哈尔滨市依托新型城镇化推动县域经济发展研究

李永亮

(中共哈尔滨市委党校，哈尔滨 150080)

哈尔滨市依托新型城镇化推动县域经济发展研究

李永亮

(中共哈尔滨市委党校，哈尔滨 150080)

国内外县域经济发展的规律表明，发展县域经济必须坚持走城镇化与经济社会发展相匹配、基础设施建设和生态环境保护相协调的道路。推进新型城镇化进程，不但有助于破解城乡二元结构、促进城乡发展一体化，而且可以推动工业化与城镇化良性互动，城镇化与农业现代化相互协调，提高城乡居民收入水平，刺激消费、扩大投资，推动经济发展转型升级。而现实情况是哈尔滨市城镇化发展滞后，严重制约了县域经济的进一步发展。因此，如何充分发挥新型城镇化在县域经济发展中的载体作用，加快县域经济转型升级的步伐，实现农村富余劳动力就地就近转移，从根本上解决“三农”问题, 将是当前哈尔滨市经济社会发展中必须予以解决的重点课题。

哈尔滨市；新型城镇化；县域经济

一、新型城镇化对促进县域经济发展的作用

(一)从“新四化”的角度来看，新型城镇化是实现县域工业化、信息化的载体，是实现县域农业现代化的加速器

东北地区与东部沿海发达地区的差异，一般来看是工业化和城镇化水平的差距。由于工业化和城镇化发展较慢，东北地区及其县域由传统农业社会向现代工业社会转变的进程相对滞后，进而导致人口居住相对分散，第二、第三产业就业门路少，县域居民特别是农民的收入水平相对较低。其实，说得再准确一些，这种差异主要是因为城镇化滞后于工业化导致的，城镇化滞后已经成为制约经济社会发展和社会主义现代化建设的重要因素。一方面，工业化、信息化的载体是城镇化，工业化、信息化的空间表现形式也是城镇化，由此可见城镇化之重要。根据经济发展规律，要实现现代化，工业化、信息化是必由之路，这也是当前哈尔滨市县域经济发展的核心主题。借助城镇化进程的推进，人才、资金、科技等生产要素不断向城镇集聚，新的产业发展技术、装备、业态不断涌现，同时利用新一代信息技术不断改造提升传统产业，进而提高工业化水平和企业竞争力。另一方面，城镇化是实现县域农业现代化的加速器。历史地看，东部沿海发达地区的快速发展总体上都是通过发展城镇化，推动农村剩余劳动力向第二、第三产业转移实现，推进城镇化发展不仅有利于农村土地的规模经营，提高集约化程度，提质增效，还能够通过工业化与城镇化的发展，“反哺”农业，有利于农业资金积累，推动农业现代化进程。

(二)从 “城乡结构”的角度来看，新型城镇化是破解城乡二元结构的有效途径

尽管经过多年的改革开放，但仍然存在经济结构不合理、农民增收缓慢等一些不可忽视的矛盾和困难，其重要原因就是城乡二元经济结构没有根本改变。推进新型城镇化，不仅可以使之成为县域经济发展的重要增长极，充分发挥城镇在吸纳农村人口以及扩大第二、第三产业就业门路的同时，还可以促进城市文明向农村辐射，形成以城带乡、城乡互动共进的发展格局。因此，只有有效地推进新型城镇化，才能逐步解决经济发展过程中的一些深层次矛盾，拓宽农民增收渠道，推进农业发展方式转变，加快推进城乡融合，破解城乡二元结构。哈尔滨市的基本市情是城乡二元结构和产业发展不足的矛盾十分突出，哈尔滨市的城镇化率虽稍高于全国平均水平，但年均增长率较低，城镇化总体水平位列副省级城市第14位。农村面积占比达到98.5%、农民占比达到51.7%、一产比重达到12%，相对于国内先进地区，哈尔滨市的城镇化发展还处于自发、积累、渐进为主体形态的演进过程。因此，哈尔滨市的城镇化战略和政策要符合自身的发展阶段和特点。

