重大行政执法决定法制审核制度论纲

杨东升，韦宝平

重大行政执法决定法制审核制度论纲

杨东升1，2，韦宝平3

（1.泰州学院人文学院，江苏泰州 225300；2.苏州大学王健法学院，江苏苏州 215006；3.南京师范大学法学院，江苏南京210097）

重大行政执法决定法制审核制度对加强行政执法监督、提升依法行政水平，降低行政案件败诉率具有重要意义。法制审核以合法性审核、合理性审核、重在监督、及时高效为原则，所涉及的框架性问题至少涵盖审核的范围、主体、内容、程序、效力、责任等方面。范围上通过行政执法行为的种类和对“重大”行政执法行为的“列举”予以界定；主体为政府及其组成部门的法制机构；内容上应包括合法性、合理性的双重审核标准；程序上应奉行回避和及时有效原则；效力上一般不产生法的外部效力，并非行政决定；责任上属于内部行政责任。

重大行政执法；行政执法决定；法制审核；内部行政程序

一、引言

《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》提出，“严格执行重大行政执法决定法制审核制度，未经法制审核或者审核未通过的，不得做出决定。”作为法治政府建设提出的具体性创新制度，重大行政执法决定法制审核制度可以通过内部审核程序加强行政执法决定的合法性、合理性的前置性审核，对完善行政执法监督程序，提高依法行政水平，降低行政案件败诉率具有重要意义。2017年1月，国务院出台了《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》（以下简称为《试点方案》）。①①《国务院办公厅关于印发推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案的通知》（国办发〔2017〕14号文）《试点方案》虽对试点单位的法制审核主体、审核范围、审核内容以及审核程序进行了原则性规定，但法制审核机制所涉及的理论以及实务问题远超过以上四个方面所涵盖的范围。《试点方案》本身缺乏具体性制度的指引，这也给参与试点单位的制度创新留足了空间。

制度创新离不开理论的支撑。笔者检索了中国知网文献系统，尚未查阅到与之相关的论文，可见该领域的理论研究暂属空白，这也体现了作为内部行政程序的法制审核制度未引起行政法理论研究的重视。①“内部行政程序”的相关研究可参见张淑芳：《论行政执法中内部程序的地位》，载《吉林大学社会科学学报》2008年第1期；何海波：《内部行政程序的法律规制（上）》，载《交大法学》2012年第1期。笔者认为，重大行政执法决定法制审核制度的理论研究，既涉及法制审核制度的概念、价值与功能、基本原则的理论阐释，还应包括对重大行政执法决定法制审核制度的制定依据、审核主体、审核范围、审核内容、审核程序、审核效力、审核责任等框架性问题的论证与厘清。本文拟从行政法基础理论出发，结合《试点方案》，在现有重大行政执法法制审核制度文本分析的基础上，对重大行政执法法制审核所涉及的理论问题进行初步探讨与分析，为试点单位的制度创新提供理论支撑。

二、重大行政执法决定法制审核的制度背景及其概念

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，“建立重大行政执法决定法制审核制度”，并将“重大行政执法决定法制审核制度”作为“完善执法程序”的重要方面来推动“严格规范公正文明执法”。《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》在完善行政执法程序的具体要求中重申：“严格执行重大行政执法决定法制审核制度，未经法制审核或者审核未通过的，不得做出决定”。2017年国务院《试点方案》将重大行政执法决定法制审核列为“三项制度”之一，并对审核的主体、范围、内容以及程序进行了原则性指导，这对规范公正文明执法，监督行政机关有效履行职责，维护相对人的合法权益具有积极意义。

毋庸置疑，重大行政执法决定法制审核制度对深化行政执法体制改革具有推动作用，然而相关文件并没有对该制度的实施原则、运行规则、制度框架进行具体明确的指引和阐述，这给制度文本的具体实施带来了困难。这些问题的解决首先需要厘清重大行政执法决定法制审核制度的概念。

