西方主要国家县级行政长官选拔培养机制及其借鉴

万鹏，陈雷

（河海大学商学院，江苏南京210002）

西方主要国家县级行政长官选拔培养机制及其借鉴

万鹏，陈雷

（河海大学商学院，江苏南京210002）

新形势新任务对县委书记的素质提出了新的更高要求，但受传统文化和现实环境影响，中国县委书记队伍建设仍存在一些亟待解决的问题。西方主要国家在县级行政长官制度建设中摸索和积累了一些有益经验，在县级行政长官的选举过程、素质要求、培训管理、民主监督和考核晋升等方面都为中国提供了借鉴启示。中国应该借鉴国外的经验，拓宽县委书记选任渠道，保持县委书记队伍的稳定性，强化县委书记的能力培养，改进和加强县委书记队伍的绩效考核，加强对县委书记的监督，从而推进中国县委书记队伍建设，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供所需的领导人力资源。

西方国家；县级行政长官制度；行政长官选拔培养；县委书记；借鉴启示

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2017.01.006

县一级是改革、发展、稳定的前沿阵地，是中国经济发展、社会进步和政权稳固的重要基础。县委书记作为党在县域执政团队的带头人，位置重要、责任重大、作用关键。因此，下大力气加强县委书记队伍建设，以确保其对本地改革、发展、稳定实行有力有效的领导，是中国共产党的一项战略重点工程。实践表明，加强和改进县委书记队伍建设，选好人才是前提，合理培养是基础，监督管理是重点。长期以来，英、美、法等主要西方国家都十分重视县级行政长官建设，在县级行政长官制度建设方面积累了很多行之有效的做法，为中国提供了一些有益的借鉴和启示。

一、西方主要国家县级行政长官制度的产生和发展

在西方国家，县级行政长官或由选民直接选举产生，或由选民先选出议会再由议会选举产生，或由议会聘任，归根到底都是由选举产生。公民根据自己的意志，按照一定程序，通过投票选出行政长官来行使行政权力。这种选举制度使县级行政长官的素质能力得到了充分展示，并在选举过程中得到了进一步锻炼和提高，促进了社会的发展进步。

1.英国：资产阶级助推市（区）行政长官制度发展

西方国家选举制度诞生于17世纪的英国。1689年的英国《权利法案》就有关于议员和行政长官自由选举的内容。但由于候选人资格的限制，拥有选举权和被选举权的人数很少，竞选成了当时社会的奢侈品。英国规定，只有40先令以上收入并有自由土地者才有选举权，而作为郡以上行政长官的人选必须每年土地收入在600镑以上，市镇级行政长官的人选每年不动产收入在300镑以上[1]。19世纪初，随着资产阶级日益壮大，他们强烈要求参与政治生活，从而推动了选举制度改革。1832年，英国制定《英格兰与威尔士人民代表法》，降低选民与候选人的财产资格限制。之后，英国又多次进行选举制度改革，使选举对政治的影响从议会扩大到政府和司法，从此地方行政长官进入直接选举阶段[2]。

目前英国分英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰四大实体，各实体又被划分为四级行政区划，但实际上只有郡、区两个层次有政府运作机构，作为二级行政区划的自治市（区）类似于中国的县。20世纪后，英国又经过10次修改选举法，使地方选举更为民主科学，为自治市（区）行政长官选举打下了坚实宽广的基础。

2.美国：宪法修正案实现郡县行政长官制度变革

美国1913年生效的宪法修正案第十七条规定，州、县、市行政长官、议员和某些重要行政官员都由选民选举产生，但只有成年白种男子才有选举权和被选举权。随着妇女就业人数大量增加，职业妇女要求享有与男子平等的权利。1919年国会通过的联邦宪法第十九条修正案规定，公民的选举权不得因性别、种族而被限制，从而实现了男女平等、种族平等的选举权，使得妇女和黑人有机会参加选举地方行政长官。1924年出任怀俄明州州长的奈丽·罗斯就成为美国历史上第一位女州长。自此，美国县市长候选人中妇女、黑人所占的比例越来越高[3]。1964年，美国第二十四条宪法修正案取消了选民人头税及其他税种的限制；1965年，国会通过选举法取消了各州对选民的文字测验；1971年，美国第二十六条宪法修正案确认18岁公民均享有选举权。

