后审批时代的政府改革：特征、目标与策略

刘剑明

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

后审批时代的政府改革：特征、目标与策略

刘剑明

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

后审批时代的政府改革既有迈向服务行政的冲动，又有回到管理行政的欲望；行政权力既无所不能，又力不从心。虽然后审批时代的政府改革存在不确定性，但其核心仍然是政府行政权力的设定、运行和监督，只要抓住行政权力这个核心，就可以掌握后审批时代政府改革的本质规律，从而规范和促进后审批时代政府管理步入健康良性的发展轨道，最终走向服务行政。

后审批时代；政府改革；目标定位；行动策略

当前转型时期，我国政府改革的核心问题是合理界定政府与市场、政府与社会的边界问题。针对这一核心问题，新一届中央政府把行政审批制度改革作为政府职能转变的重中之重。截至2016年5月，国务院部门取消下放行政审批事项1/3以上，提前超额完成承诺的目标任务。工商登记前置审批精简85%。资质资格认定事项压减44%。多数省份行政审批事项减少50%—70%。同时创新和完善事中事后监管，针对群众期盼，优化公共服务。这些既为企业“松了绑”、为群众“解了绊”、为市场“腾了位”，也为廉政“强了身”，极大地激发了市场活力。[1]国家行政学院评估组的报告显示，行政审批制度改革政策落实情况总体较好，对稳增长、调结构、促改革、惠民生发挥了积极作用。[2]行政审批实质上是普遍禁止的个别免除，审批的强弱体现了行政权力对社会控制力的强弱，因此，行政审批是典型的管理行政。随着行政审批制度改革的持续推进，政府手中的审批权力逐步减少，政府对市场和社会的控制也随之减弱，但是，行政审批强度的减弱，并不意味着政府管理进入了服务行政的发展轨道，因为，服务行政的建立需要政府理念、机制，尤其是外部环境的全方位转型，而这些条件在当前的中国还不具备。按照张康之教授的观点，从农业社会到工业社会，再到后工业社会，政府管理经历了从统治行政到管理行政，再到服务行政的嬗变。[3]9-10“管理型政府也仅仅属于工业社会这个历史阶段的，在人类后工业化的过程中，管理型政府所发挥的是阻碍人类进步的作用”，所以，“服务型政府是人类治理文明的新方向，如果我们能够在服务型政府建设方面取得积极进步的话，那将是我们对人类治理文明的一项伟大贡献”。[4]这种理论建构，为我们思考政府改革提供了宽广的思维空间。但是，在某种程度上，这种粗线条的分析框架却遮蔽了政府改革的实践特色，使得理论探讨失去了对当下中国政府管理变革的回应和分析能力。因此，有必要从转型期中国政府改革的现实问题入手，构建更为贴近实际的中观理论模型。基于此，用“后审批时代”来描述我国当前的政府改革应该比较合适，可以为当前的政府改革提供一种较为新颖的分析框架，也可以为政府改革提供较为适用的策略选择。

一、过渡性：后审批时代政府改革的鲜明特征

其实，所谓的后审批时代不是一个严格意义上的学术概念，只是对当前行政管理领域改革进展的一个描述。大致看来，后审批时代具有如下几个表象：一是行政审批的影响力和控制力呈现下降趋势，经济活力和社会活力得到极大释放；二是政府正在摸索建立新的行为方式，但是，还没有形成较为成型的、可以替代行政审批的管理模式，行政审批还在对经济社会发展产生着重要影响；三是受体制惯性影响，行政审批制度改革向纵深发展的动力有所减弱，出现“数字化、表面化”等形式主义，同时，行政系统外部对改革的诉求却在增大，来自上层的政治决策也顺应了这种改革诉求，动力减弱与压力加大处于焦灼状态。不难看出，后审批时代的政府改革，既不同于管理行政，又不同于服务行政，其具有鲜明的过渡性。如果把管理行政与服务行政比做光谱的两端的话，那么后审批时代的政府改革便是处于光谱两端的中间色系，其具有多变的色彩，兼具管理行政和服务行政的特征，但是又有别于管理行政和服务行政。

