我国法律问责的缺陷及完善措施

卢智增

（桂林理工大学，广西 桂林 541004）

我国法律问责的缺陷及完善措施

卢智增

（桂林理工大学，广西 桂林 541004）

加强司法监督，实施法律问责是一种行之有效的刚性问责方式，是行政问责制创新发展的新方向，也是民主法治社会的必然要求。由于我国法治不完善，缺乏严格的责任追究制度体系，目前我国的行政问责仍然带有较浓的人治色彩，法律问责主体处于“缺位”状态，没有很好地发挥其应有的监督和问责功能。因此，我们必须从加强法律制度建设、增强司法机关的独立性、建立司法工作协调机制、加强执法，严厉惩治等方面着手，完善法律问责，增强问责的实效性。

法律；问责；司法机关；监督；责任政府

十八届四中全会指出，要综合党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等多种监督形式，建立纠错问责机制，健全问责方式和程序，形成监督合力，提高监督效果。其中，加强司法监督，实施法律问责是一种行之有效的刚性问责方式，是行政问责制创新发展的新方向。因此，我国推行“法律问责”，建立健全司法问责的有效机制，实现问责制度化、法律化，迫在眉睫。

一、法律问责的含义及意义

所谓法律问责，就是问责主体根据相关法律，按照法定程序，追究政府部门及其官员的行政法律责任、刑事法律责任甚至于违宪责任，让其承担一切不良后果。二十世纪九十年代以来，建立完善的法律问责机制，以监督和制约各级各类政府的行政权力，预防和惩处政府官员的违法违纪行为，成为西方发达国家公共管理创新的重要趋势。

法律问责是一种行之有效的刚性问责，是完善行政问责制的方向，也是民主法治社会的必然要求，对行政机关的权力具有制衡作用，能够消除行政违法行为的不良后果，及时恢复和保障受害人的权利，防止以行政责任代替刑事法律责任。

首先，有利于推进和谐社会的发展。当前我国正处于全面建设小康社会的关键时期，既是加速发展机遇期，又是各种矛盾凸显挑战期。加快法律问责，对于实现社会公平与正义、维护人民群众的合法权益、扩大社会主义民主、全面建设和谐社会都具有非常积极的意义。

其次，有利于促进责任政府的构建。实施法律问责，是建设民主政治和责任政府的内在要求，是当今政治体制改革的客观需要，可以促使政府官员能够合法、正当地行使手中的权力，使政府由“权力政府”转变为起廉洁、高效的“责任政府”，切实增强地方政府的公共服务能力，增强地方政府的责任意识和服务意识，把我国各级地方政府建设成为名副其实的责任型政府和服务型政府。

第三，有利于推动政治文明进程，实现依法治国与以德治国的统一。通过构建法律问责机制，摒弃传统的“官本位”思想，推进法律伦理，提高公务员对国家利益、集体利益和人民群众利益高度负责的自觉性，形成权力与责任不可分离、责任重于泰山的价值取向，推动社会主义民主政治的进步，重塑政府的权威和形象，使之成为中国新一轮政治体制改革的亮点，进而在中国各级地方政府构建崭新的政治道德，营造良好的政治风气，形成健康的行政文化和适应民主社会发展的行政生态。

第四，有利于促进地方政府公信力的提升。实施法律问责，实现行政问责的制度化、常态化，可以加快推进我国的行政管理体制改革，加快推进行政问责相关制度建设，努力实现政府职能转变，大大提高我国地方政府的行政效能，提升地方政府执行力和公信力。

二、法律问责不力的表现及后果

（一）法律问责不力的表现

虽然我国问责制提上制度层面已经有十余年，但是由于我国法治不完善，缺乏严格的责任追究制度体系，目前我国的行政问责仍然带有较浓的人治色彩，有时候甚至是一种 “运动式问责”，而没有形成良好的政治惯例和传统。虽然全国各地也制定了很多相关的法律、法规、规章和规范性文件，如《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》《中华人民共和国安全生产法》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等，但它们都不是严格意义上的问责制法律法规，而且缺乏整体系统的规章制度的支撑和法律保障，尤其关于行政问责方面的法律更是少之又少。

尤为突出的是，我国目前还没有一部关于行政问责的全国统一的法律法规，对问责的主客体、问责程序、问责范围等都没有统一的明确的规定，使问责缺乏高度的规范化和权威性。特别是目前我国还没有专门针对官员问责全国统一立法，导致各地方政府问责的力度和深度有差异，处理问责官员复出没有一个统一的标准，出现失职官员在追究责任时存在同一过错承担不同的责任的情况。加之，问责主体一般是当级政府或上级政府，问责的过程只在党政系统内部，使得问责有时候流于形式，导致被问责官员的复出所受限制极小，甚至有可能因官官相护，出现有责官员不受责的现象。