目前美国行政区划是州、郡、市（镇）三级制，其二级行政区为郡或县，全美共有3144个县大体，和我国的县相当。美国郡县行政长官产生有三种方式：一是郡县委员会制。郡县委员会通常由3至7人组成，由选民选举产生，行使议决权。委员会任命一名委员为县长，行使礼仪职责。委员会行使立法权和行政权，其成员既是议员，同时又以个人身份作为部门首长履行行政职能。二是郡县经理制。在美国一些郡县，由议会聘任一名经理作为首席执行官，指挥管理各行政部门工作，但立法权和行政权仍由议会掌握。三是郡县行政长官制。选民选出县长，县长任命一位首席行政官管理行政工作，县长从事全面领导，集中处理全局性重大事务，向议会提出政策性建议[4]（P132）。

3.法国：行政双轨制要求省行政长官制度改革

法国的行政区划分为大区、省和市镇三级。法国本土划为22个大区、106个省级地方行政区和36565个市镇。法国第二级地方行政单位“省”相当于中国的县。

法国地方行政长官选举制度历经曲折。资产阶级革命胜利后，封建势力仍不愿退出历史舞台，致使选举长期受挫。法国1791年确立君主立宪政体和选举制度，把公民分为积极公民和消极公民，规定只有拥有一定财产和纳税的人即积极公民才享有选举权和被选举权，当时法国积极公民仅占25%。1875年法国恢复了共和政体，再次修改选举法，才使地方行政长官选举拥有越来越广泛的制度基础。选举法在1946、1958、1974经过多次修改后，法国政体才实现了由中央集权到中央集权与地方自治相结合的转变。1982年《关于市镇、省、大区权力和自主权的法令》规定地方行政实行双轨制，即行政体与自治体两套地方体系同时存在。其中，省行政长官由中央政府指派官员，负责中央法令在地方落实。自治体是指省级特别建制区内，民选议会负责地方自治事务的立法，议会执行机关负责执行立法[5]（P31）。1984年1月26日通过《地方政府服务法》，省长任命制被选举制取代，揭开了每六年一次的省长选举序幕。

总之，经过长期的民主改革，英、美、法等西方主要国家选举县级行政长官的制度，彻底排除了身份、财产、教育等不平等限制，逐步过渡到选民直接选举方式，使选举更能公正、准确地表达选民意愿，实现选民意志。目前，西方主要国家选举地方行政长官制度总体上日趋成熟，基本实现了规范化、法制化。同时，随着现代信息技术的广泛应用，选举也发生了革命性变化。互联网为候选人提供了直接与选民对话的新方式，候选人能向成千上万的支持者发出“广播式信息”，并与他们在网上直接对话，使选举更加直接和民主。

二、西方主要国家县级行政长官制度的主要内容

经济社会的发展和时代变迁，对各级行政长官的能力素质提出了更高要求。英、美、法等西方主要国家十分注重县级行政长官队伍建设，采取各种措施加强对官员的选拔、培养和监督，以满足现代化管理的需要。

1.县级行政长官的素质要求

英、美、法等国的县级行政长官不对上级行政首长负责，只对选民负责。经选举当选或经议会聘任后，县级行政长官主要负责管理一切与民众生活息息相关的事务，必须具备较强的指挥管理警务、消防、卫生、医疗健康、教育、公共交通和房地产等方面的行政能力。因此，县级行政长官通常由那些具有基层行政长官任职历练且政绩突出的人士担任，基层行政能力是选民认识参选人的重要依据。除此之外，少数公务员、议员以及行政长官或议长的秘书也能被推举为县级行政长官候选人。在施政过程中，候选人不仅要求智商高，个人胜任能力强，而且要求情商高，个人品德好，能得到选民的普遍认可和拥护。