(三)从“转方式”的角度来看，新型城镇化是转变县域经济发展方式的助推器

推进新型城镇化，有助于加快第二、第三产业发展，实现县域经济现代化。城镇化实现了人口集聚，拓展了劳动分工，推动了经济体系复杂化、行业多样化，推动县域经济产业结构、就业结构和所有制结构调整，加快县域经济结构转型和升级。工业化创造供给，而城镇化则主要创造新型需求，拉动新型产业发展，是扩内需、促增长的关键动力。当然，值得关注的是，城镇化不但带动消费持续增长，而且城镇化需要不断加大基础设施投资，城镇建设的投资实质上是促进经济产业结构优化调整的过程，促使第一产业向第二、第三产业转变[1]。通过投资城镇化建设，优化产业结构，推动经济发展方式转变。哈尔滨市所属县域作为欠发达地区，面对城镇第二、第三产业发展从分散到集聚、工业化与信息化交织在一起的新形势，县域经济发展必然要依靠城镇化与工业化的良性互动，增强城镇在生产要素、产业产品、第三产业方面的集聚功能和带动作用，从而使县域经济的发展以城镇为平台,推动第二、第三产业的发展,加快县域经济发展方式的转变。

二、用新型城镇化破解县域经济发展的困境

(一)超前谋划，加强顶层设计，为新型城镇化推动县域经济发展提供科学规划

目前，有些领导干部对城镇化的内涵及推进城镇化的重大意义、目标、路径和任务等，缺乏清晰认识。对国家推进城镇化所涉及的大中小城市和小城镇协调发展、城镇化布局、节约集约型城镇建设、农民工“半城镇化”等问题，缺乏顶层设计和总体规划。这些都是导致一些地方在推进城镇化过程中重经济增长轻公共服务、重速度增长轻质量提高、重规模扩张轻合理布局、重自身发展轻带动周边、重房地产开发轻基础设施配套等问题的重要原因。

1.责任主体要明确。市级层面负责全市城镇化发展规划的总体设计，县(区)级层面负责城镇化发展规划的分区设计及指导、监管，乡(镇)层面负责规划的具体组织实施，确保新型城镇化建设与管理实现规范化、程序化。同时，要建立评估考核体系，每年由各县(区)对乡镇“三规”执行情况进行评估验收。

2.“三规”编制要融合。市及县(区)、乡(镇)要立足自身资源要素禀赋条件，科学合理编制“三规”，以城乡建设规划为引领，以产业发展规划为载体，以土地开发利用规划为红线，实现“三规”重叠融合，真正做到乡镇规划建设与土地开发利用规划互动，乡镇规划建设与产业转型升级和工业集中区的规划发展互动，土地开发利用规划与现代农业发展规划互动，使新型城镇化建设始终置于合法合规的基础上。村(社区)级规划要与乡(镇)级规划融合，乡(镇)级规划要与县(区)级规划融合，真正做到横向一体、纵向一致。

3.突出特色化、差异化。为确保城镇特色化、差异化发展，高标准编制实施了一批规划，保留一般镇规划、中心村规划和历史文化名镇、名村规划。纳入试点的区(县)及镇、村也分别编制完成城镇化总体规划及各项建设规划，如方正县、宾县编制的各类新型城镇化规划，其规划体系细致到每一个组团、每一个节点。

(二)创新人才选育管理机制，为新型城镇化推动县域经济发展提供人才保证

在经济社会活动中，人是最关键的因素，没有人才做支撑，科技创新只能是“空中楼阁”。近年来，党中央、国务院一再强调“大众创业、万众创新”，这说明创新的主体是群众，而科技创新更需要大批高素质的人才，高素质的人才建设是决定一个地区经济实力强弱的重要因素。现实情况是，哈尔滨的高素质人才主要集中在哈尔滨市区，小城镇人才严重不足。随着东南沿海地区经济加快发展，高层次人才及成熟产业工人“东南飞”现象比较突出，致使这一问题雪上加霜。社会人口老龄化严重，农村留守老年人达30万人，已出现“未富先老”现象，严重影响到新型城镇化的推进和县域经济的进一步发展，可以说“牵一发而动全身”。因此，必须通过人才选育管理机制创新推动县域经济发展。

