作用。

农民合作社；规范化程度；公益性价值观；制度架构

2017年中央一号文件将加强农民合作社规范化建设作为“积极发展适度规模经营”的重要内容。目前中国农民合作社非规范运行现象较严重，现实中的合作社（本文特指“农民合作社”）呈现出乡土实践与制度设计相背离的异化状态，具备其本质规定性的凤毛麟角，合作社发展已经进入规范提质的关键阶段。[1](p2)[2](p78)引导和促进农民合作社规范发展，首先要了解目前中国农民合作社规范化的现状，着重了解农民合作社规范化的程度和问题，才能做到有的放矢。鉴于此，本文以荆门市石桥驿镇农民合作社为例，实地调查农民合作社的规范化程度、存在的突出问题，并提出促进农民合作社规范化建设的对策建议。

一、调查概述

调查地石桥驿镇位于荆门市东宝区西北部，与荆门市双河镇接壤，地处丘陵地带，属于季风气候区。石桥驿镇是一个农业大镇，大力推进农业产业化，积极培育新型农业经营主体，农民合作社达到95家，被评为2015年湖北省级示范合作社1家，荆门市级示范合作社2家，东宝区级示范社6家，农民合作社的迅速发展为促进当地农业现代化、建设社会主义新农村、实现农民增收发挥了重要作用，本文以该镇农民合作社为调查对象具有一定可信度、代表性和借鉴性。

在镇村干部及合作社相关人员的大力协助下，本课题组于2015年开展了三个阶段的调查工作：一是9月28日至10月2日，对荆门市石桥驿镇河垱村村干部、合作社骨干社员进行了实地个案深度访谈。二是11月3日至8日，对荆门市石桥驿镇合作社社员进行“农民合作社规范化现状”的入户问卷调查，问卷调查采取调查员当场发放、当场填写、当场收回问卷的方式，同时对分管合作社事务的乡镇干部和河垱村周边合作社骨干社员进行个案深度访谈。三是11月15日至30日期间，对实地调查缺失的荆门市石桥驿镇其他合作社骨干社员通过电话形式进行问卷调查记录。

二、农民合作社规范化现状分析

（一）农民合作社的规范化程度。

通过问卷调查法获得调查地点农民合作社规范化现状的定量数据。农民合作社规范化是指合作社活动对其本质规定性及基本原则的符合程度。当前中国普遍将农民合作社定位为经济组织,相关研究主要基于产权理论，将所有权分散、控制权民主、剩余索取权公平等作为合作社的本质规定性。[3](p14)[4](p61)本文延续产权理论视角，结合合作社运行实践，对应地将农民合作社规范化划分为产权关系、组织管理、收益分配3个维度，并以《中国农民专业合作社法》与2014年农业部等九部门联合下发的《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》相关内容为依据，共设置17个题项对农民合作社运行规范化程度进行测量。问卷答案采用李克特5分量表，设置1-5这五种等级评分代表“非常不同意”“不太同意”“不确定”“比较同意”“非常同意”五个选项供调查对象选择。调查共发放问卷120份，回收有效问卷111份，有效率为92.5%。问卷调查对象的基本统计信息见表1。

表1 问卷调查对象的基本信息

1.合作社产权关系的规范化程度较低。产权关系规范化指合作社各类资产权属关系的明确化、明晰化。表2显示：受访合作社社员中，对“合作社严格区分组织者和合作社资产”的同意率和非常同意率分别为18.9%和25.2%，二者之和为44.1%；对“合作社所有资产都量化到社员”的同意率和非常同意率分别为43.2%和18.9%，二者之和为62.1%；对“社员所获得的收益与承担的责任成正比”的同意率和非常同意率分别是44.1%和38.7%，二者之和为82.8%；对“合作社对国家财政补助的管理非常合理”的同意率和非常同意率分别为34.2%和11.7%，二者之和为45.9%；对“合作社为社员提供了信用贷款服务”的同意率和非常同意率分别为19.8%和9.9%，二者之和为29.7%。