国外县级行政官员在选举阶段就能表现出非凡的胜任素质，通常把自己的施政理念、施政目标、在其他岗位的历练经历和政绩向广大选民介绍，并与其他候选人经过数轮公开辩论，回答其他候选人和选民提出的问题，从而得到选民的认可。否则，如果没有这样的胜任素质，就很难被推荐为候选人，更不可能最终胜选。同时，候选人一般都加入了政党。在政党内部，只有品德较好、能力出色的人才会成为政党推举的参选人。

2.县级行政长官的培训管理

英、美、法等西方主要国家对县级行政长官的培训既有国家组织的培训，也有政党组织的培训。在多党制国家，一般没有党校式的培训制度，但加入政党，政党会提供诸多学习机会。政党通常把县级行政长官的执政能力作为党派竞争的重要途径。为提高党派施政能力，各党派通常以经验交流、组织党派团体到执政县考察的形式，为县级行政长官传授执政经验。政党还可向政府申请，组织本党的地方行政长官赴国外学习考察。英国工党除通过网络解答和指导郡县行政长官遇到的行政难题外，还举办各种政策讨论会和理论研讨班来提高他们对一些重大问题的看法，更好地统一全党意志[6]。法国社会党每年8月下旬都要举办夏季大学，包括省行政长官（相当于中国的县长）在内的全国各地党员领导干部自费集中到某一旅游城市进行党内学习和研讨。

除政党组织培训外，西方国家大多设有专门培训地方行政长官的院校，定期组织县级行政长官培训。英国牛津大学，美国哈佛大学、耶鲁大学，法国国立行政学院等都是培训世界一流政界领袖和地方行政首长的著名院校。英国郡县行政长官培训的历史悠久，1613年成立的海莱柏锐学校专门培训各级地方行政长官。1970年成立的文官学院，对地方行政长官进行职前培训、短期在职培训和管理培训。联邦行政长官学院除培训16级以上公务员外，还负责培训郡县行政长官。哈佛商学院和肯尼迪政府学院的专职教师能充分考虑县级行政长官的个性差异，提供定制式课程并开设菜单式课程，采取讲授式教学法、研究式教学法和案例式教学法，为美国和世界各国培训了众多的一流行政领导人。美国还注重组织县级行政长官参加研讨学习，许多思想库常邀请一些来访的外国高级官员演讲，成为美国地方行政长官学习的重要场所和平台[7]（P236）。法国国立行政学院创立于1945年，是法国地方行政长官的摇篮。学院聘请政府高级官员、大学教授、高级军官、经济学家和企业高级管理人员担任兼职教师进行讲学。

3.县级行政长官的民主监督

西方国家大多实行“三权分立”制，县级行政长官既受选民监督，又受议会监督。如果其施政成绩不佳，选民有要求罢免，议会有权力弹劾。另外，西方国家十分重视媒体监督，政绩不佳和品德有问题的地方行政长官，经常会被媒体曝光。

选民监督主要体现在重大事项的听证和全民公决上。美国地方政府所有会议都是公开进行的，电视台进行现场直播，选民可以利用其所在的非政府组织，出面参与政府决策。也可参加各种听证会，自由旁听县政府的任何会议，并在允许的情况下公开在会议上发表自己的观点，单个选民有权要求直接与县长对话[8]。县级行政长官的决策必须经过充分讨论和听证，然后交于代表会议或市政议会进行表决，重要的决策还必须交于全民公决。在政府办公楼的秘书办公室和经理办公室里，任何人可以拿到和索要到任何需要的材料，所有政府部门的电话、上下班时间、地址、电子邮件地址齐备。

此外，县级行政长官还受到国家法律和所在政党党纪条规制约。经济监督是法律监督的重要内容。美国《1978年政府道德法案》要求，一定级别官员在任何年度任职超过60天，必须在每年5月15日前提交《财产公示表》，由所属部门在60日内进行审查；俄罗斯对官员腐败零容忍，规定在职官员以及想要竞聘官员职务的，必须报告自己和配偶及未成年子女的个人收入、财产和各种债券；法国官员上任卸任都要提交财产报告，总统、议员以及政府一切成员都有报告个人全部财产的义务[9]。