1.创新人才选育机制。结合基层实际，围绕重大项目、重点工程、工业园区、特色产业，借力哈尔滨市各类职业院校优势，大量培养新型城镇化发展所需要的各类高素质技能人才、经营管理人才和新型工业化人才。打破计划经济思维，强化市场经济理念，最大限度地吸引高尖端创新人才、鼓励兼职兼薪或以技术入股参与分配，加快创新成果转化，推动区域发展、服务项目建设。急缺特殊岗位可以“不求所有，但求所用”，尽快研究建立特聘专家制度规范，为新型城镇化建设和县域经济发展提供智力支持和人才保证。

2.创新人才管理机制。超常规使用在创新社会管理和推动项目建设中有突出表现的人才，破格提拔。建议哈尔滨市继续选派优秀科技人员到县镇、农村提供科技服务，选调或公开招聘一批科技人才充实基层，培育一批科技典型，抓好示范带动。疏通党政人才、专业技术人才、企业经营管理人才之间的流通渠道，推动人才在党政机关、非公有制经济和社会组织之间合理流动[2]。既看人才显绩，又看人才潜绩，不断完善科学的人才考核体系，形成激励竞争、优胜劣汰、充满生机与活力的用人机制。

(三)产业主导，突出特色，为新型城镇化推动县域经济发展提供产业支撑

城镇化的发展如果缺乏产业支撑是不可持续的。同时，特色产业发展是城镇化的核心，是小城镇发展的生命力。当前，哈尔滨市有相当多城镇，经济实力较弱，优势产业支撑力度不够，承载力差、集聚力弱，主要是由于产业发展的“特色”挖掘不够，产业结构趋同，不能很好地与当地的经济发展水平、资源优势、产业结构等有机结合，严重制约了城镇化进程。

1.加快特色产业培育。农业现代化与新型城镇化密不可分、互相促进，抓好这方面工作可以为全国提供示范。要大力发展农产品精深加工业，开发农业多种功能，打造形式多样、特色鲜明的休闲农业和乡村旅游产品，提高农业综合效益，努力在“四化”并进、三产融合上开辟新途径。要继续积极发展农民合作社、种养大户、家庭农场和多种形式的适度规模经营，对其给予更多的政策、资金、技术支持。第二产业要大力培育稀土深加工等主导特色产业，着力培育经济发展的先导产业和支柱产业，加快发展战略性新兴产业。第三产业要加快发展现代物流、金融、文化创意、生态旅游等现代服务业，补齐三产“短板”。

2.注重引进龙头企业。龙头企业是城镇化的重要支撑，是县域经济发展中最强、最突出的优势产业，有利于吸收转移大量的剩余劳动力，创造的效益在城镇化和整个县域经济中越来越占据主导地位。因此，要大力引进龙头企业，推动特色产业转型升级，形成产业链，增强城镇化对县域经济发展的辐射带动作用。通过龙头企业的发展，建设有特色的“工业重镇”“商贸大城”“旅游强县”，真正把哈尔滨所属城镇建设成为转移吸收农村剩余劳动力的“蓄水池”、产品流通的“周转站”、产业发展的“集聚地”，实现特色产业发展与城镇建设的有机协调[1]。

(四)抓住试点契机，深化体制机制改革，为新型城镇化推动县域经济发展提供持久动力

与推进城镇化战略相配套的具有指导性的有效实施机制还没有形成。城乡二元结构的长期存在，既导致城乡公共资源配置严重不均衡、基本公共服务严重不均等，也制约了城乡经济社会的统筹协调发展。目前，社会保障、财政等方面体制机制改革不到位，行政干预色彩浓厚，经济政策和社会政策不协调，政府管理方式有待改善，行政体制改革滞后制约着城镇化发展。