重大行政执法决定法制审核制度，系指行政主体在做出重大行政行为决定前，根据内部审核程序，由其特定机构及其人员依法对拟作出行政行为的合法性、合理性进行审查核实并提出处理意见，为行政机关负责人或者领导集体决定时提供参考的行政执法内部监督制度。“重大行政执法决定法制审核制度的具体内容应围绕主体是否合法、事实是否清楚、证据是否确凿、程序是否正当、适用依据是否正确、行政自由裁量是否适当等方面进行审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得做出决定。对审核中发现的问题，要责令有关部门及时纠正，确保行政执法机关依法履行职责，维护公民法人合法权益。”[1]

这里需要区别重大行政执法决定法制审核制度与重大行政执法备案制度。尽管两个制度在加强行政执法监督、促进公正文明执法、推进法治政府建设方面具有相似的制度功能，但是两者仍有着本质性的区别，譬如，法制审核必须更加注重行政决定做出前的合法性和合理性审核，体现为行政机关或者法律法规授权组织的内部执法监督程序。重大行政执法行为备案审查则更多的是对行政决定结果的备案，一般不直接做出合法性和合理性审查，制度设计的目的更多地体现为行政执法行为的层级化监督。可见，重大行政执法决定的法制审核与备案是两个截然不同的概念，具体的内部监督程序也不完全相同，在制定重大行政执法决定法制审核制度时，应注意厘清两者在概念、内容以及具体程序设计上的区别。

三、重大行政执法决定法制审核制度的价值功能

重大行政执法决定法制审核制度的价值在于通过内部法制审核，完成行政执法监督程序，为行政首长及其集体决定前提供法律审核意见书，有效阻却重大行政执法的违法性，规避行政案件败诉的风险，其制度功能包括：

1.加强行政执法监督，完善行政执法程序。

对重大行政执法决定进行法制审核，是规范行政执法行为，加强行政执法监督的重要手段。重大行政执法决定法制审核是内部行政程序，通过这种内部行政监督程序，可使执法监督窗口前移，即通过法律专业技术人才的专业优势来提高依法行政的水平，从而达到保障公民合法权益与依法行政的目标。

2.提高行政执法水平，规避重大行政执法决定违法。

依法行政的核心是控制政府权力，保障公民权利。限制和规范公权力的行使是主要手段，因此，要对执法部门的执法过程实施全程监督，对执法部门做出的重大行政执法决定进行法制审核，避免不法行为对公民人身权和财产权的非法侵害。严格执行重大执法决定法制审核制度后，行政执法的主体在执法时会更加慎重，并更加注重行政行为的合法性、合目的性，在违法事实证据的调查和收集、行政程序的遵守、行政自由裁量权的行使上更加严格慎重，从而提升行政执法水平，避免违法执法行为的发生。

3.为行政机关负责人及其集体决定提供依据。

根据现行行政法律法规，凡涉及重大行政执法在决定前均须交由行政机关负责人及其集体讨论决定。而在重大行政执法决定提交给行政机关负责人及其集体讨论前，由内设法制审核机构、政府法律顾问、公职律师等法律专业机构、人士参与研究，并通过内部监督程序，可确保行政执法行为决定前的合法性以及合理性，为行政机关负责人及其集体决定提供法律审核意见书，供行政首长决定参考之用。

四、重大行政执法决定法制审核的原则

重大行政执法决定法制审核应以合法性审核原则为核心，兼顾对重大行政裁量行为的合理性审核原则、重在监督原则、及时高效原则。

1.合法性审核原则。

合法性审核原则至少包含两个层次：第一，行政执法决定是否属于未来法律、法规、规章所规定的重大行政执法的范围。①重大行政执法决定法制审核制度尚未通过立法上升为法律、法规或规章，一旦通过立法，法制审核制度可能会成为强制性内部行政程序，对于符合法制审核的个案未进行法制审核而造成违法的，则可能会面临因程序违法而被撤销。《试点方案》倾向于将非简易程序的行政执法行为都纳入到重大行政执法决定法制审核的范畴，但这样一来似乎会使范围的合法性审查失去现实意义。第二，如果属于重大行政执法范围，则可进一步按照依法行政原理审核行政行为的合法性。对重大行政执法行为的合法性审核内容应包括：（1）事实是否清楚，证据是否确凿。即违法事实要客观存在，用于证明违法事实的证据必须确定充分。（2）适用依据是否正确。任何行政执法行为都必须有法律、法规的授权，法无明文规定不可为。（3）程序是否违法。程序是看得见的正义，行政机关行使职权时必须遵守法定的程序，行政程序是否存在瑕疵，是否影响当事人的实体权利，是判断程序违法的重要标准。（4）是否存在超越职权和滥用职权的情形。超越职权和滥用职权会造成行政行为的当然无效。合法性审核应以行政复议法和行政诉讼法规定的审核标准进行，以确保通过法制审核的行政执法决定未来不会被司法撤销或确认违法。

