车辆购置税改革若干理论问题的思考

俞云峰

(中共浙江省委党校，杭州 311121)

车辆购置税改革若干理论问题的思考

俞云峰

(中共浙江省委党校，杭州 311121)

车辆购置税由“费改税”而来，至今保留了大量政府性基金的特征。车辆购置税改革首先要回答这一税种是否起到调节车辆消费的作用、是否符合建立现代财政制度的要求、是否符合税收的效率原则。当前应借鉴发达国家车辆税收的经验，加快推进我国的车辆购置税改革，降低税负、实行累进税率并将其划归地方税种。

车辆购置税；理论问题；改革

车辆购置税来源于车辆购置附加费的“费改税”，在当时特殊的历史背景下，这一税种保留了政府性基金的许多特征，被惯性地看作筹集公路建设专项资金而设的特有税收种类。车辆购置税包括车辆购置附加费已实施30多年，在新一轮税制改革的背景下，这一税种的价值、目标和存在的问题需要我们重新去审视，并提出改革的建议。

一、车辆购置税的历史沿革

改革开放初期，百废待兴，全国公路基础设施建设落后，为了缓解加快公路建设需要与经费紧张之间的矛盾，国家出台了《车辆购置附加费征收办法》，从1985年下半年起开征车辆购置附加费，作为一项政府性基金专款用于国家公路建设，这项收费当时由生产汽车的企业代扣代缴，费率为车辆价格的10%。

21世纪之初，在中央力推 “税费改革”的背景下，车辆购置附加费首当其冲纳入改革视野，2001年国务院颁布国务院第294号令《中华人民共和国车辆购置税暂行条例》，在全国开征车辆购置税这一新的税种，同时取消车辆购置附加费，税率仍为10%。这一税率只有在2008年、2009年、2016年和2017年进行过临时性的调整和减免。

2017年8月，国家税务总局发布《中华人民共和国车辆购置税法》征求意见稿。征求意见稿基本保留了《车辆购置税暂行条例》的重要内容，仅采取税制平移的方式将条例上升为法律。

随着经济的快速发展和汽车消费的升级，车辆购置税收入也实现了跨越式增长。2001—2016年，全国累计征收车辆购置税22 933亿元，年均增长17%，其中，2016年征收车辆购置税2 674亿元，占当年全国税收收入的比重为2.3%。

二、车辆购置税改革需要思考的若干问题

1.专款专用税是否符合建立现代财政制度的要求。车辆购置税开征之时，国务院在《批转财政部、国家计委等部门交通和车辆税费改革实施方案的通知》中就明确提出“车辆购置税收入由中央财政根据交通部提出、国家计委审批下达的公路建设投资计划，统筹安排，主要用于国道、省道干线公路建设”，并且“车辆购置税收入具有专项用途，不作为经常性财政收入”。这一要求，使车辆购置税延续了政府性基金的特征与功能，正是因为“费改税”的历史原因，车辆购置税成为现行税制中少数的专款专用税之一。

从当时的国情看，车辆购置附加费和车辆购置税的征收，以及专款专用的使用安排极大地促进了公路建设，对促进经济社会发展发挥了积极作用。时至今日，公路交通设施极大改善，全国公路里程从2002年的176万公里增加到2015年的457.73万公里，高速公路里程12.35万公里，位居全世界第一。同时，税收收入增长更是突飞猛进，2002年全国税收收入1.7万亿元，到2016年年底，全国税收收入达到11.6万亿元，增长6.9倍。相对于开征车辆购置税之初，快速的国家财力增长使我国有更充裕的财力用于公共交通设施的建设，以一种专款专用税为公路建设筹资的必要性已大大削弱，相比于车辆购置税的筹资功能，加快建立和完善现代财税制度的任务显得更加紧迫。

指定税款用途的做法或许可以减轻开征新税时的社会阻力，但用途的合理性不等于税收的正当性。专款专用税不具备任何现代财税理论的支撑，其最大的弊端是破坏了国家预算的统一性，国家预算的统一性要求所有的税收收入纳入统一的国家预算，形成统一的财政资金，由财政部门统筹编制预算，经立法机关审议后严格按预算数目执行。国家预算的统一性，体现的是税款使用决定权主体的代表性、税款归属的同一性、财政资金的同质性和国家预算分配的全面性，是国家预算权威性的最重要方面[1]。建立现代财政制度的改革方向就是要逐步减少和规范专款专用的税种，将税收收入纳入统一的预算安排中，通盘考虑、统筹使用。