由此可见，合作社产权关系的规范化程度整体较低。其中，合作社社员权责成正比的比例最高，为82.8%。社员通过参加合作社实现收入的增加，增加的幅度越大，对社员的激励则越大，社员更有积极性去承担责任，投身于合作社的相关事务中。而合作社为社员提供信用贷款服务的比例最低，为29.7%。贷款难是农民发展农业生产面临的普遍问题，包括合作社本身也面临贷款难等资本问题，所以合作社无法再有额外的资金为其社员提供贷款服务。

2.合作社民主管理的规范化程度一般。组织管理规范化指合作社组织机构运转、事务决策的民主化。表3显示：受访合作社社员中，对“合作社重大事项的部署是由社员大会决定”的同意率和非常同意率分别为42.3%和34.2%，二者之和为76.5%；对“社员（代表）大会在选举和决策表决时实行一人一票制”的同意率和非常同意率分别为46.8%和23.4%，二者之和为70.2%；对“理事会负责严格执行社员（代表）大会的决定”的同意率和非常同意率的分别是42.3%和31.5%，二者之和为73.8%；对“理事会会议的表决实行一人一票制”的同意率和非常同意率分别为38.7%和28.8%，二者之和为67.5%；对“监事会代表全体社员履行了监督理事会的工作”的同意率和非常同意率分别为33.3%和29.7%，二者之和为63%；对“监事会会议的表决实行一人一票制”的同意率和非常同意率分别是30.6%和28.8%，二者之和为59.4%。

由此可见，合作社民主管理的规范化程度整体一般。其中，合作社重大事项的部署是由社员大会决定的比例最高，为76.5%。实行由社员（代表）大会决定合作社的重大事务，通过社员的畅所欲言，可以集思广益，利于合作社的长远发展。而监事会会议的表决实行一人一票制的比例最低，为59.4%。监事会实为合作社的内部监督机制，由内部社员监督合作社的相关事务，在全社会想真正实现“一人一票”的民主制都存在困难的现实下，要求农民合作社建立如此制度，确实存在难度。农民合作社是社员基于市场契约为达到共同目标而建立的组织，合作社内实行一人一票的民主管理制度，有利于培养农民的民主意识，通过实践提高农民的民主参与能力，从而改善整个社会的民主状况。

表2 2013年湖北省主要城市投资环境创新绩效评估

表3 农民合作社民主管理的规范化现状

表4 农民合作社收益分配的规范化现状

3.合作社收益分配的规范化程度较低。利润分配规范化指合作社盈余分配的公平化，即社员为合作社提供资本、劳动、管理等要素贡献应得到相应报酬。表4显示：受访合作社社员中，对“合作社制定了明确且详细的盈余收益分配方案”的同意率和非常同意率分别为34.2%和20.7%，二者之和为54.9%；对“每年合作社所赚的钱不低于60%都分配给了社员”的同意率和非常同意率分别为20.7%和9%，二者之和为29.8%；对“剩余部分依据社员出资份额，按比例进行公平分配”的同意率和非常同意率分别是34.2%和12.6%，二者之和为46.8%；对“对那些为合作社作出突出贡献的社员，给予了一定奖励”的同意率和非常同意率分别为36.0%和16.2%，二者之和为52.2%；对“合作社每年按规定提取公积金、公益金和风险金”的同意率和非常同意率分别为18.9%和10.8%，二者之和为29.7%；对“合作社没有将社员作为赚钱的对象”的同意率和非常同意率分别是36.9%和34.2%，二者之和为71.1%。

由此可见，合作社收益分配的规范化程度整体较低。其中，合作社每年按照规定提取公共积累的比例最低，为29.7%。合作社的公共积累包括公积金、公益金、风险金等，主要用于弥补亏损、扩大生产、社员培训和风险预防，但公共积累功能的发挥并非是立竿见影的，因此常常被合作社所忽略。而合作社没有将社员当作赚钱对象的比例最高，为71.1%。为社员谋利益，使社员的收益状态与参社之前相比较有所改进，并不把社员当作赚钱的对象，是组建合作社的基本动机与意义所在。合理的收益分配方式能有效激励社员对合作社的投入，从而提高合作社的经营绩效。因此，促进盈余分配方式的完善应成为国家规范合作社建设的重要取向。

