论警察执法理念的遵循

葛双龙

(吉林警察学院， 吉林 长春 130117)

论警察执法理念的遵循

葛双龙

(吉林警察学院， 吉林 长春 130117)

警察执法过程中的公民权利保障在世界各国司法活动中逐渐成为一种优位价值理念，对警察执法活动聚焦并期望执法规范成为当前我国全体公民对建设“法治中国”的强烈回应。我国警察执法理念滞后的原因是公民权利意识淡薄，程序意识不强，警察职业素养欠缺等。积极探索警察执法理念的提升，遵循执法必须保障公民权利，坚持服务型执法，永远追求程序正义是有效促进警察执法规范的必要路径选择。

警察执法理念； 公民权利； 程序正义

当前，在我们为“法治国家、法治政府、法治社会”三位一体的“法治中国”目标而努力奋斗的关键节点，党的十八大、十八届四中全会的召开，为我们擘画了建设法治中国的新蓝图，“依法治国”目标更为清晰，我国法治建设步入崭新的历史阶段，站在了新的历史起点上。习近平总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第二十四次会议上进一步强调，让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义[1]。这是对警察执法工作的殷切期望，也是对警察执法工作的严肃要求。而警察执法理念是警察执法活动的先导，因此对警察执法理念进行探讨是对建设“法治中国”的积极回应。

一、当前我国警察执法理念表现形式

改革开放至今，我国警察执法工作取得了卓越成就，不仅维护了社会稳定，而且最大限度保护了广大人民群众的根本利益。但是，传统的权力观念与执法理念对当前我国警察执法还有深远的影响，主要表现在：

(一)重视实体法律，轻视甚至忽视程序法律

在以往的警察执法活动中，看重的是对案件实质性问题的处置结果是否正确，而在具体办案过程中却疏漏、轻视程序上的有关法律规定。衡量警察执法办案的标准，除了要案件事实清楚，证据确实充分，处罚准确外，还有一个就是程序合法。没有程序保障，就不可能有真正的公平正义。公正合理的程序不仅是实体正确执行的重要保障，更有利于防止权力腐败，从而保护当事人的合法权益。实现社会民主程度的提高和法治进程的推进，这是和警察权力受到限制的程度有关。可以说，越是民主，越是法制健全的国家，警察的权力越是受到非常严格的限制。程序虽然不同于实体，它是一种技术性的规范，但却也包含着实体的内容。这种技术规范根据一定的执法理念创造和设计，对程序的违反，侵害的不仅是当事人的程序性的合法权益，也是对执法目的的违背。可以说，遵循严格的法律程序是防止警察权力被滥用的有效保障。在传统执法理念下，许多民警在执法中片面追求实体正义，认为只要执法行为最终目的合法，违反法定程序无关紧要，为了侦查办案，实现公平正义，牺牲掉一些程序，当事人也能理解；还有的民警对法定程序随意理解，在程序上刁难当事人，自己喜欢怎样做就怎样做，各行其是。

(二)重视公权力的行使，轻视甚至忽视公民个人权利的保护

人权是人类社会政治经济发展到一定阶段的产物，并随着社会的发展而发展，它是人作为人应当享有的各种权利的总称。现代社会是法治社会，其最突出的特征，就是一切以人为本位。“而在传统的公安执法工作中，警务执法活动体现的是管理本位主义，是一种权力至上主义，而不是公民本位主义，所以呈现出公权与私权的失衡”，这与现代执法理念的“权利本位”特征格格不入。在传统的公安执法工作中，执法者偏重于对公权力的运用，公民私权保障不足，存在着许多问题，主要表现为: 强制措施滥用，如暴力执法、超期羁押、非法拘禁与刑讯逼供现象大量存在;执法的自由裁量空间大;执法的随意性强。

二、警察执法理念滞后的原因

传统的执法观念加上警察自身职业道德素养欠缺是造成警察执法形象不佳、执法权威性缺失的根本原因。

(一)公民权利意识淡薄

我国历史悠久，经历了漫长的封建社会，社会发展进程直接从封建社会过渡到社会主义社会，传统帝制固有的特权思想、义务本位和官僚思想必然根深蒂固地影响着后世的人们。警察作为公共权力的重要承载者，其本身公民权利意识的高低决定了执法质量的好坏，要把公民权利从法律文本上的规定，落实到现实生活中享有的权利，仍然还有很长的路要走。不仅需要立法者、执法者更需要全社会共同做出努力。

