南非环境权司法救济初探——以海尔矿业公司案为切入点

陈 顺 祥

(湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105)

南非环境权司法救济初探
——以海尔矿业公司案为切入点

陈 顺 祥

(湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105)

环境权作为第三代人权，一经提出便与南非环境问题建立了紧密联系。随着南非司法制度的日臻完善，司法救济作为权利救济的核心，在南非环境权司法实践中发挥着不可磨灭的作用。海尔矿业公司案作为一个宪法法院经典判例，通过对环境程序性权利的救济，不仅有效地处理了历史遗留的土地所有权问题，解决了当下的环境权侵害问题，而且有效地推动了环境保护理念的传播。此判例对于国内环境问题的解决具有极大的借鉴意义。

南非；海尔矿业公司；人权；环境权；司法救济

网络出版时间：2017-07-19 15:55

南非环境问题主要产生于殖民主义。在经历了种族隔离后，人们的环境意识逐渐形成，但环境问题依然突出，且复杂性程度有所扩大。进入后种族隔离时代，南非积极吸收国际环境权的发展成果，结合现实环境问题，将环境权纳入宪法，并在权利法案中创设程序性的权利救济条款，确保了环境权在法律上的可诉性。与此同时，经过几个世纪的发展，南非司法制度日臻完善，权利救济于此便形成了必要的司法制度基础。实践中，在环境问题的处理上，凭借南非人民对于环境权的一致性认同，司法机关在维护人民环境权益、遏制行政机关滥用权力以及维护环境正义方面发挥着积极作用，这为世界环境权司法救济提供了有益的借鉴[1]。那么，南非宪法法院在处理环境权问题时是如何进行司法保障的？环境权司法保障是以怎样的方式进行处理？海尔矿业公司诉Genorah资源有限责任公司案为人们提供了一个经典的判例，为其它国家环境权司法保障提供了可资参考的模板。

一、海尔矿业公司案概述

海尔矿业有限责任公司诉Genorah资源有限责任公司一案于2007年进入诉讼程序，直至2010年由南非宪法法院三审终审完结，历时4年。其历史背景的特殊性、案件事实的曲折发展以及宪法法院的最后判决，对社会公众产生了深刻影响。

(一)历史背景

海尔矿业公司案的原告是海尔部落理事会，以及隶属于海尔社区的海尔矿业公司，被告是一个采矿公司和对公司授予采矿许可证的矿物与能源部官员。其中，采矿公司名叫Genorah资源有限责任公司(以下简称G公司)，这是一个在南非历史上少数拥有矿业经营权的公司。争议标的是围绕一块土地的采矿权，这块土地位于林波波省的农村，在这块土地上生活的社区居民之前被种族歧视性法律剥夺了土地所有权，直到新南非建立之后，才重新获得土地所有权。此次争议中，G公司向矿物与能源部申请的具有采矿权的5块土地，包括了属于社区的两块地(Eerstegeluk和Nooitverwacht)。其中，社区对于Nooitverwacht的不间断占有已经超过一个世纪，而Eerstegeluk虽然在1945年时仍没有明确归属，但当时社区也已经提出索求，并成功将其纳入社区土地占有之列。尽管在之前的一段时间内围绕土地发生过利益冲突，但新南非建立后，社区对这两块土地的所有权得到了《矿产和石油资源开发法》(Mineral and Petroleum Resources Development，以下简称MPRDA)的保护。MPRDA第一百零四条“关于社区的优先勘探、采矿权”指出：在社区土地上应当给予社区优先的勘探和采矿权利。

显然，从历史发展来看，社区对这两块土地的采矿权有优先权利。在争议发生前的2004年，社区在对相关部门的咨询中得到过明确回复，即并未授予过相关单位和公司在社区土地上的采矿权。

(二)案件事实

2006年2月，G公司主动与社区沟通，表达了在社区土地上进行采矿的意向。但双方未能达成采矿协议，而且G公司被告知该土地归社区成员所拥有。不久，G公司向相关部门提交了包括属于社区的两块土地在内的共5块土地的采矿权申请，并附了一份与社区进行沟通的补充材料。该材料显示：在与社区领导人的沟通中提及了在Nooitverwacht地块进行采矿的请求，但并没有收到社区领导人的回复。相关部门收到申请后即授予G公司5块土地的采矿权，并要求其提交一份环境管理计划、与土地所有者或占有者进行商议的报告以及与其它利益相关方和可能受影响者的商议报告，并向矿业部门的地区管理者提交报告。但事实上，G公司并没有再一次与社区进行接触或者商议。

