民族地区生态治理的公平正义蕴含与实践路向

廖小明

（云南师范大学，云南 昆明 650500）

民族地区生态治理的公平正义蕴含与实践路向

廖小明

（云南师范大学，云南 昆明 650500）

民族地区生态治理，面临强烈的经济发展愿望与生态文明建设和生态治理的“硬”约束之间的矛盾；面临生态治理现代化的高标准与民族地区政府公共管理和社会治理能力不足的矛盾；面临全面有效的生态权益保障愿望与公众参与生态治理不足之间的矛盾。民族地区生态治理必须彰显社会主义公平正义，这种公平正义是一种相对的、整体的、发展的公平正义。其实践路向在于高扬社会主义公平正义旗帜，正确宣传治理公正内涵，凝聚强大的社会共识；将公平正义作为生态治理现代化善治目标的基本价值贯彻治理始终；在绿色发展和共享发展中实践生态治理的公平正义。

民族地区；生态治理；公平正义；绿色发展

当前，在生态文明建设和国家治理现代化双重语境下，民族地区生态治理成为一项关乎地区发展、“美丽中国”建设进程和民族团结繁荣的十分重要的工作。民族地区生态治理是一项系统的社会工程，涉及到政府公共管理、市场机制发挥、公众参与等多个方面。只有高扬社会主义公平正义的旗帜，彰显治理的公正导向，才能更有效地统整各方面力量，形成生态治理的强大合力。

一、民族地区生态治理面临的多重矛盾

众所周知，由于历史和地理等原因，我国民族地区多集中在边远地区和山区，经济社会发展相对滞后，生态脆弱，政府公共管理、社会治理能力以及公众参与社会治理的能力都不强，这客观上造成了民族地区生态治理的多种矛盾。

（一）强烈的经济发展愿望与生态文明建设和生态治理的“硬”约束之间的矛盾

一方面，伴随全面建设小康社会进程的加快，民族地区人民经济发展愿望愈来愈强烈。我国民族地区自然条件艰苦，基础设施落后，人们的思想观念相对保守，政府公共管理能力和水平不足，客观上造成了这些地区长期以来经济社会发展缓慢，与先进发达地区的差距越来越大。然而，由于现代通讯技术的发展和民族地区与外界交往的增多，特别是许多中青年外出务工看到发达地区与自身所处的民族地区发展的巨大差距，更加激发他们强烈的经济发展愿望。2015年1月22日，习近平会见云南贡山独龙族怒族自治县干部群众代表时指出：“全面实现小康，一个民族都不能少。”[1]这既是期望，更是要求。从中国特色社会主义建设的全局意义上说，民族地区经济发展不仅仅是民族地区自己的事情，也是党和国家的重要任务。从民族地区与全国的关系看，民族地区发展与全国的发展在方向上是一致的，二者之间是相辅相成的关系。民族地区经济发展是全面建成小康社会的基本内容和重要条件。另一方面，民族地区自然条件恶劣，生态脆弱，科技发展水平不高，民主政治建设发展不足，社会发展和治理难度大。但是，我们要实现美丽中国梦，就必须突破民族地区生态文明建设和生态治理难度大这一“瓶颈”，不仅要从国家生态安全的角度，更要从全面建成小康社会和实现社会公平正义的根本要求来审视和看待突破“瓶颈”的重要性。不能共享的生态文明一定不是社会主义的生态文明，不能引领群众参与并获得利益的生态治理也不是社会主义的生态治理。如此，民族地区强烈的经济发展愿望与生态文明建设和生态治理“硬”约束之间形成了一对尖锐的矛盾。从一定意义上说，这是远期与当期的矛盾，整体与局部的矛盾。但是，从长远和最根本的意义上看，这样的矛盾不是不可解决的矛盾，相反，它们具有一致性，正确的经济发展和生态建设与生态治理之间的矛盾趋向于远期的自然“和解”。