一方面，后审批时代的政府改革既有迈向服务行政的冲动，又有回到管理行政的欲望。“为人民服务”是政府存在的价值基础，也是历来我国政府机构改革的核心目标追求。“为人民服务”其实就是服务型政府最好的表达方式。多轮的政府改革也在努力践行这一宗旨，比如，党的十八大报告提出：“要按照中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”[5]应该说，新一届中央政府力推的简政放权对加强服务行政具有积极推动作用。当然，在看到后审批时代政府改革努力迈向服务行政的同时，我们也发现，行政主体仍旧固守着管理行政的思维理念和行为模式。比如，在简政放权过程中，有的权限虽然以文件形式下放，但是没有及时下发相应文件进行衔接，造成“政府有文件，部门未执行”。一些部门虽然下放了某些审批权，但只是下放了初审权或者某些环节，还保留了终审权或者发证环节。笔者在东北某省的调研中发现，残疾证的审批办理，前期审查核验工作都是由基层县（市、区）职能部门完成的，而发证环节却留在了市（州），而市（州）职能部门往往每年集中在一个固定时间办理，这直接导致相对人办理残疾证时间过长，影响了低保发放等后续工作开展。再如，面对新出现的社会问题，政府仍然谋求审批式管理。随着环境问题的日益严重，民众的环保意识显著增强，对于一些新设立企业的环境评价就备受关注，处理不好往往会出现群体性事件，为此，政府很自然地通过新增环境审批来予以应对。这其实是对管理行政的回归，未必能真正回应民众的环保诉求。

另一方面，后审批时代的政府既无所不能，又力不从心。从社会主义市场经济的发展过程来看，政府是主要的推动力量，也正是由于政府的强力推动，才使得中国的市场经济能够在西方主导的经济秩序中获得快速发展，从规则的融入者和遵守者逐步走向规则的制定者。在市场领域的成功，似乎增强了政府介入整个经济社会事务的信心，当前，我们看到的政府管理几乎囊括了经济社会发展的各个层面，真可谓是“上管天，下管地，中间管空气”。但是，在一个全能政府获得突飞猛进发展的同时，我们又发现后审批时代的行政权力显得力不从心，市场经济的持续增长正在排斥政府权力的过分介入，社会力量的生长也希望政府给其留有足够的空间，更为严重的是，面对日益严重的食品安全、环境污染和无处不在的公共安全事故，行政权力更是束手无策。就连政府自身的机构改革，也是难以走出低水平重复的怪圈。比如，“两集中、六到位”（部门行政审批权力集中到行政审批办公室，行政审批办公室集中进驻政务服务中心；机构、人员、职能、授权、进厅、监管到位）是行政审批制度改革的重要举措，也是确保清理规范行政审批事项取得实效的根本保证。但是，随着行政审批制度改革的不断推进，出现了一些审批职权变相反弹的情况，职能部门以各种理由将本来已经进厅的审批职权撤回职能部门，或者将上级下放的审批职能以各种理由留在本部门，使其不进入政务大厅。

二、科学与法治：后审批时代政府改革的目标定位

虽然后审批时代的政府管理存在不确定性，但是其核心仍然是政府行政权力的设定、运行和监督，只要抓住行政权力这个核心，就可以掌握后审批时代政府改革的本质规律，从而规范和促进后审批时代政府改革步入健康良性的发展轨道，最终走向服务行政。行政权力是把双刃剑，既有管理经济社会事务、服务公众的积极作用，又有违法行使、腐败寻租、破坏公平正义、损害公众利益的消极作用。因此，在政府改革过程中需要做好顶层设计，既要把行政权力关进笼子里，又要充分发挥行政权力的积极作用。在后审批时代，行政权力深度介入经济社会事务、各种矛盾冲突深度交织，牵一发而动全身，这就需要跳出“一城一地”的束缚，在顶层设计上找准方向，为后审批时代的政府改革确立清晰目标。遵循行政审批权力的设定、配置和运行规律，后审批时代政府改革的目标定位可以概括为科学与法治。