2.车辆购置税作为一种与消费相关的税种，是否起到了调节消费行为的作用。如果车辆购置税只是为了筹集公路建设资金而设，那么在现阶段设立这样的一个以特定筹资为目标的税种其必要性值得商榷。如果车辆购置税不只是为了筹集公路建设资金，作为一种消费环节的商品税收，它还兼具调节消费需求的作用，那么，汽车消费调节的目标是什么，汽车购置税是否起到了消费调节作用。

税收通常拉高了商品消费的价格，不可避免地带来影响市场效率的超额负担。汽车工业是我国的支柱产业之一，假设税收政策是鼓励汽车的生产和消费，那么车辆购置环节的税负就应当适度从轻安排；又假设税收要起到矫正汽车消费带来的污染空气、道路拥堵等负外部性，那么车辆购置税的税制设计就应该按照排量或价格实施累进税率。

从税收的矫正功能来考察，我国的车辆购置税采取单一税率的方式，并没有考虑赋予其调节汽车消费负外部性的功能。仅在个别年份对1.6升及以下排量乘用车出台过优惠税率，暂减按5%的税率征收车辆购置税，以及2010年和2017年，对1.6升及以下排量乘用车，暂减按7.5%的税率征收车辆购置税。虽然在税收减免政策中兼顾了调节汽车消费结构的导向和矫正负外部性的作用，但政策的临时性较明显，并没有作为车辆购置税的一个主要政策目标。

我国汽车产销量在1992年突破100万辆后，2015年年产量达到2 450.33万辆，顺风顺水的产业发展速度使我们忽视了税收对消费的抑制作用，甚至利用税收的抑制作用控制汽车消费过快增长，并利用车辆购置税临时性税率调整作为调节汽车消费的机动手段。目前，我国汽车消费市场趋于饱和，2015年汽车产量和销量同比增长仅为3.25%和4.68%，私人家庭汽车消费进入更新换代的时期，车辆购置税的设计重点理应放在促进汽车消费增长和调节汽车消费结构上。

3.车辆购置税款的专项转移支付是否符合税收的效率原则。在车辆购置税的使用上，中央财政设立了车辆购置税专项转移支付资金，将其中的大部分转移给地方政府专款专用。2014年，为加强资金管理，中央财政将车辆购置税相关转移支付资金整合为车辆购置税收入补助地方资金，并制定了《车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法》，将车购税资金作为一项财政专项转移支付，要求地方政府不得用于平衡公共财政预算。

将车辆购置税的税收纳入国税征管系统，再通过整合收入补助地方资金专项转移给地方政府可能具有一定的平衡地区差距的作用，但是否具有资源配置的效率？按照马斯格雷夫提出的分税制的核心命题，有关资源配置的职能主要应由各地方政府负责。无论是公路建设或是汽车使用产生的负外部性消除，无一不是地方政府的职能所在。从税收归属划分的理论依据看，车辆购置税作为地方税收相比较于作为国家税收，更合理也更有效率。

我国财政转移支付制度中较突出的问题是专项转移支付比重偏高，专项资金九龙治水，政出多头，资金管理效率低下。2015年，国务院公布《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，要求增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上。如果公路建设需要通过转移支付来平衡地区间财政投资能力的话，那么，通过一定数量的一般性转移支付手段完全可以较好地实现这一目标。把车辆购置税收入划归国税收入，再通过专项的方式转移给地方，既不符合效率原则，也有违背我国现代财税制度改革的总体方向。

三、发达国家车辆购置税的相关政策

基于税收的公平原则和效率原则，发达国家对汽车消费的税收种类普遍较多。各个国家在汽车的购置环节、注册环节、保有环节和使用环节都开征了和汽车消费、使用相关的税种。如美国征收汽车消费税、汽车消售税、汽油消费税、车辆购置税、车船使用税等；德国征收汽车增值税、排量税、矿物油税和机动车辆税等；日本征收购置税、消费税、挥发油税、汽车重量税、地方挥发油税和石油天然气税。