2.合理性审核原则。

广义上的合法性审核还应包含合理性审核。审核重大行政执法决定合法的前提下，仍须进一步审核具有自由裁量空间的重大行政行为的合理性，具体包括：行政执法的动机是否符合法律目的；行政行为是否存在正当的动机；行政机关必须平等地对待行政相对人；行政执法的内容是否合乎理性，即符合事物的常规或者规律。

3.重在监督原则。

重大行政执法决定法制审核行为为内部行政执法监督程序，通过法制审核，将执法监督窗口前移，对重大行政执法进行监督和指导，确保对外做出的行政执法行为的合法性和合理性。因此，重大行政执法决定法制审核制度的重点在于监督，而非决定，这就要求承担重大行政执法决定法制审核的机构和专业人员在审核时能够提供翔实的审核内容和具体建议，为行政执法的决定主体在决定前所参考和遵照。另外，应贯彻权职分离原则和回避原则，负责法制审核的工作人员不得为本案的调查人员，做出决定的行政机关负责人及其领导集体不参与法制审核，以从审核程序上确保监督的效果。

4.及时高效原则。

法制审核程序的增设固然对规范行政执法程序、提升依法行政效用起到了重要作用，但是，行政执法决定前的法制审核程序并非法律明文规定，其程序的缺失不会必然引起行政行为的违法或者无效。恰恰相反，程序的增设势必会增加行政执法的程序性负担，消耗行政资源，这就要求法制审核的制度设计，尤其是审核时效的设计必须在行政行为做出的时限之内完成，以保证行政执法决定符合依法行政原理中的正当法律程序。

为保障重大行政执法决定法制审核的及时与高效，需注意以下几点：第一，重大行政执法决定法制审核的主体不宜过多，审核程序应尽量避免层级化，以减少审核时限。第二，审核时限不宜过长，否则会占用行政行为决定的做出时限，从而最终影响到行政行为因超过法律法规规定的时限而造成程序违法。第三，重大行政执法决定法制审核主体无须单独建立。根据现行《行政执法监督条例》的规定，合法性审核的主体为“政府法制机构人员为主体，吸收专家和律师参加的法律顾问”，且该主体应当承担行政执法决定法制审核的主体责任。

五、重大行政执法决定法制审核的制度架构

《试点方案》对审核的主体、范围、内容、程序给出了原则性指导，笔者以为，除了这四个方面，重大行政执法决定法制审核制度的框架所涵盖的内容至少还应包括标准、效力、责任等三个方面。

1.法制审核的范围。

《试点方案》提出，“结合行政执法行为的类别、执法层级、所属领域、涉案金额以及对当事人、社会的影响等因素，确定重大执法决定的范围”。作为法律术语，“重大”一词本身属于不确定的法律概念，“行政执法行为的类别”在行政法上并没有绝对的内涵和外延，这就给法制审核范围的界定造成了困难。尽管《试点方案》提出法制审核范围应考量诸多因素，但这些因素仍可归纳到“重大”和“行政执法行为类别”范围的界定上来。另外，《试点方案》还提出，“有条件的试点单位可以对法定简易程序以外的所有执法决定进行法制审核”，这无异于弱化法制审核范围的甄别，从而造成前后不能自洽的后果。若将法定简易程序外的所有执法决定不加区别地纳入到审核的范围，势必会大幅降低行政执法效率，增加行政执法成本。因此，限缩重大行政执法决定的范围，让审核变得确有必要具有意义。

鉴于此，笔者试图通过文义解释的进路，统一从“重大”和“行政执法”词义本身的不确定性予以界定。即：首先，哪些行政行为可归入行政执法决定范围？其次，在这些行政行为中，又应如何界定哪些行政行为属于“重大”的范围？