与此同时，社区成立了海尔矿业公司，准备在自己的土地上进行采矿，并向相关部门提出采矿权申请，却得到回复称：此申请土地的1/3已经被授予G公司。于是，争议就此产生。海尔公司的律师代表于2007年2月13日向相关部门提起了反对G公司采矿权的申诉，理由是依据MPRDA第十六条第四款以及第十七条第一款a项，认为采矿权授予不当。同年3月9日，海尔公司再次补充起诉理由：依据MPDRA第一百零四条，社区有优先对土地进行采矿的权利主张；鉴于采矿权的利益，社区有权听到关于采矿权授予的消息；授权程序不公平，授权侵犯了宪法第二十五条财产权。在申诉提交之后，社区对G公司在相关地块上的采矿行为进行了抵制。但是，管理部门于4个月之后的6月14日才回应了申诉：因为现任部长并不是当时决定人，故建议此事提交司法审查。

2007年8月22日，海尔矿业公司向高等法院提起了诉讼，寻求对于G公司在社区土地上采矿权的解除。但法官驳回了诉讼，主要判决理由是：不存在内部的优先权且诉讼理由不成立。于是，原告继续上诉至最高上诉法院，但仍然被驳回，理由是：基于社区内部的优先权确实存在，但已经被放弃了。此时上诉法院也并没有完全审查所有诉由。在诉讼期内，双方对于社区土地的勘探许可展开了争夺，这都源于南非国家矿业管理部门授予G公司采矿许可证，却没有及时履行告知社区的义务或授予社区发表意见的权利。最后，海尔部落和海尔矿业公司将本案上诉到南非宪法法院。

(三)案件判决内容

经南非宪法法院审查，最后依据宪法第二十四条“环境权”、第二十五条“财产权”、第三十三条“获取公正行政行为”以及MPRDA与行政公正促进法(Promotion of Administrative Justice，以下简称PAJA)，支持海尔矿业公司一方的诉讼主张，即明确了海尔社区对于矿产开采的优先授予权，并取消授予G公司的采矿权。南非宪法法院进行审查和判决过程中的主要观点如下：

第一，MPRDA第一百零三条并没有排除部门的内部申诉程序，而且法院肯定了这种内部申诉可以在受害方诉诸诉讼之前提供及时与具有经济性的环境权救济，没有证据显示不能通过内部申诉来促使行政机关撤销或者修正其行政行为。现代社会，权利救济被行政机关更多地承担，尤其对于以环境权为代表的第三代人权的保障更是如此。这种内部申诉可以加强行政程序自主权，在受害方诉诸司法之前提供及时与具有成本效益的救济方式。因此，人权救济在行政部门应当具有获得性与可提供性，公共行政的宪法价值也应通过行政部门的救济得到提升。

第二，部门并没有按照PAJA第七条第一款a项之规定履行行政部门的义务，未能及时对当事人的申诉进行回应，4个月后才告知当事人进行外部的司法救济。这种延迟的回应不仅违背了普通程序法，也违背了公正行政行为的宪法价值，进而违背了宪法环境权的精神追求。

第三，G公司应当按照MPRDA有关规定与土地所有者进行协商。这不仅有利于保障社区作为土地拥有者的财产权，也有利于在相关土地上开采矿产之前进行环境评估，并展开对土地采矿中可能引发的环境问题的处理，从采矿权授予之初就能使每个人的环境权最大化。

第四，部门及其管理人员有义务通知社区，特别是社区已被MPRDA授予了优先权。所以，在授予相关单位在社区土地上开采矿产等权利时，应及时将相关信息反馈给土地所属的社区，这种及时获取信息的权利也是宪法权利法案所明确规定的。

第五，被告人应当进行环境评估。法院认为，当采矿权被授予时，这种批准应当依赖于环境评估，评估的好处在于采矿不会导致不可接受的污染、生态破坏与环境损害。显然，没有进行环境评估是与宪法环境权精神相违背的，对当地生态环境和社区居民的环境权都有伤害。