一方面，行政权力的设定要科学。政府职能设定要科学，要符合经济社会发展规律，核心是理清政府与市场、政府与社会、上级政府与下级政府的权力边界，围绕经济调节、市场监管、社会管理和公共服务设定好政府管理权限。政府管理职能是否科学，有两条衡量标准：一是政府职能的合理性。要客观分析政府职能的社会接受程度和存在的合理性，要使设定的政府职能符合普通人的情理评价标准。二是政府职能的必要性。设定的政府职能要以公共利益为唯一准绳，以经济社会发展需要为前提，挤掉相关部门的部门利益。所谓“管得最少的政府才是最好的政府”，其实是对政府管理职能科学化的误读，“多”或“少”只是量化指标，不足以反映政府管理职能的科学与否。面对纷繁复杂的大千世界，政府管理职能的设定要“有所不为”，但更要“有所为”，关键是要恰到好处。

要在理论层面系统论证各级政府、各个职能部门应当拥有哪些行政职能，这些行政职能应当如何在纵向和横向上进行配置。然后，根据这一理论体系，在超脱部门利益的基础上，形成政府职能整体方案。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。”[5]很显然，党的十八届三中全会的《决定》为理清政府职能指明了方向，当然，这还是粗线条的。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步指出：“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。”[6]可见，党的十八届四中全会的《决定》对中央、省级和市县政府职能做了区分，是对政府职能认识的深化，为理清各级政府职能指明了清晰的改革方向。

要想做到行政权力设定科学，核心是要实现行政权力设定的标准化。“为在一定的范围内获得最佳秩序，对实际的或潜在的问题制定共同的和重复使用的规则的活动称为标准化。”[7]行政权力设定的标准化实质上就是要实现政府职能设定的格式化，即把政府职能事项的名称、主体、程序、责任等要素按一定格式统一规范，并向社会公众公开，使所有政府职能一目了然。具体而言，行政权力设定的标准化包括四个层面：一是单项管理职能的标准化；二是单个部门管理职能的标准化；三是一级政府管理职能的标准化；四是整个政府体系管理职能的标准化。单项管理职能的标准化，可以快速提升行政管理的效率；单个部门管理职能的标准化，可以实现一个部门工作效率和公众形象的有效改善；一级政府管理职能的标准化，可以实现政府行政权力运行的公开、透明与高效；整个政府体系管理职能的标准化，也就真正实现了政府职能的有效转变。行政权力设定的标准化实质上是政府职能的科学分类和归并，核心是打破部门和地区利益阻隔，因此，要从总体上进行谋划和设计，切忌从部门、地区等微观视角切入。其实，实践中对此已有积极的探索，2015年6月29日，国务院办公厅印发《关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见》，要求各地区要积极推进“三证合一”登记制度改革各项工作，做好实施“一照一码”登记模式改革各项准备工作，待统一社会信用代码实施后，2015年底前在全国全面推行“一照一码”登记模式。[8]“一照一码”登记模式的核心就在于打破部门之间的技术壁垒，以标准化的方式，协调处理好工商行政管理、质量技术监督、税务三个部门之间的关系。