第一，行政执法行为的范围。厘定重大行政执法决定的范围，须结合行政行为的类别。首先，笔者采集了部分省市的重大行政执法决定法制审核办法文本，并梳理了纳入重大行政执法决定的行政行为的种类。譬如，《宁夏回族自治区重大行政执法决定法制审核办法》将行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费列为重大行政执法决定的行政行为；《南宁市卫生计生委重大执法决定法制审核制度》仅将行政处罚、行政强制列入；《安徽省工商行政管理局重大行政执法决定法制审核办法（试行）》则将行政处罚与行政许可列入；《辽宁省环境保护厅重大行政执法决定法制审查暂行规定》将行政处罚、行政强制列入其中。

通过梳理不难发现，各地对可纳入的行政执法类别的范围有着不同的理解。各地基本认同行政处罚和行政强制应划入重大行政执法的范围，对能否将行政许可划入行政执法范围存有争议。笔者认为，行政许可行为受《行政许可法》的调整，尽管其是一项授益性的行政行为，但倘若不当行使许可行为，也会损害行政相对人和第三人的合法权益。如，撤销行政相对人的行政许可项目决定，对撤回行政许可项目的经济补偿决定、对申请人做出不予许可的行政决定，等等。因此，行政许可中存在一些重大行政执法决定可能会影响到行政相对人合法权益的情形，需要将重大行政许可行为一并纳入审核的范围加以法制审核监督。对应否将行政征收行为纳入重大行政执法决定法制审核的范围也有争议。本质上，行政征收与行政处罚都会产生剥夺行政相对人财产权益的法律后果，唯一不同的是，前者基于公共利益，后者基于行政相对人的违法行为。因此，行政征收也应与行政处罚一并纳入审核范围。行政收费行为能否纳入重大行政执法决定法制审核范围？由于行政收费行为主要来源于物价部门的行政审批，本身已被物价部门的价格审批监管，并且行政收费行为本身的行政法律关系较为简单，行政机关是否有权收费，取决于是否有物价部门的批准文件以及相关收费的法律法规依据，从保证行政执法决定法制审核的效率考虑，不宜将其列入审核范围。综上，就行政执法行为的种类而言，应将行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收等行政行为类型纳入到重大行政执法决定法制审核的范围。

第二，“重大”的行政执法范围的界定。尽管《试点方案》提出，重大执法决定的范围除了结合行政执法行为的类别，还应结合执法层级、所属领域、涉案金额以及对当事人、社会的影响等因素。但综合利用以上因素来界定“重大”仍然具有模糊性，实务中可操作性不强。所以，界定“重大”的不确定法律概念仍要结合现行法律法规。

通常情形下，“行政机关对不确定法律概念的解释适用应受全面的司法审查，例外时才享有判断余地”。[2](p67)法制审核制度中的“重大”一词虽是“不确定法律概念”，但因属于内部审核程序，可免于司法审查。由此，立法者或者规范性文件的制定者拥有“立法形成上的自由”，可通过行政处罚法、行政许可法、行政强制法等相关法律法规对“重大行政执法行为”做出任意解释，而不产生法的外部效果。当然，如果通过解释对重大行政行为的范围任意扩大化，势必会增加一般行政执法法制审核的程序性负担，导致审核效率整体下降。

分析规范性文件的文本可知，宁夏回族自治区不再区别重大行政行为的类型，而是统一界定重大行政执法的范围。其重大行政执法决定包括：对社会造成重大影响的，涉及国家利益、公共利益的，须经听证程序的，案件情况复杂，涉及多个法律关系的。①参见《宁夏回族自治区重大行政执法决定法制审核办法》（宁政办发〔2015〕156号）。这种对重大行政执法行为范围的“概括式”定义，看似简洁明了，却会导致大量不确定法律概念被运用，带来解释上的恣意和随意。实务操作上也往往会使范围被扩大至“普通”行政执法行为，进而违背制度本身的价值所在，既降低了行政效率，也增加了审核的程序性负担。