（二）农民合作社规范化中的突出问题。

通过半结构式深度访谈法获得调查地点农民合作社规范化中突出问题的定性资料。本次调查共访谈了样本合作社的负责人、骨干社员、普通社员、镇村干部以及非合作社社员的普通农民代表共计9人，访谈对象基本信息见表5。根据访谈对象的具体情况，课题组成员在半封闭会议室、封闭的办公室、户外田间、农民家中对访谈对象分别进行了0.5-3小时不等的半结构化访谈，有效访谈时间总计达12小时左右，共形成近一万五千字的访谈笔录。结合笔录内容以及问卷调查中的描述性统计数据，发现农民合作社规范化建设中存在以下突出问题。

表5 访谈对象的基本信息

1.合作社规范化标准操作性难,制度架构与现实环境需进一步契合。无论是《合作社法》或《意见》，对合作社规范发展的任务要求均来自于国内外经典合作社的发展惯例与中国具体环境相结合,一定程度上体现了国家理性的制度建构。合作社的制度安排须与制度环境相容，才会发挥功能。以合作社为社员设立账户为例，账户登记应包括社员出资额、公积金量化份额和交易额等内容。详细的社员账户不仅有利于提升合作社的凝聚力、促进竞争，更有利于国家对合作社的利益分配进行监督。课题组在对合作社的几次调查中发现，大部分合作社只为核心社员设置账户，普通社员并没有。此外，已设置的社员账户登记内容不全面是普遍现象。究其原因，除了常为学者所探讨的社内权力集中、对合作社监督不力等影响因素以外，农民的生存理性亦是主要原因之一。设置账户对农民带来的利益并不明显，在相关基础设施不完善的农村地区，反而会给农民带来麻烦。所以即使合作社的组织者积极动员社员开账户，农民自己也不愿意。

“社员不愿意开账户，都要求直接给现金。”（S5）

“给现金多方便，我们不懂什么账户。”（S4）

“农村取款机很少，银行更少，农民取钱不方便，开账户不如给现金方便。”（S2）

2.社会对合作社规范发展的认同感较高，需促进规范与认同的相互建构。农民合作社在实际运作中发展迅猛却并不规范，许多合作社流于形式，已经普遍陷入“不规范”的困境，这不仅是目前学术界对于合作社相关研究的共识，该问题也为农村各界人士所意识到，在国家大量扶持资金流向合作社的情况下，如果再不对合作社加以规范，带来的不良后果将是难以预期的，所以“规范合作社的时候到了”。规范合作社与社会认同之间是相互建构的关系。农村各主体作为理性的实体，那些从规范合作社的规则中获益最多的行为体，最倾向于认同这些规则，获益相对较少的行为体也倾向于认同这些规则，因为和不认同所带来的后果相比，这样做是利大于弊的，所以农村各主体对合作社规范发展的认同感颇高。规范合作社的高度社会认同感，有利于推动合作社的规范运行。

“如果合作社按国家要求进行操作，合作社会发挥作用的。”（S1）

“其实我们也支持国家规范合作社的发展，虽然可能我们几个核心社员暂时赚的钱减少了，但对合作社长期的发展是有益的，合作社想做大做强，必须要规范化。”（S9）

3.合作社发挥提升社员能力的功能遇到诸多阻碍。我们不仅看到新型农业经营主体发展的正向作用，也应重视它对弱势群体、小规模农户的负面影响。随着国家推进农业经营制度变革的一系列文件的出台，会产生带有偏向性政策激励的副产品，如地方政府鼓励土地经营权向大户集中，会导致政府公共服务“扶大不扶小”、“扶强不扶弱”等意外局面，这种带有歧视小农的格局会导致农民利益受损，特别是其中弱势群体的利益受损。原本小农的发展已经遇到自身力量难以解决的瓶颈，需要政府从中缓解、引导，再遇这种带有偏向性的农业治理无疑使小农处境更加困难。所以，借着国家积极培育新型农业经营主体的机遇，使小农也从中沾沾光，农民合作社被认为是弱势小农的联合，具有天然的“亲农性”，无疑参加农民合作社是小农谋发展的最佳契机。农民合作社同时也是学习型组织，农民通过参社可以提高自身各方面的能力，从而提升竞争力。但由于种种原因，合作社的这种功能发挥地非常有限，因此，接下来该做的应是采取措施扫除障碍，使合作社对社员能力的提升功能得到更大发挥。