另一方面，要确保行政权力严格依法运行。要严格遵守宪法、政府组织法、行政处罚法、行政强制法、行政许可法、行政复议法和行政诉讼法等法律法规的规定，确保政府改革在法治轨道上进行，涉及到法律、法规和规章修改废止的，要严格遵循法定程序。政府改革的法治化，最终要实现政府职能设定、行使和监督的法治化。行政权力是典型的公权力，受法律约束是行政权力的本质属性，也是依法行政、建设法治政府的内在要求。法治政府的核心要义在于，政府权力的设定、运行和监督，都要在法律框架内进行，要把行政权力关进法律的笼子。实践当中，政府部门和公务员也越来越重视法治的作用，比如，2014年4月22日，中国政府网公布了《国务院关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》，要求将面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项取消或依法调整为行政许可，将面向地方政府等方面的非行政许可审批事项取消或调整为政府内部审批事项，不再保留“非行政许可审批”这一审批类别。[9]2015年5月6日，国务院常务会议审议通过了对剩余244项非行政许可审批事项的处理意见，全面清理任务基本完成。[10]依法清理非许可行政审批，可以说是政府改革法治化的最佳例证。当然，确保行政权力严格依法运行的关键是加强监督。在对行政权力的全方位监督体系中，司法权的监督效果更为明显。因为，司法权力也是典型的公权力，通过公权力来约束制约公权力，可以有效避免个人权利在监督公权力过程中的软弱无力，增强监督的效果。[11]为了实现对行政权力的有效的司法监督，要严格贯彻执行新修订的《行政诉讼法》，尽可能多地将行政权力运行纳入司法审查的受案范围。

三、回应与创新：后审批时代政府改革的行动策略

科学与法治是后审批时代政府改革的理想状态，受经济社会发展阶段、政府管理改革进程的限制，不可能一蹴而就，需要有一个过程。当前，为了有效解决政府管理中出现的一些消极现象，亟需采取一些有针对性的措施策略。治标最终是为了实现治本的目标，近期策略措施运用得当可以有效提升政府管理绩效，从而为实现远景目标铺平道路。党的十八届三中、四中全会通过的两个《决定》，是新时期我国改革发展的纲领性文件，其中有关“加快转变政府职能”和“深入推进依法行政，加快建设法治政府”的内容，清晰描绘了政府改革的发展方向，为后审批时代的政府改革规定了清晰的路线图。

一方面，后审批时代政府的改革要积极有效回应社会诉求。政府职能转变过程中，经常会出现两种错误倾向：一是“毕其功于一役”，一劳永逸地解决问题，这是一种静止的思维方式，看不到经济社会不断发展对政府职能的客观要求，固化了政府管理，最终无法适应经济社会的需求；二是以行政机关的好恶和需求为出发点，不顾社会的接受程度和现实需要，随心所欲地进行改革，这纯粹是一种官僚思维，属于拍脑门决策，破坏了政府管理的权威性和严肃性，最终会损害政府的权威和公信力。对于前一种错误倾向，要根据经济社会发展的实际需要，定期或者不定期地进行多次改革，最终实现政府改革的常态化。对于后一种错误倾向，就需要增强政府改革的回应性，要对经济社会发展过程中出现的新情况、新问题，有准确理性的把握，要及时掌握社会公众对政府的期望和要求，及时有效回应经济社会发展实际和社会公众的合理诉求。比如，当前食品安全、环境卫生等方面的问题很突出，公众也有强烈的诉求，政府管理就要进行及时调整，要从忙于GDP转向食品安全监管和环境卫生监管。再如，群众对“办证多、证明难”苦不堪言，政府改革就要优化内部流程，利用现代信息技术打通部门间信息孤岛，实现群众办事的高效快捷。