（二）生态治理现代化的高标准与民族地区政府公共管理和社会治理能力不足的矛盾

国家治理现代化包括治理体系现代化和治理能力现代化两个方面。[2]党的十八届三中全会规划了全面深化改革的路线图，也明确提出了实现国家治理体系和治理能力现代化的目标要求。一般说来，现代国家治理体系包括政府治理、市场治理和社会治理三方面的内容，因此，实现国家治理体系和治理能力现代化，需要这三方面的治理都能体现现代化的水平。这对整个国家来说是一个重要的方向和目标，当然也就包括民族地区地方政府在内的各级政府的治理能力和治理水平要不断提高。在市场治理和社会治理方面，既需要市场经济的健康发展，也需要公民社会的建设。我国在“十三五”时期，要形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，推进美丽中国建设，离不开生态治理现代化。在生态文明建设和国家治理现代化的双重目标下谈生态治理现代化，当然从根本上是要坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，同时也是要实现生态领域的现代化治理，这必然体现为一种高标准和严要求。生态治理现代化不是一个主观认定状态，而是一种需要确立一定标准并运用这些标准检查生态治理效果的实践范畴。实现生态治理现代化，必须有一个标准化的问题，离开标准化，政府、市场、社会治理无从谈起。就生态治理现代化而言，标准化是生态治理所依循的规范，关系到生态治理的制度化建设。生态治理的标准化是要确立生态治理的目标和方向，并为评估生态治理现代化提供量化指标。生态治理现代化的标准不是仅仅依循某一省区市或区域的情况而制定的，而是从国家生态文明建设和社会治理能力现代化的整体出发来制定标准和进行评估。这对先进发达地区来说也许不是难事，但是，针对民族地区而言，这是一种很高的标准，实现的难度很大。不仅如此，我们更要看到，民族地区由于历史和现实的多种因素导致客观上政府公共管理的能力和水平不足，而市场经济发展的不足和市场机制的不健全，也直接影响到市场治理能力的不足。相对于政府治理和市场治理，公民社会的自治能力则更加受到公众的文化水平、经济能力、制度机制等多种因素的影响，这在绝大多数民族地区也是经济发展和生态治理的“短板”，当然也是实现生态治理现代化必须重点突破的方面。总而言之，民族地区现有的公共治理也好，市场治理与社会治理也罢，都与生态现代化治理的标准和要求之间有很大的差距，这种差距一定程度上也体现为发展和治理过程中的一对矛盾。

（三）全面有效的生态权益保障愿望与公众参与生态治理不足之间的矛盾

我国是社会主义国家，宪法规定了各民族的平等权利。就生态治理而言，平等的权利、责任和义务最终要落实到对公众生态权益的全面有效的保障上来。这是生态治理现代化必须考虑的逻辑起点和归宿，也是社会主义公平正义的本质指向所在。在当前全面建设小康、推进生态文明建设特别是实现绿色发展和共享发展理念的进程中，民族地区公众对生态权益有了更多更全面的认识，对政府有效保障这些权利和能力提出了更多和更高的要求。但另一方面，由于受知识文化水平、历史传统和体制机制的影响，民族地区公众参与政治建设、文化建设和社会治理的意识相对淡薄。现代公共治理理论认为，只有公众有效参与的社会治理才能有效维护公众的权利和利益。生态治理也如此，如果没有公众自身的参与，很难全面有效实现生态治理所关联的权利、义务、责任和利益的公平合理分配。这显然与公众全面有效的生态权益保障诉求不相适应。民族地区公众在参与生态治理方面的能力不足主要体现在：一是受历史传统以及社会心理等的影响，民族地区公众参与生态治理缺乏积极性和主动性。在民族地区不少群众看来，生态治理就是政府的事情，就是干部的事情，老百姓干好一亩三分地才是本分。二是虽然有一部分群众也期望参与生态治理，更好地实现和维护自身权益，但受知识文化水平等因素的影响难以实现这种愿望，实践中往往是参与热情高于实际参与过程。三是虽然不少民族地区基层群众已经参与到生态治理中并取得一定效果，但是，由于缺乏可靠的制度支持特别是缺乏长效保障机制，因此，群众参与生态治理也仅仅是时有时无的事情，难以形成整体联动的发展态势。鉴于上述情况，民族地区群众全面有效的生态权益保障之强烈愿望和诉求与民族地区群众自身参与生态治理不足之间形成矛盾，凸显了民族地区生态治理的“软肋”。

二、民族地区生态治理彰显公平正义的必然性及其丰富蕴含

如前所述，民族地区具有诸多特殊性，客观上造成了民族地区经济社会发展相对滞后，政府公共管理能力不足，公众参与生态治理难以实现，生态治理面临诸多困境。但是，生态治理体现的是社会现代化进程中的一种高标准，是要破解人与自然之间不和谐的难题，因此，在价值标准上，民族地区纵然有诸多困难，生态治理也不能降低标准和要求。同时，生态治理本身也是彰显社会公平正义的重要方式，民族地区更要在这个过程中实现公平公正的发展。当然，中国特色社会主义公平正义体现的是一种相对的、整体的、发展的公平正义，针对民族地区而言，要全面认识和理解这种蕴含。