“随着村子里大户、企业越来越多，能明显感觉到压力。以前大家都种地，实力差不多，赚的钱也差不多，感觉很平等。现在看看那些大户动不动成千上万亩的土地，我们根本没法比。”（S3）

“现在土地都流转给村里的大户和企业了，我出不了那么高的地租，流不到土地，所以就参加合作社了，一方面可以增加收入，另一方面可以学学技术，把自家的田种得更好。”（S7）

4.一些践行“公益”价值观的合作社存在被简单否定的危险。新型农业经营主体包括农头企业、农业大户、家庭农场、农民合作社，这些主体在国家农业现代化过程中都发挥着重要作用，但其中农民合作社的公益性无疑是最强的，强调以“人”（即社员）为核心、使社员受益是合作社区别于其他新型经营主体的本质属性与原则。由于合作社在实际运作过程中可能存在民主化程度不高、对政府的依赖性较大等问题，导致这类合作社容易被简单否定。事实是，在充满障碍的客观环境下，只要一些合作社是出于公益动机并且为普通农民带来了实际收益改进，即便没有做到真正的民主运作，还是值得认可的，依然值得国家扶持，不应该简单否定这类合作社，应给合作社足够的实践空间。

“国家虽然也支持合作社，但力度比不上企业和大户。”（S6）

“我组织合作社，一方面自己想赚点钱，另外也想为家乡农民做点事，有钱大家一起赚。”（S8）

三、调查结论与对策建议

（一）喜忧参半：农民合作社发展与规范的相互建构依然任重道远。

1.合作社的规范发展具有双向动力。政府提高农业治理效率与农民提升发展能力的需求，分别构成促进合作社规范发展的自上而下和自下而上的双向动力。一方面，政府面对小而分散的农户实行农业治理的成本太高，渴望找到可以降低治理成本的抓手，农民合作社作为农户的联合组织，其规范化发展无疑会提高农业治理的效率。《合作社法》《意见》等一系列政策的实施，已经成为促进当前农民合作社规范发展的自上而下驱动力。另一方面，近些年来，随着人口流动加快、职业分化加剧、农地流转规模扩大等因素的影响，农村社会中农民分化的现象愈加明显。农民希望提升经济收入水平，实现社会地位的升级，只有规范运作合作社，才能保证持续发展的合作社成为提升农民能力的平台，这成为促进合作社规范发展的自下而上的驱动力。相信合作社质量的提高会在将来一段时期内取得骄人的成绩。

2.合作社建设呈现“发展”与“规范”失衡的局面。合作社“先发展、再规范”的制度路径具有强劲的现实基础。首先，现行的规制体系突出“简便”的特征。国家鼓励广大农民积极创办合作社，各地政府则配合提供良好的环境与条件。如合作社的登记程序尽量简化、合作社内部组织结构追求简单等，从而导致“规范”相较于“发展”的严重滞后。其次，合作社的“发展”指标具有数量特征，“规范”指标具有质量特征。比较而言，前者容易量化，从而更易监管，后者较复杂，且获取相关真实信息的难度很大。最后，规范化的合作社所带来的收益具有持续性、潜在性，不规范的合作社所带来的收益往往是立竿见影的。这使得合作社相关利益主体在控制权利、追求收益等方面很难采取规范化的行为。