总地来看，征收车辆购置税的国家并不多，这些国家在车辆购置税的税制设计上也有许多共性之处：

1.开征的车辆购置税税率普遍较低，且具备引导汽车消费选择的税率设计。美国各州车辆购置税税率自定，最高的州为8%；韩国车辆购置税税率仅为2%，对排量在1.0升以下和价格不超过50万韩元的车辆免征购置税。发达国家的车辆购置税负远低于我国购置阶段的税负水平。

2.车辆税收“重使用、轻购置”。相比于车辆购置税，发达国家在车辆使用环节的税收要高得多。日本有石油天然气税、轻油交易税、挥发油税等，总体燃油中所含税负很高，这也导致日本民众更倾向于使用小排量汽车。在汽车的使用环节如何促使车主更加节能减排，矫正能源消耗的负外部性是车辆税收的主要目标。

3.车辆购置税收都是属于地方政府税收收入。无论是韩国、日本还是美国，车辆购置税都划归为地方政府的税种，税收收入及使用都由地方政府自行决定。

由此可见，由于车辆购置税与其他涉车税种在税收调节功能上具有重叠性，许多国家认为没有必要再开征车辆购置税。也正是因为这种功能上的重叠，一般开征车辆购置税的国家也会采用低税率的方式，以免带来过多的消费抑制作用。发达国家车辆购置税重使用、轻购置，差别税率，收入划归地方等制度设计更符合税收的科学性。

四、改革我国车辆购置税的两点建议

考虑到当前税制改革的重点是税收的结构性调整，减税应优先考虑减轻企业承担的间接税税负，适度增加个人所得、消费及财产的税收比重，本文认为车辆购置税作为一种直接税，可以适度保留，但要按照建立现代财政制度的要求，遵循税收的公平与效率原则进一步改革和完善税制。

1.降低车辆购置税总体税负水平，实行累进税率。在我国车辆税收中，汽车的消费税税率根据汽车排量是从1%—40%不等，成品汽油、润滑油消费税为每升1.52元，轮胎消费税10%，车船使用税每年按排量大小征收60—5 400元不等的税收。市场主流的小型轿车排量都在2.0升以下，相比较其他涉车税收，虽然车辆购置税是一次性征收的税，但车价10%的税收仍然偏高。

车辆购置税的税率应有所下调，在下调中结合考虑对汽车消费负外部性的调节作用，按不同汽车排量进行阶梯税率设置，建议对1.6升以下排量的小型乘用车采用5%的税率，对1.6升至2.5升以下排量按7.5%的税率征收，2.5升以上排量按10%税率征收。三档税率的设计能较好地起到对小排量汽车的消费引导。由于汽车消费具有一定的炫耀性，虽然汽车消费税也按排量累进税率征收，但其作为价内税对消费的引导作用显然比不上车辆购置税这种价外税更直接有效。

2.完善地方税体系，将车辆购置税划归地方税种。合理划分事权与支出责任的改革方向要求赋予地方更多的自主权。公路建设是地方事权，应由地方自行安排财政预算决定用于公路建设的财政支出数量，并赋予相应的税收权。将车辆购置税划归地方税，既遵循了税收的效率原则，也符合当前地方税体系建设需要，并且有利于调动地方政府正确处理汽车消费与市政道路建设关系的积极性。

当营业税改增值税这项牵一发而动全局的改革完成之际，紧随之后的是分税体制的重构重任，党的十八大报告中提出“构建地方税体系”，十八届三中全会《关于关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分”。当前，构建地方税体系的改革目标为加快推进车辆购置税的调整与改革提供了一个很好的契机。

将车辆购置税改革放在整个财政体制改革的大背景中去考量，适时把车辆购置税划归地方税种是水到渠成的，无论是理论层面的支撑还是操作层面的条件都已具备。虽然车辆购置税收收入占全部税收收入的比重不高，但其税收收入已高于地方税体系中的资源税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税和车船税等，可以较好地弥补地方税收的不足，成为地方税体系构成中的重要税种之一。

此外，在车辆购置税的使用上，应放弃专款专用的用途限制。按照事权与支出责任相匹配的要求，由地方政府纳入统一财政预算，以维护预算的的统一性、完整性和科学性。

[1]肖志勇， 张永忠．专款专用税探讨——以遗产税为例[J]．理论月刊，2013，(12)：126-128.

[责任编辑：梁桂芝]

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：1008-8520(2017)05-0023-04

2017-08-20

俞云峰(1975-)，男，浙江海宁人，经济学教研部副教授。