(二)程序意识不强

长期以来作为警察执法一直得不到根治的主要原因就是重实体轻程序，警察执法过程中认为只要最终的处理结果是公正准确的，程序上简化一点也没有多大关系。尽管更多的执法者意识到在建设法治社会过程中，程序已被提到一个相当重要的位置，但还有超过20%的警察重打击，轻保护，片面强调刑事司法的惩治功能。

(三)警察职业素养欠缺

面对当前我国社会矛盾凸显，执法压力遽升的严酷现实，警察疲劳执法、被动执法情况突出，各级执法者职业倦怠感明显，不仅主观上没有提升职业素养的意愿，客观上也不具备职业素养提升的条件。

在当前“法治中国”建设不断加强，民主法治意识以及公民权利观念日益深入人心的时刻，这些传统的执法理念不仅严重阻碍了公安机关法治化进程，还严重制约着国家治理现代化的前进步伐。党的十八大和十八届四中全会以来，“依法治国”精神全面深入到每个公民心中，全社会都在关注警察执法是否严格公正文明，是否以保护最广大人民的根本利益为出发点，是否以保护公民权利为工作重心。创新执法理念、转变执法观念、用法治思维指导执法工作不应该只是停留在口号上，而应在警察执法的制度以及各级执法者执法实践中得到充分的贯彻执行。观念的更新，理念的树立是一个艰巨而漫长的过程，不可能一蹴而就、毕其功于一役，要接受不断学习和长期宣传教育的思想准备，更要接受来自执法实践中层出不穷的困难和挑战。

三、提升警察执法理念的途径

(一)树立公民权利保障为终极目标的理念

首先，警察的任务决定了保障公民权利是警察执法的终极目标。《人民警察法》第二条规定：“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。”从法条的规定来看，警察的任务是巩固共产党的执政地位、保障人民安居乐业以及维护国家长治久安。因此，如果作进一步的归结，不难看出，警察的任务主要体现在打击犯罪和服务人民两大方面。随着依法治国方略的出台，法治进程的加速，全体公民的法治意识得到迅速提升。人们对警察执法的期待由过去很长一段时间内侧重于犯罪的打击，转变为更好地服务人民上来。在此过程中，警察队伍也在不断地适应执法工作的新定位，寻求自身的改变来满足人民的需要。为此，警察在依法履行人民民主专政职能、打击犯罪的同时，应该更加突出地履行好尊重和保障公民权利的职能。从实际工作中公安机关人民警察承担的职责来看，无一不与公民权利密切相关，一方面，警察通过依法打击犯罪、维护社会治安，来保护人民生命财产的安全，进而保障广大人民群众权利的实现；另一方面，警察通过实际执法工作服务人民群众，也真正体现了人民利益至上，尊重广大人民群众的权利，满足其日益增长的物质、文化生活的需要。尤其是随着社会的发展，人们越来越清楚地认识到，犯罪是一个社会问题，仅仅依靠警察是不足以解决犯罪问题的，只有动员社会和公众参与，才能有效地遏制犯罪。所以，人民警察的任务不能仅仅局限于打击犯罪，同时还应成为社会工作者，这样就决定了服务人民和打击犯罪都是警察的重要任务。警察机关作为上层建筑，在我国是阶级性和人民性的统一。一方面，它是人民民主专政的工具，服务于国家政权；另一方面，归根结底它又是人民的机关，代表人民利益，服务人民。公民权利作为人所享有的基本权利，理应获得当然的尊重和保障。因此，警察执法的任务决定了保障公民权利是警察执法的终极目标。