1.建立农业转移人口市民化成本分担机制。一是政府根据基本公共服务的事权划分，承担农业转移人口市民化在义务教育、就业服务、基本养老等方面的公共成本。二是将农业转移人口市民化的公共支出因素纳入市对区、县(市)转移支付核定范围，建立市对区、县(市)转移支付合理增长机制。三是增强农民工随迁子女教育吸纳能力，建立和完善城乡社保体系，拓宽进城创业就业渠道，鼓励企业参与分担，完善社会保障法规政策。四是企业落实农民工与城镇职工同工同酬制度，加大职工技能培训投入，依法为农民工缴纳职工养老、医疗、工伤等社会保险费用[3]。

2.建立多元化可持续的城镇化投融资机制。创新融资模式，提供可靠的融资渠道。一是进一步完善与城镇化相匹配的金融组织体系，提高金融机构、企业在融资、基础设施建设和其他公共服务方面的参与性，并鼓励基金、保险资金等参与项目自身具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营。二是继续扩大县级经济管理权限，匹配地方政府财权和事权，解决地方财政困难，化解地方债务风险，建立服务于城镇化建设的长效融资机制。

(五)总结经验，分类指导，为新型城镇化推动县域经济发展提供发展模式

1.不断总结切实可行的县域城镇化模式。哈尔滨县域城镇化模式归纳起来，大体有四种主要模式[4]。一是主导产业拉动模式。借助当地主导产业的集聚拉动效应，带动周边村屯和人口向城镇搬迁集中。比如，通河县以旅游产业为主导，把铧子山旅游景区附近的5个屯120户进行整合，实现了旅游开发与并屯紧密结合。二是产城融合模式。依托各类开发区(园区)加强商住和公益服务等功能性、社会性配套设施建设，推动产城融合和功能混合。例如，宾县围绕宾西开发区建设，将宾西镇西川村5个屯436户、1 669口人整体迁入宾西镇，建设农民新社区4个，同时引导村民向开发区产业工人转变。三是强镇强村发展模式。推进重点镇、中心村升级改造，将中心镇、中心村建大做强，吸附合并周边村屯。比如，通河县浓河镇通过强镇建设工程和以富强村、红旗村为代表的10个星级村升级工程，撤并了38个村屯。四是合作组织带动模式。通过成立农民专业合作社，带动农村城镇化发展，促进农民致富增收。比如，五常市民乐乡富胜村与企业合作成立水稻专业合作社，投资1 790万元建成有机肥厂和有机稻米生产基地，建设10万平方米农民新区。这些成功经验具有本土性、亲民性，极具复制、推广价值。建议在进一步深入总结基础上，按照因地制宜、分类指导原则，加快面上铺开。

2.把握好不同区域、不同类别城镇化发展模式。总体思路是在城镇化总体规划指导下，积极推动县城及重点镇实施改造提质,依托资源优势加快产业集聚和集群发展，实现产城融合和功能混合;农村加快实现推进新型农村社区和美丽乡村建设,实现转移人口就地城镇化。一是着手研究部分人口集聚程度高、经济社会发展条件相对较好的县域实现撤县设市。二是推动重点城镇率先发展。加大对哈尔滨市现有22个全国重点镇、13个国家小城镇发展改革试点、15个住建厅“百镇建设”试点镇的投入。三是加快美丽乡村建设。预计到2020年，全市仍将有300万人口生活在农村，应按照国家以及黑龙江省的有关部署和要求，着力打造一批具有地域文化特色的产业牵动型、文化旅游型、民俗风情型的中心村，在此基础上建设美丽乡村, 逐步推进农村人口向中心村集聚，实现城乡基本公共服务均等化，让留在农村从事农业生产的农民也能享受城市文明带来的福祉。

[1]赵润田.城镇化如何推动县域经济发展[N].学习时报，2013-01-14.

[2]刘丹.我国人才结构失衡的表现及对策[J].上海经济，2015，(7).

[3]纪国英.辽宁新型城镇化与农业现代化问题研究[J].经营管理者，2014，(18).

[4]李永亮.哈尔滨小城镇创新发展研究[J].北方经贸，2016，(7).

[责任编辑：梁桂芝]

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：1008-8520(2017)05-0057-04

2017-07-06

李永亮(1981-)，男，山东德州人，经济学教研部副教授。