从整个案件发展来看，海尔案牵涉到几个重要的法律点，如行政申诉程序和政府环境责任等。因此，该案成为南非宪法法院意义重大的判例之一。

二、海尔案判决分析

海尔案涉及“环境权”“公正的行政行为”和“财产权”3个宪法权利，也讨论了MPRDA与PAJA两部重要法律本身所具有的适用性问题，具体来讲：

首先，案件涉及MPDRA。这是一部南非于2002年才颁布的法律，法律颁布的目的是：促进公平获取国家的矿产和石油资源，为历史上包括妇女在内的处于弱势地位的人们，大幅度以及有意义地扩大机会，方便他们进入矿产及石油行业，提高所有南非人的社会和经济福利，并通过确保国家资源的有序开发和生态可持续发展的方式促进合理的社会经济发展，最终保证宪法第二十四条在矿产与石油法律应用实践中的效力。因此，被告一方违背了MPDRA第一百零四条的土地优先权的规定。其中，行政机关未能遵守第九十六条的及时提供内部申诉程序的规定，G公司违背了第十六项第四款b项所规定的协商要求，该项要求申请人以诚信姿态和土地所有权人就土地采矿权进行协商，要考虑采矿权的申请对于土地所有权人的影响，并对可能产生的影响进行详细充分的评估，当然，行政部门也必须告知土地所有权者在其土地上采矿的申请。因此，该方面与宪法第二十五条财产权的精神也是相分离的。

其次，案件涉及PAJA的行政公平规定。虽然MPRDA提供了行政机关内部申诉的要求，但并未涉及具体期限日的规定，此时，需要PAJA进行规制。根据PAJA第七款第一项a规定：任何进行司法审查的法律程序不得进行不合理的拖延，且不晚于申诉终结后的180日。而事实上，部门在4个月后才要求进行司法诉讼。这不仅违背了PAJA，而且与宪法第三十三条“公正的行政行为”条款相背离。

最后，案件涉及最关键性的宪法环境权。宪法第二十四条规定：每个人都有权利享受一个无害于其健康或幸福的环境；为了现世以及子孙后代的利益，通过合理的立法以及其它措施进行环境保护，包括预防污染以及生态退化；在促进合理的经济与社会发展时，确保生态可持续发展和自然资源可持续利用[2]220。从条文即可看出，国家的环境权义务不仅要保证合理的立法，而且要采取除立法以外的其它措施进行环境权保护。事实上，决策者并没有尽到自己的责任，没有采取“其它措施”保护社区所拥有的提前告知环境危险、对环境事项进行决策及环境影响评估等权利，而这恰恰是环境程序性权利实现的关键点。并且，相关部门同意采矿权申请时应当考虑环境损害事实问题，要求采矿活动不会导致不可接受的污染、生态退化或者环境损害等，这些因素在采矿活动的开展中是非常需要评估的方面。行政机关不能忽略程序性权利，以保护大企业享有特权的生活质量，对易受环境危害的社区施加更多的环境成本，这与宪法环境权精神是相违背的。

综合而言，宪法法院以环境权为基准，以满足公正的行政行为为目标，并保证财产权的实现，符合MPRDA与PAJA等具体法律规范的规定，使环境正义最大化。此外，宪法法院法官还明确指出，决策者必须尽到自己的责任，环境满意度和行政管辖对于采矿权的审查与批准同样重要。

三、海尔案对环境权司法救济的意义

现如今，环境权受侵犯现象随处可见，对社会发展与人们生活水准的提高产生阻碍。虽然南非在新宪法指引下制定了一套成体系的环境部门法[3]，在立法层面上对宪法环境权进行了有效保障。但是，法律在具有稳定性和权威性的同时也具有一定的滞后性，制度框架也不免存在一定的漏洞，无法满足环境保护现实发展和变化的需要。所以，这需要国家必须通过行政救济和司法救济对现有立法救济进行补足。而司法救济作为最后一道权利保障方式，需要司法机关在适当时候运用权力并发挥其应有之作用。

南非宪法《权利法案》开头就指出，权利法案中的权利是“南非民主制度的基石”。从人权的内容本身来看，有“消极”的公民权，第二代“积极”的政治权，还包括发展权、健康权、环境权、水权以及住房权在内的社会权[4]430-431。新南非宪法的制定吸收了当时很多新成果，3代人权在权利法案中得到了比较完整的呈现。海尔案不但牵涉到环境权本身，也牵涉到财产权与获取公正的行政行为权利等其它宪法权利，权利之间冲突突出，宪法法院的处理也让人印象深刻。该案对环境权司法救济的意义在于：对历史遗留土地权利问题的适当处理，对当下环境权问题的解决以及对环境至上理念的宣示进一步稳固。此3方面为之后处理环境侵权案件提供了一个新的典型判例。