其次，依法治国理念决定了保障公民权利是警察执法的终极目标。依法治国是治理国家的基本方略，和公民权利有着密切的联系：保护公民权利是法治的根本目标和基本价值，法治既是对公民权利的根本保证，也是公民权利得到保护和尊敬的重要标志。没有对公民权利有效保护，它不是真正的法治;离开法治的保障，公民权利再好也无法实现。所谓法治，其最基本的含义即法律主治。它是一种贯彻法律至上、严格依法办事的治国原则和方式[2]。如果说民主自由是法治所追求的最高价值目标的话，公民权利得到尊重和保障则是这一价值目标实现的重要标志。实现作为法治理想目标的自由，需要通过公民权利保障这一现实目标来完成，公民权利只有得到法律承认，才能从应然权利转变成法定和现实权利，也只有通过有法律确认，公民权利才能上升为国家意志，才能得到有力保障。依法治国的本质要求就是“法治国家、法治政府、法治社会”三位一体的“法治中国”目标的实现。法治国家、法治政府、法治社会的稳步推进与实现必须把尊重和保障公民权利作为最根本的出发点和基本原则；并且在国家治理体系中，法律应该具有极大的权威性，它不以任何个人意志为转移。任何政党、组织、机构和个人都要在法律的框架内活动，法治面前无特权。如果没有依法治国方略的真正实施，公民权利就会成为空话。

另一方面,法治如果偏离了保障公民权利的目标，不再把确认和保障公民权利和自由为己任，而是要通过限制人民的权利实现统治的意志，这种法治也不是真正的法治。一个法治程度愈高，法律制定愈完备的社会，也是一个愈自由和自信的社会。作为社会主义国家，人民当家做主，人民是国家的主人，既是权利的主体，也是法治的主体。法律是全体人民意志和利益的体现，依法治国，就是按照人民的意志建设法治政府、法治社会和法治国家。因此，保障公民权利不受侵犯和充分实现是社会主义法治的本质属性和必然要求。法治的客体是公共权力，法治的目标是要规范公共权力的运作形态，限制和支配公共权力的运行秩序。权力具有无限扩张性，而不受制约的权力会导致权力的滥用，其直接后果就是对公民权利的侵犯。因此，在法律的框架下运行、规范和制约公共权力，实际上就是以权利制约权力，用公民的权利去限制公共权力。公民权利是公共权力的目的和界限。从政府角度，严格按照法律章程行事，法无明文规定不可为；而相对个人，法无禁止皆可为，“法不禁止即自由”。要想把我国建成“法治国家、法治政府、法治社会”三位一体的“法治中国”目标的真正实现，就必须将公民权利摆在首位。这是对警察执法的时代命题，无疑也是公民权利得到充分保障的必然要求。

最后，保障公民权利与维护公共安全是辩证统一的。就像权力与权利是辩证统一的一样，保障公民权利与维护公共安全依然是辩证统一的关系。公共安全，广义上讲，是指全体公民从事正常的生产生活所需要的稳定的社会环境和秩序。狭义上讲，公共安全是指社会治安安全，是指一定时空条件下全体公民不受危险威胁，安全得到保障的社会状态。公共安全职能在权力体系所属关系上属警察权力范畴。在法治国家，保障公民权利与维护公共安全是辩证统一的关系。维护公共安全的目的是为了保障公民权利，而只有保障公民权利，才能最终维护公共安全。因此，在警察执法中，正确认识和处理公共安全与保障公民权利的关系是极为重要的。长期以来，我们习惯接受一种观念，就是“公共”事务永远比“个体”事务重要，公共利益永远大于个人利益，个人服务于整体，个体服从公共。在此情形下很容易把公共安全置于比公民权利更重要的地位。此时，维护公共安全便成为权力部门用以限制公民权利最常见的借口，以公共安全为目的，以限制公民权利为手段，完全忽视了依法治国就是应以保障公民权利为核心的精神实质，这样，就导致了目的与手段的错置现象。

因此，警察不得借口公共利益剥夺公民权利。在我国，警察职权中无论是行政强制权还是刑事强制权，或是其他权力的行使，大多具有强烈的强制性甚或暴力性，同时行使这些权力时又总是具有法定依据情形，因而如果使用不当，极易侵犯公民权利，诸如时有所见的刑讯逼供、超期羁押、剥夺犯罪嫌疑人或服刑人员的正当权利等均属在秩序行政领域发生的侵犯公民权利的现象。在法治国家，保障公民权利与维护公共安全是辩证统一的关系。维护公共安全的目的是为了保障公民权利，而只有保障公民权利，才能最终维护公共安全。因此，在警察执法理念中，正确认识和处理公共安全与保障公民权利的关系是极为重要的。