3.“强效率”的实践导向与“重公平”的价值规范难以协调。追求经济效率与社会公平是农民合作社的本质目标，农民通过合作维护自身利益、提升市场竞争力，进而维持社会公平与和谐，但合作社在现实的运行过程中始终面临“效率”与“公平”之间的矛盾，并且“效率”往往占上风。一方面，国家的财政资金存在“重硬件、轻软件”的倾向，政府的农业公共服务亦存在“扶强不扶弱”“扶大不扶小”的格局，这些行为背后都蕴含了“重效率”的实践导向。但另一方面，国家所出台的相关方针政策，如《合作社法》规定“以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益”的内容蕴含了公平原则，《意见》更明确规定了将“以服务成员为宗旨，坚持成员地位平等”作为规范合作社的基本原则之一。因此，协调二者之间的关系，如何发挥效率的激励作用，促进合作社的生存与发展，以及如何提高公平的收效，增强社员对合作社的信任，是亟需解决的问题。

（二）未来抉择：将农民合作社作为新型农业经营体系的主导力量。

作为农户联合的农民合作社顺应了当前和未来可能长时间存在的小农格局，在以农户家庭自主经营为基础的前提下，既能在一定程度上破解我国未来农业经营主体稳定性和持续性难题，又能通过适度规模经营，以组织化、合作化的方式促进农业增效、农民增收，在“统”和“分”两个层次推进农业基本经营制度创新。因此，在积极培育新型农业经营主体过程中，应将农民合作社作为中国新型农业经营体系的主导力量。

1.加强合作社的法律制度建设。进一步完善农民合作社立法。2007年7月开始生效的《农民专业合作社法》，以及随后国务院发布的《农民专业合作社登记管理条例》、农业部颁布的《农民专业合作社示范章程》、财政部推出的《农民专业合作社财务会计制度》等法律法规，基本构成了较完备的农民合作社法律法规体系，极大地促进了农民合作社的发展。但随着农村改革的深化，农业、农村经济均发生了巨大变化，一些时间较久远的法律法规在某些方面已经越来越难以适应当前农民合作发展的需求。[5](p78)亟需对合作社相关的法律法规，尤其应尽快对《农民专业合作社法》进行修改。

引导合作社加强制度建设。必须健全合作社的规章制度。章程是决定合作社发展方向的根本制度，要指导合作社制定并完善符合自身特点的章程。建立健全财务会计、社务管理、盈余分配等各项制度，完善社员账户和档案，进一步明确资产产权权属关系，使合作社做到依法依规办社、照章程制度办事。同时要完善合作社运行机制。要充分发挥社员（代表）大会、理事会、监事会的作用，尊重社员的主体地位，坚持“一人一票”的民主决策办法。“三会”要切实履行好各自的决策、执行和监督职责，有效运转、密切配合。

2.端正合作社规范发展的基本思路。应确立“边规范、边发展”的实践路径。合作社“先发展、再规范”的路径虽有强劲的现实基础，但长此以往会导致合作社规范化的严重滞后，不仅使合作社一些应有的功能难以得到发挥，还会对农村社会、农民、农业经济造成危害。中国的农民合作社已经度过单纯追求发展数量的低级阶段，通过规范化提高发展质量的任务日益紧迫。“边规范、边发展”的实践路径强调将“规范化”要求作为合作社健康发展的必然前提，应严格按照合作社相关的法律法规进行运作；将“发展”作为长远目标，中国农民合作社的发展不能简单以数量来衡量，健康的合作社应确立产权关系明晰、组织运转协调、收益分配合理等发展目标。

应树立“重公平、促效率”的价值导向。公平和效率都是基本的决策目标，能否恰当地处理二者的关系，是评价公共决策合理与否的基本标准之一。公平与效率并非一定是“舍你取我”的不可调和关系，应以具体的决策问题为标准，将两者视为可追求的独立价值，达到协调的理想状态。合作社“重公平、促效率”的价值导向强调合作社要维护公平，并在此基础上提高经济效率。应将效率追求置于市场中，由市场规律解决；而公平需求才是政府关注的重点。公平决定了合作社质的规定性，而效率决定合作社的发展动力。