有地区采用“列举式”来界定重大行政处罚的范围。如广西南宁卫计委的规范性文件规定重大行政处罚的范围包括：（1）吊销执业许可证件；（2）责令停产停业；（3）对公民个人在经营性活动中的违法行为做出五千元以上，对法人或者其他组织在经营性活动中的违法行为做出二万元以上罚款；（4）法律、法规和规章规定的其他重大行政处罚事项。②参见《关于印发执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度和行政执法投诉制度的通知》（南卫法制〔2015〕6号）。上述列举式清单的依据源于相关法律法规。如对重大行政处罚行为的种类结合了《行政处罚法》第42条的规定，其数额的列举结合了各省、自治区、直辖市对“较大数额罚款”的具体规定。

重大行政强制执行范围的界定同样可以采用列举式。如《四川省重大行政处罚行政强制备案规定》第3条列举了重大行政强制行为：（1）查封经营场所可能导致生产经营活动难以正常进行的；（2）扣押许可证、执照可能导致生产经营活动、工作难以正常进行的；（3）强制拆除建筑物、构筑物的行政强制执行；（4）取缔、关闭等可能导致生产经营活动难以正常进行的。③参见《四川省重大行政处罚行政强制备案规定》第2条、第3条。尽管《行政强制法》没有直接规定和区分“较大数额”的行政强制行为，行政机关内部仍然可以通过“较大数额”的具体数值来划定重大行政强制行为。由于法制审核是内部行政行为，不会直接产生对行政相对人的法效果，因此，自我划定重大行政强制行为并纳入法制审核，也并不会产生违法行政问题。但这不否定对重大行政强制执法案件的数值进行评估，财产数额太大，会导致法制审核的案件太少，起不到法制审核的目的；财产数额太低，会导致需审核的案件过多，降低审核的效率。当然，“较大数额”的具体化确定，仍须结合地区经济状况以及案件数量等诸多考量因素。

对重大行政许可行为的界定，可参照《行政许可法》第46条、第47条对必须听证的行政许可行为的规定，即将“法律法规规章规定必须听证的”、“涉及公共利益的重大行政的”、“直接涉及他人重大利益关系的”这些情形视为重大行政许可行为。再者，行政许可是授益性行政行为，如果不予登记或者撤销行政许可，引起申请人或者行政相对人提起行政复议或行政诉讼的可能性较大，这类许可行为也应纳入法制审核。《安徽省工商行政管理局重大行政执法决定法制审核办法（试行）》就将“不予登记”、“撤销登记”、“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的”、“涉及重大公共利益”的决定纳入了重大行政许可行为，此种列举范式可供借鉴。

综上，构成“重大”执法行为的标准，宜采取“列举式”的界定方式，能够量化的标准应予以量化，不能量化的，应根据不同情形在制度文本中予以界定或列明。

2.法制审核的主体。

重大行政执法决定法制审核的主体，是指负责对重大行政执法决定进行法制审核的行政主体内部机构及其人员。在行政主体形成行政执法决定前，该内部机构及其人员对拟作出重大行政执法决定的行政行为所依据的事实根据和法律依据之合法性、合理性进行审核并提出法律意见。这里要注意区分以下两个主体。一是行政主体，即有权以自己名义作出行政行为决定的主体。根据依法行政原理，作出行政行为的主体必须合法，必须为有管辖权的行政机关或者法律法规授权的组织。二是行政机关负责人及其领导集体。行政机关负责人及其集体讨论决定在多部法律法规中均有明定，体现为行政首长负责制，他们代替行政主体作出行政行为决定。譬如，《行政处罚法》第38条、《行政强制法》第18条的规定体现了行政机关负责人及其集体在重大复杂的行政处罚决定中具有最终的决定权，但是，所有行政处罚决定，包括重大复杂的行政处罚决定最终都以“行政主体”名义对外做出。通过对法制审核的主体、行政主体、行政机关负责人及其领导集体相关概念的讨论可知，法制审核的主体一般为行政主体内设机构，或者由行政机关负责人及其领导集体之外的法律专业人员组成。

就现行法律法规而言，重大行政执法决定法制审核程序并非法律明文规定的程序，相应的，法制审核的主体也没有明文规定。但通常基于程序的正当性原则考虑，法制审核的主体应以回避为原则，凡参与本案的特定行政执法调查人员，以及最终决定权的行政机关负责人及其集体应予以回避。只有这样，才能从程序上保障法制审核的独立性以及免除行政上的不当干预，确保对执法的监督作用。