（一）民族地区生态治理必须彰显公平正义

美国著名学者罗尔斯认为：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”[3]3他经过多层次的反复论证和一系列的理论推导之后提出了两条正义原则：“第一个原则：每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。第二个原则：社会和经济的不平等应这样安排，使他们：①在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；并且，②依系于机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。”[3]302事实上，罗尔斯所指明的两条原则就是平等自由原则和差别原则与机会平等原则。民族地区生态治理本质上涉及到这样几个层次的关系和问题：一是生态治理的愿景是什么，与人们特别是民族地区人民群众的关系如何？关于生态治理的愿景，我们可以简单地说，就是要保护生态环境免受破坏，既要考虑当代人利益，也要考虑子孙后代的发展，要实现人与自然和谐，建设美丽中国。这样的愿景本质上涉及到全体人民的根本利益，但更关联民族地区人民群众的当前利益和长远利益，由于当前利益与长远利益存在一定程度上的矛盾，因此，这意味着为了未来长远利益和全民族的整体利益，民族地区人民群众要一定程度地牺牲当前利益和个人利益。二是生态治理要解决什么问题，产生什么影响？总的说来，生态治理实际上就是要解决目前生态环境被破坏以及如何恢复和防止继续破坏环境的问题，使环境恶化得到遏制，生态环境逐渐恢复，实现绿色可持续发展，实现人与自然和谐。这个变革过程必然影响到思维方式、工作方式以及利益分配的调整和变革。三是生态治理涉及的权利、义务和利益如何分配？这个问题是生态治理面临的最棘手也是最核心的问题。从一定意义上说，生态治理的核心就是要保障公民平等的生态权利，实现国家、企业、社会和个人义务的合理分摊和利益的公平公正分配。这是一个涉及到观念、制度机制构建和相关方作用发挥与协调的动态发展和调整的过程。

就民族地区而言，生态治理之所以必须彰显公平正义，是因为：首先，它是社会主义公平正义的本质要求。在社会主义社会，“公平正义比太阳还要有光辉”[4]。中国是一个由56个民族组成的多民族国家，民族团结和共同繁荣是我们既定并长期坚持的方针。公平正义的光辉要照耀每一个民族。生态治理直接关乎民族地区人民的权利平等和利益公平，必须始终体现公平正义的价值取向。其次，它是民族地区生态治理凝心聚力的根本要求。如前所述，民族地区人民群众在思想认识和价值观念方面都有一些不适应现代社会发展的元素，难免有一部分群众仅仅从局部和自身利益看待问题，过度局限于自我利益和局部利益，这不利于生态治理共识和合力的形成。倡导和彰显公平正义的价值观，有助于大家从长远和整体上看待生态治理的意义和价值，有效凝聚共识和合力。再次，公平正义理应而且必须成为民族地区生态环境治理的根本标准。如前所言，生态治理不是一般的技术问题，也不是一时之需，而是长期调整和改善人与自然环境的关系的过程，生态治理的现代化必然提出诸多标准和要求，而这些标准和要求必须有价值观的统领，公平正义就是这种重要的价值观，它能够有效地整合到价值评价之中去，引领和规制生态治理现代化进程。最后，它是调整利益关系，有效化解矛盾的重要依循。当前，民族地区生态治理涉及到利益关系调整，有潜在和显在两大方面，只有坚持公平正义的根本标准，才能保证利益调整的实现。