(一)适当处理了历史遗留的土地权利问题

历史上的南非充满着歧视，黑人与穷人成为最大受害者，不仅生存空间因为土地剥夺显得狭小，而且发展机会也受到限制。对于采矿，从环境决策到权益分配，他们没有任何环境权利，环境正义的实现简直是天方夜谭[5]。当时，法律制度企图类别化南非人以保障白人利益。因此，非白人对财产的占有、使用、收益以及处分权得不到法律保障。统计资料显示，在新南非成立之前，大部分黑人生活在经济和生态边缘区，他们所拥有的土地仅占国家土地的14%[6]51。因此，土地权利问题通常被学者称为南非环境权问题的根源。

从判决内容来看，宪法法院积极吸收了宪法环境权与MPRDA的精神，重视并积极处理历史遗留的土地权利问题。在庭前会议上，为了整体的环境实质正义，宪法法院对海尔案的诉求进行了扩大，包含了更加广泛的问题。法院结合本法第一百零四条，对G公司以及行政机关的行为进行处理，宣布：支持社区在土地上的优先采矿权，G公司采矿权无效，行政机关行政行为违法。该判决对因历史原因造成的弱势群体环境权利进行了一次判例法式的宣示与补救。

(二)深化了当下环境权的保障效能

案件中，从最初的告知采矿权信息到最后的行政申诉，海尔社区都没有得到适当的协助。行政机关与G公司也没有认真履行宪法环境权以及MPRDA所要求的环境评价报告。因此，判决对于当下环境权保障效能的意义主要体现在以下两方面：一方面，宪法法院对此案的审查鼓励大众展开对宪法环境承诺的对话，这种对话可以进一步促进宪法环境权的价值实现。并且，它再一次提醒了南非人，宪法的历史性承诺依然与当前的问题紧密关联，这宣示并强化了环境权在当代社会中的存在。这种鼓励与提醒意义重大，从形式上来看，是对环境权价值进行了较好的宣扬，但本质上是对环境程序性权利的维护，毕竟程序是决定法治与恣意人治的根本区别。另一方面，此案带来了实质性的对宪法权利的解释与指导。判例法作为南非法的渊源之一，在反映宪法价值上具有最广泛的正当性，其目的在于对环境法进行权威解释。因此，在案件中对环境权进行解释也能够提高宪法所要求的实质性要件。在法院面前，符合环境权精神的解释将成为弥补普通法缺失的指南，促进一些环境保护的基本法律在相对不平等的主体中被准确运用，为之后的环境权司法保障提供一种新路径下的判例法依据。在本案中，高等法院和最高上诉法院对MPRDA进行的解释，明显不符合宪法的基本权利条款。这种违反不仅不能作为裁判的根据，而且会对当事人及社会产生误导。此时，宪法法院根据宪法权利的规则、原则及精神，重新对相关法律进行解释，对原审法院的解释进行审查，并作出符合宪法权利精神的新的解释。这在很大程度上满足了宪法目的，从实质上进一步深化了当下环境权保障的效能。

(三)进一步宣示了环境权发展理念

环境权理念自新南非建立之初，便得到了国际社会的认同。因此，在后种族隔离时代，南非吸收了环境权理念，并将其写入宪法，作为承接第二代人权的宪法第二十四条环境权，成为第三代人权的统领性条款。

此案中，宪法法院指出采矿许可依赖于评估报告，这有利于预防污染以及生态退化。事实上，行政部门并没有采取合理措施进行预防，而是简单地批准了G公司的采矿申请，也没有通知社区，以维护其享受健康环境的权利与财产权。因此，法院在判决中进一步宣示了环境程序性权利对于环境权的重要性，这其实是在展示环境权本身不仅是一种实体权利，还有更多程序性的权利要求。此外，此判例还突出了环境权与其它权利具有同等的可诉性。

1.强调环境程序性权利对于环境权的重要性

南非宪法从制定之初就为如公众参与决策等程序性权利提供了法律制度方面的保障，在环境权中，开头“每个人都有权利”这一句就证明着环境权公众参与的必要性，这就是环境程序性权利的表现之一。从案情来看，原告上诉理由仅直接提及环境实体性权利与宪法财产权此类实体性权利，但宪法法院以救济的实效性和适当性为基础表达意见，认为行政部门在为当事人服务中，并没有体现出部门行政行为的责任与义务。因此，适用宪法中的程序性权利进行评判。而为保证当事人利益因国家机关行政的违法行为造成损害时，能提供及时有效的补救，就必须让所有人都明白程序权利与实体权利具有同等的重要性。也就是在宪法之下，人们有实质性自由去得到任何公平公正救济，让权力者以对这些侵权结果进行及时补救，允许个人指控行政部门和其他私主体对其环境权的侵犯，并尽快获得补偿。