增强政府改革的回应性需要统一有序推进政府管理改革。过去，政府职能转变大都采用“运动式”推进模式，往往是一哄而上，看上去轰轰烈烈，实际上都是各自为政，低水平重复。这种推进模式，就好比小作坊生产，永远都是小打小闹，无法进行大规模的“大工业式”改进，尤其是无法克服政府自身“独角戏”的尴尬。“政府改革具有极强的系统性，改革举措再多也要按改革逻辑共同凝聚为一个有机的整体，并为那些‘小’创新提供一个实现更大效用的平台。”[12]因此，增强政府改革的回应性，需要告别这种“小作坊式”的折腾，进行整体性的系统改革。一是根据经济社会发展实际，优化政府组织结构。廉洁高效的政府管理必须以精简效能的政府组织结构为前提，要依法理顺上下级之间、部门之间的职责关系；要积极稳妥推行大部制改革，有效克服政府管理的碎片化倾向；要根据经济社会发展需要，探索推进省直管县体制改革。二是理清各级政府职能定位。对中央政府而言，宏观调控和制度设定是其基本职能，要超脱对具体事务的管理，诸如建设项目审批、科研资金划拨等等微观事务要统统下放给地方政府或者社会组织，要专心致志致力于制度设计和宏观调控，当然，为了确保制度执行的有效性和宏观调控的权威性，仍需保留必要的执法权；对于省级政府而言，要从对GDP的专注追求中摆脱出来，致力于统筹推进本地区基本公共服务的供给，在确保供给数量的基础上，逐步提高供给质量，尤其是要精准回应社会公众对食品安全、环境卫生等方面的迫切诉求；对于市县政府而言，严格完整执行上级政府的安排部署是其首要职责，尤其是要根除“上有政策，下有对策”和选择性执行政策的陋习，要本着对社会公众负责的精神，全面、精准、及时落实上级政策。三是注重发挥专家学者的外脑作用。专家学者不受部门利益的束缚，可以在理论层面，从整体上把握行政权力运行规律，提出较为理性的政策建议。尤其是要注意吸收那些曾经有过行政部门工作经历的专家学者的意见建议，他们往往能够把理论与实践结合得恰到好处。

增强政府改革的回应性还需要发挥社会中介组织的积极作用。管理行政背景下，政府有一种“舍我其谁”的雄心壮志，力图全面把控经济社会事务。这种全面把控，也许能够实现一定范围内，或者短时期内的稳定有序，但是，这种有限的稳定有序是以抑制或者取消社会活力为代价的，从长期来看，并不利于整个经济社会的进步。因此，在后审批时代，政府要从大包大揽中解脱出来，要把社会能够自我管理的事务还给社会。这就需要发挥社会中介组织的积极作用。社会中介组织可以有效弥补政府的不足，满足社会公众的公共服务需求，尤其是可以有效承接有必要存在、但又不适合留在政府部门的行政审批事项。当前，现实中出现了一些社会中介组织服务乱象，这不是社会中介服务本身的问题，而是政府与社会中介组织存在利益联系，中介服务不规范的问题。要尽快培育壮大真正的社会中介组织，依法规范中介服务。一是大力鼓励和扶持社会中介组织发展。要改革社会中介组织管理体制，改进管理办法，落实扶持政策，不断扩大社会中介组织在全社会的覆盖面。改革、鼓励和扶持社会组织发展，不在于政府出台了多少鼓励和扶持政策，关键在于放松监管，放宽准入限制，政府的“手”要伸得短一些，把足够的空间留给社会组织。二是加速推进现有社会中介组织的去行政化步伐。行政化倾向是当前大批社会中介组织的通病，这既是一个历史遗留问题，也是一个现实利益输送问题。要敢于向利益开刀，彻底斩断政府管理部门与社会中介组织的利益联系，通过积极引导和依法管理，强化社会中介组织的自律管理，促使社会中介组织在充分竞争、公平竞争中发展壮大。三是加强监管。监管不是管社会中介组织如何服务，而是要为社会中介组织提供服务建立规则，当前，要抓紧制定出台规范社会中介组织收费和规范社会中介组织提供服务流程的相关法律法规。加强监管的目标是形成公平、公开、公正的发展环境，确保真正遵纪守法的社会中介组织获得发展壮大，依法淘汰那些攀附于政府部门、破坏公平竞争秩序的社会中介组织。