（二）民族地区生态治理之公平正义蕴含

依据唯物史观基本原理，公平正义是历史的、相对的、发展的，没有绝对的公平正义。这说明对公平正义的理解和把握必须置于特定的历史条件和客观实践之中，赋予特定的内容和形式。就中国特色社会主义建设实践中的公平正义而言，它是“社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现。要坚持在全国人民根本利益一致的基础上，妥善协调各种具体的利益关系和内部矛盾，正确处理个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益的关系”[5]。因此，民族地区生态治理之公平正义的具体蕴涵应该从这几个维度去把握：第一，它是整体的公平正义。民族地区生态治理涉及到经济发展与生态保护之间的矛盾如何协调，公共利益、集体利益与个人利益如何协调，长远利益与局部利益如何协调，权利与义务如何平等，等等，这客观上要求我们要从整体上认识和把握公平正义。一方面，这种公平正义是兼顾各方权益的公平正义，单独强调某一方面和某一种利益都难以协调好关系。另一方面，这种公平正义只能放到生态治理的实践进程之中，动态发展地认识和看待生态治理，在过程中努力实现公平正义。第二，它是综合的公平正义。民族地区生态治理不是简单就生态谈生态，而是在经济发展、公共管理、社会治理、公民社会建设等多个方面的共同作用下促进生态问题的解决，促进人与自然的和谐，因此，实现生态治理的公正绝不仅仅是生态本身的公平正义，它一定包括经济、政治、文化、社会、生态等多个方面的公平正义。生态文明要融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设全过程，实现公平正义的生态治理也要融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的全过程。要在全面小康社会建设的宏观背景下促进绿色共享发展。第三，它是差别补偿的公平正义。由于民族地区存在的诸多差距导致生态发展和生态治理本身有扭曲甚至背离公平正义的情况，故生态治理过程必定涉及到利益关系的调整和利益分配的调整。一定意义上说，调整利益关系和利益分配的过程本质上就是差别补偿的过程，就是保障利益受损相关方的利益得到补偿，保障其合理合法的权利得到更有效的实现。第四，它是代际、代内均衡的公平正义。由于民族地区经济社会发展的巨大差距以及资源禀赋的巨大差异，使得我们在解决生态问题，实现有效的生态治理过程中，不能鼠目寸光，不能竭泽而渔，必须要考虑整体和长远，在保护中开发和发展，既要考虑当代人的利益，也要考虑子孙后代的生存发展。

三、民族地区生态治理之公平正义的实践路向

当前，民族地区面临经济社会发展以及生态治理的良好机遇，国家和各级地方政府都在千方百计推动生态建设和精准扶贫，努力实现绿色发展和共享发展，这为民族地区走彰显公平正义的绿色生态治理之路提供了良好的条件和保障。就民族地区而言，要实现彰显公平正义的绿色生态治理，应着重从以下几个方面努力。

（一）高扬社会主义公平正义旗帜，正确宣传治理公正的内涵，凝聚强大的社会共识

按照罗尔斯的观点，一个社会必须首先是一个合作机制。“由于社会合作使所有人都能过一种比他们各自努力、单独生存所能过的生活更好的生活，就存在一种利益的一致；又由于人们谁也不会对怎样分配他们的合作所产生的较大利益无动于衷（因为为追求他们的目的，每个人都想要较大而非较小的份额），这样就又存在一种利益的冲突。如此就需要有一些原则来指导人们在决定利益划分的各种不同的社会安排中进行选择，来签署一份有关恰当的分配份额的协议。”[3]26因此，在共同利益和整体利益中实现个人更大的合理的利益诉求是合理和可行的。客观上说，公平正义作为社会主义的本质特征和社会主义国家的政治优势，作为一种核心价值观念，应该牢牢扎根于每一个公民的思想认识之中，应该体现在国家治理的每一个环节和过程，应该体现在生态社会建设的方方面面。但是，理想与现实之间往往有比较大的差距，在民族地区，这种差距往往更为明显。比如，有的少数民族地区群众思想认识趋于保守，逆来顺受，不敢争取自己的合理利益；有的少数民族地区党政干部没有大局意识和整体意识，滥用权力，与民争利；有的少数民族地区急功近利，看不到长远利益，只顾当前不顾长远，不管子孙后代；等等。这与实现民族地区生态治理的公平正义目标要求有很大差距。为此，我们要在民族地区高扬社会主义公平正义的旗帜，以科学有效的正确方式宣传治理公平的丰富内涵，使人们不仅吁求公平正义，而且深刻理解公平正义，形成重视公平正义的强大共识。

（二）将公平正义作为生态治理现代化善治目标的基本价值贯彻治理始终

善治是治理的一种境界和状态，是一种社会各方面良序发展的状态。生态治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，其重要目标就是善治。善治有诸多内涵和标准，但是，公平正义应该成为这些标准之中的重要内容之一。“公平正义作为社会主义的首要价值，应该体现在人类活动的方方面面，包括生态保护和生态治理。”[6]于民族地区生态治理而言，首先，公平正义体现的是民族地区生态治理中各种关系的和谐和利益分配的均衡，体现的是一种生态与其他方面和谐发展的状态。其次，公平正义体现的是民族地区生态治理和社会发展应有的价值导向。民族地区生态治理的诸多问题必须放在发展的视野比如绿色发展、共享发展之中去解决，生态治理的善治目标应该体现这种发展要求，而公平正义是这种发展的基本价值选择和价值导向。最后，公平正义体现的是一种制度公义。公平正义作为社会主义的本质特征和社会主义国家的政治优势，本身体现的是社会主义内生的制度价值，是一种制度公义的体现。民族地区生态治理之所以要实现善治目标，就是要彰显这种制度公义的价值，彰显这种整体利益的导向，这是社会主义制度公义的价值体现。