3.完善规范农民合作社发展的系列配套措施。加强对合作社知识的宣传。由于中国缺乏类似于国外合作社发展经验、面临人多地少的自然现实和小而分散的经济格局、历史上人民公社运动使人们对合作社易存在错误认识，因此，要想使合作社在中国得以规范发展，就需要向农村社会各人士进行合作社相关知识的传播，使人们正确认识合作社，认同合作社是使社员受益的组织，是帮助社员解决发展农业、提高收入的组织形式。政府还可以考虑在相关研究实力比较强的高校和研究机构设立专门研究与培训中心，研究在中国特殊环境与条件下如何形成自己的发展模式。

以“公益化”的利益激励来强化合作社“公益性”的价值观。合作社强调社员受益是合作社区别于其他农业经营主体的本质属性，在充满障碍的客观大环境下，仍然有一定比例的真正为社员利益服务的合作社。这说明“公益”的追求在中国仍然具有顽强的生命力，也说明中国社会迫切需要这样的合作社，更需要通过“公益化”的利益激励来强化合作社“公益性”的价值观，促进这类合作社的发展壮大。[6](p18)构建国家领导+农民自主的联结体，联合众多小农场的农资购买，推动农产品加工、储藏、运输、销售深度合作的纵向一体化。同时，通过国家机构的积极介入，更具有从基层直至中央级的金融组织为小农户以及合作社提供国家补贴的低息贷款。它依赖的是公益化利益的激励，而不是简单的私利的追求。

规范合作社的措施应兼顾现实性与便捷性。合作社的制度安排须与制度环境相容，才会发挥功能。合作社的规范化措施作为国家理性的制度建构，却不能过分理性化，要充分考虑现实环境与条件。同时，规范合作社的操作措施对合作社相关人员来说是便捷的，人们才会乐意接受，并且自觉实施相应的行为，如果规范措施十分复杂繁琐，或是农村地区缺乏相应的设施条件，那么即使相关人员主观上愿意接受，客观上也难以真正付诸于行动。

完善合作社的监管机制，对合作社整个运行过程进行严格监管。要构建严格的合作社市场准入机制。制定严格的审查标准，对社员是否真实具有参社意愿、实际出资情况、软硬件条件进行核实，从而缓解合作社的虚假报告现象。要对合作社的运作过程实行全民监督机制。合作社要全面，准确地向社员公开业务经营、财产使用、管理决策等相关事务，让所有社员及时了解合作社各方面的信息，从而最大限度降低社员利益受损的可能性。要创设合作社的退出机制。为提高合作社质量，必要的惩罚机制是必不可少的，但我们通过实地调研了解到，一般是合作社组织者自己主动解散合作社，缺乏外在有强制力的解散退出机制。因此应适时建立退出机制，在良性竞争中及时淘汰不合法、不规范、缺乏生命力的合作社。

[1]冯小.农民专业合作社制度异化的乡土逻辑——以“合作社包装下乡资本”为例[J].中国农村观察，2014，（2）.

[2]邓衡山，徐志刚.《农民专业合作社法》需要大改吗？——兼论名实之辨的意义与是否需要发展中国特色合作社理论[J].农业经济问题，2016，37，（11）.

[3]周春芳，包宗顺.农民专业合作社产权结构实证研究——以江苏省为例[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2010，10，（6）.

[4]孙亚范，余海鹏.农民专业合作社制度安排对成员行为及组织绩效影响研究[J].南京农业大学学报（社会科学版），2012，12，（4）.

[5]徐旭初，吴彬.《农民专业合作社法》的规范化效应检视[J].东岳论丛，2017，38，（1）.

[6]黄宗智.农业合作化路径选择的两大盲点:东亚农业合作化历史经验的启示[J].开放时代，2015，（5）.

F321

A

1003-8477（2017）11-0061-07

林星（1989—），女，华中农业大学经济管理学院博士研究生；吴春梅（1966—），女，华中农业大学马克思主义学院教授，博士生导师。

国家社会科学基金项目“农民社会主义核心价值观培育研究”（16BKS110）；湖北省教育厅优秀中青年科技创新团队项目“中国特色社会主义新农村建设研究”（T201529）。

责任编辑 周 刚