另外，PAJA是基于宪法第三十三条公正的行政行为条款制定。而在适用此法律时就要求政府部门作出的行政决定必须符合合法、合理以及程序上公平的原则。法院在接受当事人请求，对当事人实体权利进行救济的同时，也应积极维护程序上的公正，对相关程序权利进行协同考虑，这不仅有利于促进实体权利的保障，而且能够向国家、法人以及自然人强调两种权利结合的重要性。所以，法院在判决中进行的积极司法，对程序权利和实体权利的保障并重并举的自我要求，就赋予了案例新的意义。

2.宣扬了环境权的可诉性

权力作为手段是为保障人权服务的。司法作为国家公权力的代表，应当是人权在社会生活中实现的保障。从此案判决结果来看，法院尝试用此判例证明环境权连同宪法其他权利一样都具有可诉性，提醒人们在行使权利时可能遇见的公权力，对环境权利实现进行有效的保证。法院已经在之前许多判例法中宣布了权利的可诉性，改变了很多自然人、法人和政府机构的不当行为[3]。当法院再次受理此类权利侵犯案件时，在判决书中依然不断重申权利法案所有权利的同等重要性，其目的是向公众传达公权力对私权利的坚定不移的司法保障决心，让所有人都知道宪法法院在维护宪法权利上的积极姿态。当然，从目前环境权在南非宪法中的地位来看，也必须承认并赋予环境权与其它权利相同的可诉性，方便实践中对权利进行保护与救济。因此，对权利的公力救济的宣示对权利的实现意义极其重要。

海尔矿业公司案虽然只是众多宪法判例法中的一个，但对于宣传南非人权观念有着不可磨灭的功绩。它不仅只是评判了当事人的对与错，向外界展示了宪法法院在环境权司法救济方面的作为，而且，宪法法院以其责任意识向外界传达出对环境权司法救济的坚定信念，向世界展示了积极环境司法的作为方式与效果。这种保障不仅关照着当代环境权问题与未来环境权的发展，而且，对于实践中产生的环境程序性权利的侵犯进行救济也是宪法法院的关注点。因此，海尔矿业公司案传达出的司法救济信念应当为世界环境权司法所借鉴。

[1] ERIC C C.Empowerment,fairness,integration:South African answers to the question of Constitutional Environmental Rights[J].Stanford Environmental Law Journal,2013，32(215):279.

[2] 孙谦，韩大元.非洲十国宪法[M].北京：中国检察出版社，2013.

[3] 黄金荣.司法保障经济和社会权利的可能性与限度：南非宪法法院格鲁特布姆案评析[J].环球法律评论，2006，28(1)：61-69.

[4] 张文显.二十世纪西方法哲学思潮研究[M].北京：法律出版社，2006.

[5] 夏新华.南非环境立法简介[J].西亚非洲，2001(6):42.

[6] CAROLA G.Environmental justice in South Africa law and policy[J].Verfassung und Recht in übersee:Law and Politics in Africa,Asia and Latin America,2003,36(1):51.

(责任编辑白晨)

AStudyontheJudicialReliefoftheEnvironmentalRightinSouthAfrica—Based on the Case ofBengwenyamaMinerals

CHEN Shun-xiang

(School of Law,Xiangtan University,Xiangtan,Hunan 411105,China)

The environmental right,as the third generation of human rights,is closely related to environmental problems in South Africa.With the improvement of the judicial system in South Africa,as the core of right relief,judicial relief plays an indelible role in the judicial practice of the environmental right in South Africa.The case ofBengwenyamaMineralsas a classic one of the Constitutional Court,through the relief of the environmental procedural right,not only effectively deals with the historical dispute on the land ownership and solves the current problem of the infringement of the environmental right,but promotes the spread of the concept of environmental protection as well.The case offers an implication to the solution of environmental problems in China.

South Africa;the case ofBengwenyamaMinerals;human right;the environmental right;judicial relief

陈顺祥(1990-)，男，湖南邵阳人，湘潭大学法学院法理学专业在读硕士研究生，主要研究方向为比较法学。

DF 969

：A

：2095-462X(2017)04-0068-05

http://kns.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20170719.1555.002.html