(二)树立服务型执法是警察执法基石的理念

二十世纪末期，世界各国政府为提升行政效率和重塑政府形象，不断引入企业所奉行的“顾客至上”的服务理念及营销策略，并大力推行新政府运动，改革行政官僚弊习，重新设计行政流程。政府是服务型政府，这一前提导致警察的服务性。警察是通过维护社会治安秩序而为社会提供公共服务的，因而，警察是服务者，是为人民服务的公务人员。随着社会的变迁，经济的发展，政治文化生活水平的提升，公安机关在行政管理领域须由传统的管理型转变为服务型，公安工作中要确立公民优先主义的思想。

这些年，随着民主化、现代化观念的不断深入，我国政府也持续致力于行政改革及政府再造的种种施政作为，颇具成效。各种不同行业的政府部门，都在大力采取或寻求便民、惠民措施。包括税务、工商、土地、卫生、建设等机关，在服务民众的相关软、硬件措施上，不断出台为民服务的各项创新作法，的确给民众带来“家”的感觉。而警察在这方面常被视为较保守的群体，但与人民关系又最为接近，因此，如何与民众建立良好的互动关系，以及建立人民对公共权力的信任，政府机关服务理念及施政策略的做法，值得各级警察机关学习借鉴。理论上，警察工作是安内工作，是提供人民一个安全的环境。警察往往被定位成法律的执行者及社会秩序维护的角色。但是手段上，随着时代的变迁，当今民主法治国家的警察，已渐从以强制或指导为主的手段，转变为以服务为主的手段。作为国家机器的警察，是通过人民授权维护公共安全而为社会提供公共服务的，因而，警察执法的基本前提是执法为民，是为保障人民的安全生活而提供服务的公务人员。随着社会的变迁，经济的发展，政治文化生活水平的提升，警察执法必须由传统的管理型职能向服务型职能转变，警务工作要确立人民利益高于一切的思想。因为警察职权的正当合法性，来自于公民透过立法的付托，且公民期待警察以法律为基础，以服务为手段，落实执行公共权力，并进而提供安全与有秩序的生活环境，使民众享有免于恐惧的自由，方能获取民众的支持与信赖。因此，在警察机关履行其角色功能的过程中，如何将传统警察的强制性观念，转化为服务性的观念，乃至于表现在具体的作为上，是值得探讨的课题。

服务风格将供求哲学应用于警务。总的来说，社区成员期望警察在对待他们时要有敬意，有礼貌，就如同商人和服务业人员对待他们时一样。根据社区成员的意愿，对于入室盗窃、暴力犯罪或青少年吸毒，警察都严肃处理，并且通常派专业的警队来对这些案件进行调查。对于轻微犯罪，警察经常采用非正式制裁措施，尽可能避免使用逮捕手段。如对于青少年罪犯，警察或者将他们带回警察局加以劝告，或者登门进行训诫。当前政府的服务方向为尽力提高所有社区成员的幸福指数。通过建立警察与社区积极互动的伙伴关系，打造以服务为导向的社区警务模式，使警察及时解决社区成员的急需困难从而为社区提供最需要的服务。与倡导其他风格的警察机构相比，以服务为中心的警察机构更注意利用社区的各种资源，如戒毒方案、家庭咨询、自治组织，等等。

由此可见，在很多情况下，警察的公共服务行为是根据公民实际需要所呈现的非正常的警务行为，通常包括寻找失踪人员、帮助受困的汽车司机、发放死亡通知书、提供护卫，等等。而这些非正常警务行为之所以发生，是因为警察职业全天候的性质，作为最容易见到的政府部门代表，民众已习惯遇到困难第一时间找警察帮助，在今后的社会发展过程中，这一现象只会强化而不会减弱。