其次，在司法实践中，我国司法机关的作用发挥还不够，缺乏应有的权威性，[1]导致“人治高于法治”的情况依然存在，人为因素的干预导致司法介入往往滞后于组织处理或行政处理，致使行政问责制改革举步维艰，问责效果欠佳。加之人民法院不够重视行政案件审理，有的地方法院甚至行政审判机构不健全，导致对政府官员的问责往往以行政责任代替法律责任，以行政处分、组织处理代替司法追究，使得一些官员的腐败行为没有得到及时的惩处，严重降低了司法问责的力度，损害了司法权威，最终只会导致问责流于形式。

再次，问责相关规章制度创新性不够。一些地方政府在制定问责规章制度的时候较少考虑当地的实际情况，各地制定出来的问责措施大同小异，创新性不够，而且相关的配套措施也较缺乏，比如在生态文明建设背景下，如何对地方政府及官员进行绩效考核，如何加强地方政府的信息公开、如何进行问责后的救济和申诉等方面鲜有规定，这些无疑影响着行政问责的效果。

再次之，问责规定笼统，可操作性不强。虽然我国从中央到地方制定了一些有关行政问责的法规、条例，但这些规定大多比较笼统，不够具体，可操作性不强。比如，因为何事问责，问谁的责，由谁问责等一系列问题，均没有明确规定。又如，我国《公务员法》对“领导负责”作出规定:领导成员在工作中由于工作失误造成重大损失或者产生恶劣影响的事故负主要责任。但是对“重大损失”和“恶劣影响”并未做出详细的界定。

（二）法律问责不力的后果

正是由于缺乏法律保障和制度支撑，使行政问责缺乏规范指引，导致问责不实、不全、不公。[2]

1．问责不实。按照大多数学者的观点，在民主社会，被问责的官员不仅仅承担一种责任，而应该承担多种责任，而且根据过罚相当原则，过错大就应负有较大的责任。但是有的地方政府为了减少事件的负面影响，只追究失职官员的行政责任，而回避追究其他责任，有的领导利用自身的权力以牺牲下属来保全自己，以求避重就轻，丢卒保车，有的以“行政问责”之名，行“逃避责任”之实。这些做法往往导致大事化小、小事化了，最终平安无事，影响了问责制的公正性。如2010年3月在河南省驻马店市泌阳县发生了“3．22”矿难事故后，对该县主管安全生产的副县长王新科进行问责，给予免职（未对外公布）、记大过处分，但是免职后，王新科仍然以副县长的身份部署工作。又如，针对2008年10月发生的胶济铁路超速事故，对当时的济南铁路局局长耿志修进行责任追究，给以免职处分，但是不到半年时间，2009年3月，耿志修复出，担任铁道部安全总监。

2．问责不全。现实生活中，行政问责的范围往往比较狭窄，大多是发生重大事故或造成重大影响才启动问责，对于一些“小节”却较少问责，这样，行政问责变成了事后的处理，而没有起到预防的作用。而如果只强调过错处罚和责任承担，没有激励措施，就会形成“不求有功，但求无过”的“为官之道”，助长了一些官员的“不作为”，导致有的官员不思进取，无所作为，随波逐流，表面上人人负责，实际上无人负责。还有一种情况，则是以刑事责任代替经济责任。根据《中华人民共和国刑法》第三百八十三条的相关规定，对腐败官员，可以采取以刑事制裁的方式对其应负有的经济责任进行追偿。虽然对腐败官员采取财产追回方式，但是对造成的国家损失并没有让他们进行经济补偿，造成国有资产流失。

3．问责不公。由于官民之间权力不对称、信息不对称，行政权力缺乏相应的监督，公民知情权很难得到保障，公民不了解整个问责过程，对问责的原因、程序、结果等相关情况知道很少，这无疑会导致行政问责的不公。

三、法律问责不力的原因

2003年以后，虽然我国各地纷纷制定了一些关于问责方面的规章制度，我国的行政问责制也有了一定的发展，但相应的配套制度还没有完全形成，缺乏系统的制度支撑。

首先，迄今为止，我国没有出台一部全国统一的《行政问责法》，使问责缺乏规范指引，权威性不足。其次，虽然我国一直倡导建设法治国家，但现实生活中，“人治高于法治”的情况仍然存在，有的行政人员对法治观念的淡漠，专找法律漏洞去钻，逃避法律责任，不依法办事，置法律为一纸空文，人为因素的干预致使官员问责在实施过程中容易偏离其正常走向，使得完备的法律制度难以确立，官员问责制举步维艰。再次，目前行政问责的范围领域狭隘，仅限于关乎国家的重大事件，如关乎人命关天的大事、重大安全领域事故或严重滥用职权、违法违纪行为等影响力大、破坏性强的严重事件。但对于官员的不良行为作风、缺乏道德自律、决策失误，无所作为等行为，至今仍缺乏问责，难以追究其相应责任。

四、完善法律问责的路径

邓小平曾经指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[3]在十八届中央纪委二次会议上，习近平总书记也强调，要加强反腐败国家立法。制度的最高级形态就是法律，完善异体问责制的关键环节，就是要发挥司法机关的作用，加强法律问责，把权力关进“笼子”里，形成不敢腐、不能腐、不易腐的惩戒机制、防范机制、保障机制。