实践层面上，政府或者政府部门的法制审核工作一般由政府法制工作机构或者内设的法制科室来承担。因此，各级政府的重大行政执法决定的法制审核主体以政府法制机构为宜，政府部门的重大行政执法决定的法制审核主体以该部门的法制工作机构为宜。当然，考虑到法制审核工作预计会增加工作量，同时也对审核人员的法律专业知识提出了更高要求。建议行政机关可结合政府法律顾问制度的落实，以及未来公职律师制度的推行，配备相应的专业法制审核人员来适应行政执法体制改革的需要。

3.法制审核的内容。

重大行政执法决定法制审核的目的在于行政执法决定做出前，通过法制审核，确认重大行政行为本身的合法性及其合理性。法制审核内容的标准可以采用《行政诉讼法》《行政复议法》关于行政行为的合法性及其合理性审核标准。《行政复议法》和《行政诉讼法》是对行政行为包括行政执法行为进行监督和救济的最重要法律制度。两部法律对行政行为的合法性标准以及违法情形都有明确规定，《行政复议法》还对行政行为的适当性，即合理性规定了审查标准。采用上述两部法律标准，审核标准起点高，纠错率强，监督作用大，可以有效减少行政复议或行政诉讼中行政机关因行政行为违法或不当导致的败诉风险。如何判断和认定这几个方面的标准，法制审核的主体在实务操作中可以根据和参照行政复议法及其实施条例、行政诉讼法及其司法解释，以及司法裁判案例综合进行。

对重大行政执法行为的合法性审核应包括以下几个方面内容：（1）事实是否清楚，证据是否确凿、充分。用于证明违法事实是否存在，证据是否充分；（2）适用依据是否正确。审核做出重大行政执法行为是否有法律、法规和规章的依据以及是否符合法定条件；（3）程序是否合法。重大行政执法行为，是否按照法律规定的程序、形式和方式等做出；（4）是否存在超越职权和滥用职权的情形。审核行政执法的主体是否具有行政法上的主体资格，对行政违法行为是否具有事务管辖权和地域管辖权。

合理性审核应包括以下内容：（1）行政行为的动因是否与法律目的相符，是否符合比例原则；（2）重大行政执法行为是否正当，是否存在法律之外的目的，是否平等地对待行政相对人；（3）行政执法行为的内容是否合乎情理。

4.法制审核的程序。

“行政活动过程应贯彻经济便利原则，应尽可能地节约人力、物力、财力，消除不必要的成本消耗，以较小的成本获取较大收益”。[3](p61)《试点方案》虽然也对审核流程的编制、审核方式、处理机制，审核时限做出了原则性要求，但不够全面和具体。为了保障重大行政执法决定法制审核的客观性、公正性和行政效率的统一，法制审核的程序设计应当坚持以下原则：一是回避原则。即从事该项重大行政执法活动的执法人员不参与法制审核工作；行政机关负责人（及其领导集体）不参与法制审核。回避制度可以最大限度地保证法制审核程序的独立性、公正性和有效性。二是及时有效原则。以行政处罚为例，行政处罚法对一般处罚程序及其简易处罚程序都有正当法律程序的规定，重大行政执法决定法制审核的程序既不能与之冲突，也不可另行设置一套消解现行法律规定的程序。法制审核程序属于行政执法内部的监督程序，程序的设定应最大限度地方便行政行为的做出。在考察相关省份行政部门制定的行政执法决定法制审核制度的基础上，笔者认为，审核时限宜定为五日，特殊情况可向机关负责人申请延长。审核流程和步骤上应包括行政执法机构（人员）提出书面申请；法制机构受理；审核；做出审核意见；报送负责人和反馈审核意见书；存档。

这里需要注意：目前法制审核程序并不属于法定程序，法制审核的程序如何与现行的法律程序相衔接也是一个需要考量的问题。如行政处罚案件的立案程序、对重大行政处罚行为的听证程序如何与法制审核程序相衔接？因为这些程序本身也具有法制审核的“影子”功能。