从我国当前总体来看，人们在谈到警察的服务性时，往往把服务等同于警察的根本宗旨，等同于警务工作最终目的意义上的为人民服务，也就是“执法为民”的宗旨。警察机关主要通过对社会的严格管理、严格控制来达到为人民服务的最终目的，而忽视了警务工作自身还包括具体的服务职能。虽然警务工作也有为公民提供服务的行为，但服务内容与方式等由警察机构单方面决定，而不是将服务建立在与公民协商、尊重公民选择的基础上，这容易使服务的供给与需求脱节，导致资源浪费。在目前的警务改革中，我国加强了这方面的工作，通过各种方式进行了检查、约束与教育。在我国深化改革的转型时期，社会发展与进步越来越要求强化服务功能，要求警察有强烈的服务观念，这是新时期警务职能转变的需要。

实际上，警察向民众提供的服务数量和类型因社区和机构而异。有些警察机构将自己看作服务提供者，而另外一些警察机构倾向于强调控制犯罪。然而，所有地方警察机构都向本地社区提供一些与控制犯罪无关的服务。这些服务可能包括紧急救助、办理证照、提供信息、解决争吵、失物寻找以及一般安全服务[3]。

(三)树立不懈追求程序正义的理念

程序正义就是指法律程序在具体运行过程中所追求并实现的价值目标。对刑事正当程序原则探本溯源，就是古希腊早期的人本思想，如前述，这种观念早在自然法(Natural Law)时代，在西方就有相当的根基存在。但是，具有普世价值的人权观念的发展，则是启蒙时期之后，随着民主法治国的思想不断演进，逐渐形成的体系，这种体系其实就是程序正当性的架构。这就是康德所言：“人间法律的基本规范，无非在于保障人性的尊严与人格形成的自由。”[4]二十一世纪的今日，公民权利得到保护与实现已不仅是法治文明的崇高理想而已，更已是人类文明应该恪遵的共同行为准则；而这个准则的架构则是建立在程序正当性的基础之上。如同世界人权宣言中所揭示的保护范畴，有关法制上的程序正当性架构，应被纳入各国刑事法体系，程序正当性的规范原则，才会发生它应有的规范实效。在西方，自古希腊时代以来的自然法到罗马法中市民法的思想，虽然已经隐然有普世价值的意味，不过它还是经历了一段惨痛的黑暗时期，一直要到十六、十七世纪欧洲的封建制度及罗马帝国瓦解后，由于马丁·路德的宗教改革，促成了基督教的分裂，个人才算真正从制度性的愚蠢桎梏中解放出来。从公元1815年的维也纳会议到第二次世界大战后的联合国组织，无不相继寻求发展文明的法制架构，以保障基本公民权利。因此透过公约促成各国采取修宪或立法的程序，确认保护公民权利的正当程序原则是文明法治的基石。

虽然从罗尔斯程序正义理论的提出至今半个世纪不到，但是程序正义理论已经得到全世界的普遍认同，程序正义理念逐步深入人心，其最低标准也得到了确定，虽然具体细节上还存有模糊。程序正义理论的使命仍将继续，因为它所关注的是人类社会永恒的主题——正义。然而，由于各国的传统文化、思想价值、意识形态、法治体系都不尽相同，以致人权这个具有普世价值的概念，各国在实践的程度上，难免落差极大。于是近代以来，国际法学界努力于建立一套正当程序(Due Process of Law)体系，作为普世的规范基石。在这种思想及法治潮流的冲击下，中国的刑事制度可说是面临空前的压力，而正站在剧变的转折点上，职权主义、当事人进行主义或折中主义，特别是警察执法理念究竟该何去何从？

近年来，我们国家提出了建设“法治国家、法治政府、法治社会”三位一体的“法治中国”的治国方略，“法治”成为当前推进国家治理现代化最流行的话语之一。法治的核心是尊重人，每个人都应受到别人的尊重，每个人都应该享受有尊严地活着的权利[5]。法治的本质要求严格依照落实实体法，更要严格关注程序法。在当代中国之所以呼吁程序正义为先，既不是盲目追随英美等西方国家的程序优先主义，也不是要在实体与程序两者之间制造矛盾冲突，而是因为在我们国家恰恰缺少这一现代法治的核心传统，当代西方法哲学家德沃金清楚表明法律所被赋予正义要求的道德性质：“在诠释的局限里，我们需竭尽所能地创造其正义意识会认可的国家根本之法，不是因为我们有时必须协调法律与道德，而是因为那正好是法律自身正确被理解所要求的。”[6]这种理念对于指导我国法治现代化进程极为重要。