4.县级行政长官的考核晋升

国外县级行政长官大都任期不长，每年都有部分改选。但县级行政长官生涯结束，并不意味着政治生命的结束。政绩好坏是选举竞争高一级行政长官、议会负责人、议员或被任命和晋升为高级公务员的重要依据。国外县级行政长官都要定期接受考核，考核内容主要包括组织领导能力、协调能力、意志品德和组织纪律性等。行政长官还要定期接受公民对其施政满意度的测评。对所在党派忠诚是获得政党提名竞选高一级行政长官的前提条件，对人民（选民）负责是获得选民支持的基础，忠于职守和廉洁自律是对行政长官的基本要求。

三、西方主要国家县级行政长官制度对我国县委书记队伍建设的借鉴启示

英、美、法等西方主要国家在县级行政长官制度建设过程中形成了一些科学办法，积累了好的经验，对我国县委书记队伍建设具有一定的借鉴启示意义。应结合我国实际，大胆吸收借鉴西方主要国家的成功经验，不断完善我国县委书记的建设途径，打造一支具有中国特色的县委书记队伍。

1.借鉴国外选举办法，拓宽县委书记选任渠道

选举制度的好处是在用人上不拘一格，只要符合条件，就能被提名为候选人参加选举，能够最大限度保证选举对象来自基层，熟悉情况，群众满意[10]（P162）。当前我国县委书记的来源部分为上级指派，部分是本级提拔和外地调入，仍有一些县委书记对基层情况和当地情况不太熟悉，一定程度上影响了县域经济社会管理工作的开展。

建设一支素质全面的县委书记队伍，必须解放思想，拓宽视野，打破地域、系统、单位、级别界限，解决选拔方式单一的问题。一是要打破行业限制，注重在高等院校、科研院所、大中型企业等人才密集的单位，选拔有科学决策水平、有现代管理本领、有基层工作经验的人才作为候选人，经过选举充实到县委书记队伍。二是打破层级限制，只要是政治强、业务精、作风实、敢创新的优秀人才，就要敢于打破层级限制，大胆使用。在实践中可借鉴选举县长的做法，改进提名方式，出现缺额时，要进行民主推荐确定考察人选，积极探索公开选拔的路子，扩大县委书记的来源范围。三是打破年龄限制，让优秀年轻干部早锻炼、早成长、早成才；对一些富有实际工作经验、有改革创新热情的同志，即使年龄偏大，也要从实际出发，继续留任。四是要打破区域限制，坚持五湖四海，不划圈子，不搞亲疏，唯贤是举，唯才是用。注重从整体工作比较突出的地方选人，从经济发展较快的地方选人，从创造政绩突出的艰苦环境中选人。

2.借鉴国外任期执行制度，保持县委书记队伍的稳定

目前我国县委书记任期制度执行难。一些县委书记变动频繁，既难以保证班子的整体性和工作的连续性，又使任期目标责任制、任期目标考核沦为形式。要想真正在一个县扎扎实实干成事，需要几年时间静下心来，扑下身子工作。否则，就会出现各种各样的“政绩工程”、“形象工程”、“面子工程”，最终受害的还是一方群众。说到底，岗位换得太快，还是我国封建社会“官本位”思想及错综复杂的裙带关系在作祟。既然为官一任，就必须造福一方，而不能把为官当作“镀金”和捞资历的本钱。在国外，包括县级行政长官在内的各级行政首长都有严格的任期制度，只有到下届选举时，才能进行任职轮替。借鉴国外经验，要严格执行任期制，县委书记每届任期为五年，原则上要干满一届，并规定最低任职年限，使他们从上任第一天起，就知道自己位置在哪里、责任在哪里、事业在哪里、前途在哪里，促使他们把工作当职责，把岗位当家，心无旁骛地干工作。