5.法制审核的效力。

重大行政执法决定法制审核的意见书不产生外部法效力，其本身仅仅为意见，并非行政决定。换言之，从权利救济的角度，行政相对人仅能就对外发生法律效力的行政执法决定书提起行政复议或者行政诉讼。“内部机构的审核意见不是行政机关的最终决定，当事人不能对内部机构的意见提起行政复议或者诉讼”。[4](p137)

法制审核意见的内部效力还包括以下方面：一是对该重大行政执法决定能否做出具有影响。如果法制审核意见认为行政行为合法合理，则报行政机关负责人批准或集体讨论，最终做出决定。如果审核意见对合法性、合理性存疑，则应退回补充调查或者建议行政机关依职权撤销。如果未经法制审核，则不得提交负责人批准或集体讨论决定。二是行政问责。行政机关可以根据相关法律、法规、规章对行政执法人员的违法违纪行为进行问责，也可以对执法工作提出改进建议。

6.法制审核的法律责任。

重大行政执法决定法制审核的责任属于内部行政责任。相关重大行政执法决定法制审核的主体违反法制审核制度，不履行审核义务，以及存在严重的失职行为的，可根据相关法律法规追究行政责任。以江苏省为例，可依照《公务员法》《江苏省行政执法责任制（规定）》《江苏省行政程序规定》等追究相关人员的行政责任。①《江苏省行政执法监督条例》已被列入2013—2017年江苏省地方地立计划，该条例应作为制定重大行政执法决定法制审核制度的依据之一。需要指出的是，根据《国家赔偿法》第十六条的规定，工作人员在行政执法过程中如有故意或者重大过失造成国家赔偿的，行政机关有对其追偿的权力。但该条款仅适用于一线的行政执法人员，对于内部法制审核人员并不适用经济上的追偿。未来如果结合政府法律顾问制度，由聘请的外部人员做法律顾问，或者借助公职律师制度的推行，由公职律师参与法制审核存在严重错误的，虽不能作为追究行政责任的依据，但可以作为解除聘用合同和追究违约责任的依据。

六、余论

重大行政执法决定法制审核制度可为行政机关负责人及其领导集体的决定提供法律意见书，这无疑对整体提升行政案件的合法性品质，降低行政案件的败诉率具有积极意义。重大行政执法决定法制审核属于操作性较强的内部行政行为，《试点方案》虽然原则性明确了审核的主体、范围、内容和程序，但缺乏具体操作性指引。鉴于现有理论研究和现有制度文本的稀缺性，本文仅围绕法制审核制度的宏观架构的相关问题进行了初步探讨，与之相关问题的深入论证尚待学界同仁们的精细化研究。譬如，如何结合考量行政效率、正当程序等诸多因素，对重大行政执法法制审核范围做科学界定？又如，广义上的法制审核程序还应包括行政立案程序、行政听证程序，这些程序又如何与狭义上的法制审核程序相衔接？再如，重大行政执法决定法制审核制度若通过立法上升为法律法规、规章，这种内部审核程序是否会产生法的外部效力？即是否具有可诉性？等等。

[1]郭声琨.坚持严格规范公正文明执法（学习贯彻党的十八届四中全会精神）[N].人民日报，2014-11-13（6）.

[2]王天华.行政法上的不确定法律概念[J].中国法学，2016，（3）.

[3]王锡锌.行政程序法价值的定位——兼论行政过程效率与公正的平衡[J].政法论坛（中国政法大学学报），1995，（3）.

[4]何海波.内部行政程序的法律规制（上）[J].交大法学，2012，（1）.

责任编辑 王京

D925.3

A

1003-8477（2017）07-0153-07

杨东升（1975—），男，泰州学院人文学院副教授，苏州大学王健法学院博士研究生；韦宝平（1962—），男，南京师范大学法学院教授。

2015年度江苏省卫计委委托课题“江苏卫生计生重大行政执法决定法制审核制度研究”的阶段性成果；2016年度江苏高校哲学社会科学研究基金项目“行政给付诉讼类型研究”（2016SJD750021）；2017年泰州学院重点课题“行政诉讼判决类型研究”（TZXY2016ZDKT001）。