应当承认，我们正处在一个尊重权利，信仰权利，走向权利的时代，更是一个关注程序的时代。对程序价值重新审视，对程序制度进行构建，已经成为现代法治文明的主要特征，也是我国目前司法体制改革所面临的价值导向之一。现代法治的终极追求就是通过对公共权力的限制，达到尊重和保障公民权利的目的。警察机关在日常执法活动中，除了要求证据确凿、事实充分、定性准确外，更要做到程序合法。然而事实上，多年来警察执法暴露出的最大问题就是“重实体、轻程序”，几千年的传统思维习惯使警察对执法结果更看重，只要能达到理想的结果而不会在乎过程的合法性。警察在这样的执法思维引导下获得的执法结果，常常违反办理案件的程序规定，根本经不起严格的推敲。在警察执法与公民权利的冲突以及随后进行的观念矫正过程中，当前的法治实践使我们认识到，实体公正固然重要，但也只能是相对公正，并且这种公正还要受到时空条件和人员素质的制约，另外，警察执法过程中存在的主要问题是程序问题，而不是实体问题。因此，在追求司法公正的路径上，更应强调并呼吁警察执法遵循程序正义的理念。纵观人类法治文明发展的历史，程序的公正得不到保障，实体的公正也只能是空中楼阁，公正合理的程序不仅对实体法提供有效的制导，而且有利于防止权力使用者滥用权力，从而有效保护当事人的权益。只有真正使程序正义的执法理念深入人心，深入每一个执法者内心，才能使国家的法律权威得到真正树立，“法治中国”的治国方略才能得以实现。

[1]习近平.让民众在公安执法中感到公平正义. 中央全面深化改革领导小组第二十四次会议[EB/OL]. http://news.ifeng.com/a/20160521/48814542_0.shtml,2016.5.20.

[2]文正邦.论法治文明[C]//马长生,汪祥欣.法治问题研究.北京：法律出版社，1998：96.

[3][美]罗伯特·兰沃西,劳伦斯·特拉维斯.什么是警察——美国的经验[M]. 尤小文，译.北京：群众出版社，2004：335.

[4]邬昆如.西洋哲学史[M].台北：正中书局，1971：43.

[5]葛双龙.宪政视野下的警察执法与公民权利保障[J].甘肃社会科学，2016(2)：221-229.

[6]Ronald Dworkin,.Justice for Hedgehogs[M].Cambridge,Massachusetts:The Belknap Press of Harvard University Press , 2011：415.

TheComplianceofPoliceEnforcementConcept

GEShuang-long

(Jilin Police College, Changchun 130117, China)

Protecting citizens’ rights in police’s law enforcement has gradually become a privileged value in justice activities in various countries in the world. It has become citizens’ strong responses towards rule-of-law China to focus on police’s enforcement activities and expect standardizing law enforcement. Currently, the lagged-behind law enforcement awareness can be attributed to the lack of right awareness, weakness in process awareness and absence of police professional expertise. It is a necessary direction for us to standardize police’s law enforcement by actively exploring the improvement of law enforcement awareness, protect citizens’ rights, persist on service-oriented law enforcement and pursue procedural justice.

police law enforcement concept; civic right; procedural justice

2017-03-26

教育部人文社会科学研究青年基金“公民权利保障与公安执法工作创新研究”(13YJC820021)。公安部公安理论及软科学“人权保障视野下的警察执法规制与理念提升研究”(2013LLYJJLST045)。

葛双龙(1974— )，男，吉林长春人，吉林警察学院刑事科学技术系副教授，研究方向为公安学、法学。

D631

A

1008-2433(2017)05-0132-06

(责任编辑：岳凯敏)