另一方面，后审批时代的政府改革要创新方式方法。由于受审批式管理思维和行为习惯的长期熏染，很多政府部门和工作人员存在着“会批不会管”“对审批迷恋、对监管迷茫”等问题。在后审批时代，审批式管理的生存空间越来越有限，亟需改变这种审批式管理思维和行为习惯，进行政府管理方式创新。为了实现政府管理方式的有效创新，需要重点做到两个转变：一是在观念层面要实现由管理到服务的转变。观念是行为的先导，唯有观念转变了，才能真正实现行为的转变。管理思维往往是把相对人作为“臣民”来看待，以“官老爷”的心态来做出行政行为，这种思维已经不适合当今的民主法治社会。服务思维就是要把相对人作为公民来对待，以“公务员”的心态公平、公正地做出行政行为。因此，“政府部门应重视对工作人员办事能力和服务观念的培养，使他们兼具专业视角和全球视野。”[13]二是在实践层面上实现由人治到法治的转变。人治式管理的本质是没有规则，随意管理，这种管理模式以工作人员的喜怒和好恶为依据，造成相对人的不公平感，影响了行政管理权威，而且，人治式管理往往是寻租和腐败的温床。“法治政府，本质上是按照人民意志和要求进行治理的政府，是按照人民主权、人民授权、人民约定、人民监督的法定规则行政的政府。”[14]可见，法治式管理的本质是规则管理，依据法定标准和程序，公平对待每一个相对人。法治式管理是法治政府建设的题中应有之意，是法治中国建设的必然趋势。

实践中，改变政府管理方式方法可以考虑在以下三个方面有所创新：一是全面推行政务公开。要坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推行决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。要加大政务公开平台建设力度，在硬件和软件两个方面加强对政务大厅建设的重视，同时，要充分利用现代信息技术，提高网上公开的效率；二是建立完善自上而下和自下而上有机结合的评估反馈体系。当前，自上而下的评估反馈体系运转较为顺畅，应该进一步建立完善自下而上的评估反馈体系，要重视社会公众的利益偏好、基层的特殊环境和问题，尤其是要建立独立的第三方评估反馈机制，充分发挥专家学者的积极作用；三是注重推广应用新技术。现代信息技术对政府服务效能、改变政府管理方式有着积极的促进作用。加快推进电子政务建设，利用现代信息技术和网络环境来改变政府管理结构和方式，重塑政府业务流程，可以有效提升行政权的运行效率。

[1]上下联动攻坚克难深化“放管服”改革 加快转变政府职能不断提高行政效能[N].人民日报，2016-05-10（1）.

[2]国家行政学院评估组对行政审批制度改革政策落实情况的评价[EB/OL].（2014-08-10）[2014-10-10]http：// www.scopsr.gov.cn/xzspzd/pl/201410/t20141010_266893. html.

[3]张康之.寻找公共行政的伦理视角（修订版）[M].北京：中国人民大学出版社，2012：152.

[4]张康之.我们为什么要建设服务型政府[J].行政论坛，2012（1）：1-7.

[5]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16（2）.

[6]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29（1）.

[7]高富平，孙英.行政审批标准化管理的内涵、作用和局限性[J].晋阳学刊，2014（4）：129-136.

[8]年底前全面推行“一照一码”[N].人民日报，2015-06-30（2）.

[9]国务院关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知 [EB/OL].（2014-02-10）[2014-04-20]http：//www. gov.cn/zhengce/content/2014-04/22/content_8773.htm.

[10]“非行政许可审批”退出历史舞台[N].人民日报，2015-06-23（3）.

[11]刘剑明，胡悦.行政审批制度改革法治化的路径选择[J].东北师大学报：哲学社会科学版[J].2015（1）：97-102.

[12]艾琳，王刚.行政审批制度改革中的“亚历山大绳结”现象与破解研究——以天津、银川行政审批局改革为例[J].中国行政管理，2016（2）:10-13.

[13]朱旭峰.最需转的是流程和观念[N].人民日报，2015-06-15（3）.

[14]王浦劬.深化行政体制改革的新特点[N].人民日报，2016-02-28（2）.

责任编辑：谭桔华

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1004-3160（2017）04-0112-06

2017-03-28

刘剑明，男，内蒙古太仆寺旗人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）《长白学刊》编辑部副教授、硕士生导师，主要研究方向：政府改革理论与实践。