公平正义作为善治目标是一种静态的视角，我们还要在动态的视域之中认识这种善治目标价值是如何落实和体现的。一是要将公平正义内嵌于民族地区生态治理的系列制度机制的建构之中。生态治理不仅仅是政府的事情，但是一定需要政府作用的发挥，尤其是中国这样的发展中国家，在公民社会发展不足的情况下，更需要政府公共治理功能的强大和公平正义整体价值的彰显。政府作用的发挥集中体现在制度机制的顶层设计，如何综合考量生态保护、经济发展、民族团结的多方面目标要求，在现有的各种制度机制健全和完善的基础上，形成创新性的生态治理的制度设计，形成合力的机制。二是要以公平正义引领民族地区公民社会建设和民间环保组织的建设发展以及群众参与行为，形成强大的舆论监督，保障公共部门工作的科学有效，规范公职人员行为，引领民间环保组织有序参与治理过程，引导广大群众积极和合力参与生态治理全过程，使之成为实现公平正义的主体力量。三是要以公平正义调整和矫正不公正的利益关系和利益分配。生态治理重中之重的任务就是重新界定符合公平正义要求的利益关系，调整不合理的利益分配，以“底线公平”兜底，实现长期与短期、整体与局部利益的均衡，在权利保障和利益分配上真正落实权利公平、规则公平、过程公平和结果公平。

（三）在绿色发展和共享发展中实践生态治理的公平正义

党的十八届五中全会提出了包括绿色发展和共享发展在内的五大发展理念。就其与生态治理的关系而言，绿色发展和共享发展既是生态治理的努力方向，也是生态治理趋向善治目标的过程。因此，在绿色发展和共享发展中实践生态治理的公平正义既是我们的努力方向，也是当下我们必须抓紧落实的现实任务。具体而言，首先，要以公平正义作为统领绿色发展和共享发展的价值方向。绿色是人与自然和谐相处的底色。绿色发展呼吁人们思维方式、思想方法和工作方式以及生活方式的改变，体现人与自然的和谐。当然，绿色发展更需要从国家和社会层面上改变生产生活方式和社会治理方式。实现这些目标的具体方案有若干，但任何方案都必须体现公平正义的鲜明价值导向，因为从历史和现实来看，实现公平正义的路径方式各不相同，但违背公平正义的行为则大同小异。只有将中国特色社会主义公平正义这一核心价值要义贯穿到绿色发展和共享发展的过程之中，绿色发展才能真正绿色，共享发展才能真正共享。其次，要以公平正义为价值标杆评价绿色发展和共享发展。绿色发展和共享发展体现了社会发展的应有方向，更应该体现民族地区后发优势和利益协调的有效性，因此，我们要以公平正义作为标准来检验和评价绿色发展和共享发展的实施效果。最后，要以公平正义规制各种不科学和不合理的行为。理想与现实总是有巨大的差距。在绿色发展和共享发展作为重要理念已经深入人心的基础上，实现绿色发展和共享发展自然有了良好的群众基础，但这个过程在民族地区必然会更为缓慢，加上民族地区不利于绿色发展和共享发展的主客观因素更多，这就必然造成理想与现实的巨大差距。缩小差距，矫正各种不科学和不合理的行为是民族地区生态治理的“常态”，而这个矫正的过程始终要以公平正义为价值依循。当然，这里的公平正义一定是体现中国特色社会主义本质特征的公平正义，而且是在发展中审视和趋于成熟的公平正义。

[1]李斌，李自良.“全面实现小康，一个民族都不能少”——习近平总书记会见贡山独龙族怒族自治县干部群众代表侧记[N].光明日报，2015-01-23（1）.

[2]刘开君.国家治理现代化进程中的价值指向与实践路径[J].求索，2016（4）：28-32.

[3]约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏，译.北京：中国社会科学出版社，1988.

[4]温家宝总理答中外记者问[N].光明日报，2010-03-15（1）.

[5]胡锦涛.在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话[N].人民日报，2005-06-27（1）.

[6]俞可平.生态治理现代化越显重要和紧迫[N].北京日报，2015-11-02（3）.

责任编辑：曹桂芝

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1004-3160（2017）05-0048-06

2017-04-12

廖小明，男，四川泸州人，云南师范大学副教授、法学博士、博士后，主要研究方向：生态文明和价值观建设。