3.借鉴国外官员培训学习方法，强化县委书记的能力培养

培训是人事管理最重要的内容之一，是对县委书记的继续教育和必要投资，是使县委书记工作能力不断提高并能持续发展的重要途径。当下，县委书记的“本领恐慌”无时不在、无处不在；工作压力如影随形、寝食难安。一些县委书记能力素质与基层工作要求难同步，能力提升与社会发展要求难同步。新形势下，推进“四个全面”建设和落实“四有标准”对县委书记的能力素质要求越来越高，不少县委书记驾驭本地区经济社会发展全局的能力、处置突发事件的能力、做好群众工作的能力和解决自身问题的能力不是很强。要借鉴国外县级行政长官岗前培训的路子，扩大培训范围，让预提县委书记参加学习，提高他们的实际工作能力。在县委书记任职过程中，要充分利用现代化教学培训手段，定期组织县委书记进行相关知识的远程学习，不断提高他们的领导水平和工作能力。要开阔眼界，面向世界，选送部分县委书记到国外培训。自1996年起，我国每年都有100余名司局级领导到美国哈佛商学院进行学习培训。可扩大赴外培训学习的范围，让部分优秀县委书记也有接受赴外培训的机会。同时，满足县委书记培训的多样性和地区性特点，加强培训机构建设，建立以各级行政学院、各级党校以及高等院校或相关企事业单位为主体，民办或外国培训机构作补充的多元培训模式。

4.借鉴外国公务员的任职考核制度，改进和加强县委书记队伍的绩效考核

考核具有导向、激励、监督功能。考核应从实际出发，使考核标准具体化、数量化；兑现考核结果，使之与县委书记的升降任免相结合，避兔和防止考用两张皮。要建立科学的考评体系，在侧重评价政治素质、统揽全局能力、协调能力、抓班子带队伍能力、群众工作能力等内容的同时，考核指标还要考虑到不同县的情况，重视对任期内改变当地面貌的衡量和群众的普遍评价。要加大对考核评价结果的应用，将考核成绩作为下一步提升使用或进行奖励的依据。对县委书记在同一职位任职较长的，经综合考核，政绩突出的，要有职务或经济上的激励措施。根据工作需要，让优秀县委书记担任上一级领导班子成员并继续兼任县委书记。同时，要结合考核，及时总结、宣传优秀县委书记的先进事迹，增强县委书记的使命感、荣誉感。

5.借鉴国外县级行政长官受选民和议会双重监督的做法，加强对县委书记的监督

我国目前查处的违纪违法县委书记大多是在经济上出问题，贪污腐化现象屡禁不止。联合国《反腐败实际措施》认为，公务员全面公示个人所有财产、债务和社会关系，以及每年的全部收入和经营活动，是有效的反腐手段。2003年12月10日，中国在《联合国反腐败公约》上签字，展示了中国政府反腐败的决心与承诺，表达了在反腐败中加强国际合作的愿望。目前，中国多个地方正在试点领导干部财产公示，国外官员财产公示制度对中国县委书记廉政建设具有借鉴作用。要研究制定科学规范和有效监督县委书记的办法，健全和完善党政领导干部选拔任用工作机制、党委内部议事和决策机制、个人和家庭经济责任监督措施、领导干部日常管理监督制度。落实干部监督联席会议制度，形成强化预防、及时发现、严肃纠正的干部监督工作协调机制。坚持交流任职和回避任职制度，实行组织监督、社会监督、群众监督、法律监督、审计监督和舆论监督，建立立体式的监督网络体系。

[1]熊光慈.西方政党选举制度的历史演进及其启示[J].中州学刊，2011，（5）.

[2]王颖.中西方选举制度的差异分析[J].武汉交通职业学院学报，2004，（12）.

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[5]林尚立.选举政治[M].香港：香港三联出版社，1993.

[6]王瑜.西方政党选举环境的变迁及其应对措施[J].中共石家庄市委党校学报，2007，（8）.

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[9]董丽君.外国公务员财产申报制度与借鉴[J].理论界，2007，（1）.

[10]陈培生.西方主要国家政治制度与经济模式[M].昆明：云南大学出版社，2007.

（责任编辑 李淑芳）

万鹏（1979—），男，黑龙江黑河人，河海大学商学院博士研究生，主要研究人力资源与组织管理理论；陈雷（1979—），男，河南郑州人，河海大学商学院博士研究生，主要研究管理科学与工程理论。

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