（一）加强法律制度建设

我们要摈弃权力反腐，依靠法律反腐，加快顶层制度设计，加强法律制度建设，使之具有可操作性，从而实现问责法律化、刚性化，也实现问责制的细化、量化。

目前，我们一方面要整合《国家公务员法》《党政领导干部辞职暂行规定》《中国共产党党内监督条例》等现有的法律制度，尽快制定一部统一的《行政问责法》，以法律的形式明确规定行政问责的主体、客体、程序、范围、标准等要素，以此改变问责不一、随意性大的现象，引导地方政府依法问责。与此同时，要进一步建立健全决策责任追究制、行政执行责任制、政策评估责任制等问责制度。

另一方面，为了保障问责的严谨性和科学性，我们还要制定配套的相关法律，如出台《行政程序法》《公职人员财产申报法》《信息公开法》《国家监督法》《举报人保护法》等相关法律。尤其要加快修订《行政诉讼法》，进一步完善司法体系，积极构建配套体制，扩大司法审查和责任追究的范围。只有实现问责制度化、法律化，才能建立科学的问责体系，才能保证问责的实效性。

此外，要结合地方实际，加强地方立法。党的十八届四中全会对地方立法的权限扩大至设区的市，2015年3月15日，十二届全国人大第三次会议通过关于修改立法法的决定，赋予所有设区的市地方立法权，可以针对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。为了更加有效地加强对地方政府官员的问责，各地应该在中央的统一部署下，结合各地实际情况，对中央关于官员问责的法律法规进行细化，加强地方立法，出台地方性法规，从而增强对地方政府官员问责的实效性。

（二）增强司法机关的独立性

为了保证司法的独立性，一方面要改革司法机关的选拔制度和任职制度，健全法官、检察官统一招录、有序交流、逐级遴选机制和专业保障机制，改变现有法院的组织方式和司法人员的任免方式，改“平行管理”模式为“垂直管理”模式。[4]另一方面，要加强司法机关人事制度改革，改革司法机关的经费来源办法，我们可以把地方司法机关的经费纳入公共财政预算，由中央统一管理。同时推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，地方不再负担司法机关的经费，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，强化中央对地方司法权的支配。

（三）建立司法工作协调机制

为了形成问责合力，我们要建立司法工作协调机制，刚性地执行行政问责制度，使检察机关与政府监察机构、纪检部门在工作中相互协调，减少制度外的操作空间，尽量避免责任追究案源的流失，避免以行政责任代替刑事责任，同时避免问责过度或者把问责异化为一些不法官员的私人报复工具，影响官员问责的公平性和公开性。如重庆市通过出台《重庆市行政机关应诉办法》等规范性文件，在重庆市高级人民法院与重庆市政府法制办之间建立起信息沟通机制，行政机关负责人出庭应诉率和司法建议反馈率大幅提高。据统计，近两年全市法院分别发出司法建议61份、109份，书面反馈率分别为8．2%、61．5%，司法建议的数量明显上升，反馈率明显提高。

（四）加强执法，严厉惩治

我们要加大司法问责执法力度，严厉惩治违法乱纪官员，严厉查办权力寻租行为和侵害群众利益的案件，提升执法公信力，使腐败分子“不敢腐”。一方面，要建立官员干预审判执行活动的记录制度，对官员干预司法活动、插手具体案件处理的，视情节严重程度，由纪检监察机关、组织人事部门追究其政治责任、行政责任，甚至于由司法机关追究刑事责任。另一方面，要加强对腐败官员的制裁，不仅追究其刑事责任，还要进行经济处罚，对造成公共资产流失的还要其给予赔偿。

此外，要进一步增强公务员的法律意识，提高其法律素养和依法行政水平，日常工作中努力贯彻依法行政。尤其是在基层地方政府，公务员依法行政意识相对薄弱，这对问责制的实施有一定的影响实施。只有把公务员的法律素质提高了，才可以使问责制真正走向法制化和制度化的轨道。

总之，在我国全面推进政治体制改革和提高政府治理能力的过程中，相对于其他问责方式而言，法律问责更符合社会主义民主发展的要求，更能体现民主性、公正性、彻底性，更有效果，更具公信力。因此，构建和完善法律问责机制，是实现责任政府的必由之路，是民主政治发展的必然趋势。

[1]李苗.试析异体问责制[J].理论观察，2009（5）：63-64.

[2]卢智増.我国现行行政问责制的局限性及完善措施探索[J].理论导刊，2006（10）：16-18.

[3]邓小平.邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社,1994：333.

[4]谷茵.异体行政问责制的现状及对策研究[J].理论学习，2010（4）：34-35.

责任编辑：杨 炼

D9

A

1009-3605（2017）02-0079-04

2016-12-10

国家社科基金一般项目“西部民族地区政府生态责任追究机制研究”（项目编号：13BMZ058）。

卢智增，男,湖南江永人，桂林理工大学人文社会科学学院教授，政治学博士，硕士生导师，主要研究方向：地方政府治理。