供需偏好视角下的扶贫资源精准配置研究

王天维

（广西大学，广西 南宁 530004；中共贵阳市委党校，贵州 贵阳 550005）

供需偏好视角下的扶贫资源精准配置研究

王天维

（广西大学，广西 南宁 530004；中共贵阳市委党校，贵州 贵阳 550005）

供给与需求有机衔接是精准扶贫的内在要求。长期以来，我国的扶贫开发模式在行政主导下偏向宏观执行效率，在很大程度上产生了目标群体排斥、扶贫资源被社会精英俘获、贫困对象脱贫动力弱化等脱贫效率低下问题。形成这种微观资源错配的根源在于市场经济条件下“大分散、小集中”的贫困分布格局、贫困群体的弱势特征在产生多样化需求的同时，造成了个性资源到村入户的高成本。扶贫绩效目标考核偏差与社会参与不足则加剧了“抓大放小”资源配置格局的形成。实现政府同质化资源供给偏好与扶贫对象异质化偏好的契合，需要通过信息识别与构建衔接平台进行匹配，优化政府绩效考核方式，合理引导贫困群体需求偏好，激发对接扶贫资源的动力，引入多元供给主体，加强资源整合提升监管效率。

行政主导；供需偏好；精准配置

一、行政主导下扶贫资源供给存在的问题

在扶贫对象总体规模庞大的背景下，我国扶贫模式经历了救济式扶贫、开发式扶贫、参与式扶贫等阶段，主要目标是推动大量人群快速脱贫，实现资源整体效益最大化。这种方式的典型特征表现在政府主导资源分配，自上而下决策，贫困县乡接受上级资源、执行上级扶贫决策、自主权有限，贫困群体参与少，政策瞄准精准度不够。短期效益导向的资源配置方式在产业项目发展、基础设施建设，将大量贫困人口收入提高到贫困线边缘以上发挥了积极作用，但在增强贫困群体持续发展能力，解决多维贫困因素引发的贫穷方面显得不足。

（一）扶贫资源排斥目标群体

一段时间以来，一些扶贫政策存在发展意愿对接排斥、项目选择排斥、市场排斥等现象。一是发展意愿对接排斥。扶贫主体提供的资源与贫困群体的需求存在较大差距。有些贫困群体主动寻求相关支持，但受资源所限，农户拟设施的生产项目与地方倡导的项目不一致而得不到支持。二是项目选择排斥。政策制定上片面追求地区产业规模，“喜大嫌小”，追求一个项目涉及的覆盖面与受益面，要求参与项目的群体具备一定的经济基础，配套一定的资金，逼迫那些收入水平较低的贫困人口放弃参与。三是市场排斥。帮扶主体重生产轻市场，帮扶措施侧重支持传统种养殖业，甚至简化为提供部分资金、赠送一些生产资料、支持危房改造，与那些综合素质偏低、风险意识薄弱、组织能力不强的贫困群体迫切希望解决市场营销难题等需求不吻合。

（二）扶贫资源被社会精英俘获

理论上认为经济增长可以通过发挥“涓滴效应”带动贫困群体增收。受绩效考核“快速显现扶贫资金使用效率”导向的影响，一些地方在贫困群体之间引入了大型公司、龙头企业参与产业项目开发，希望通过扶强、扶优这些机构带动贫困户增收。许多产业扶贫项目由农业、水利、道路运输、民政等部门实施，通过扶持农民专业合作社、公司、龙头企业等，以贫困群体融入产业链的形式增加收入。由于贫困户与企业之间的利益链接机制不完善，“公司＋农户”或者“大户带动”模式在很大程度上忽略了贫困户增强自我发展能力的个性化需求，有限的帮扶资源增加的价值却在市场化渠道中被乡村精英俘获，甚至出现了一些企业与政府“利益合谋”，贫困户利益受损，社会不平等加剧的现象。

（三）贫困对象脱贫动力弱化

在行政主导下，扶贫成为一种自上而下的、单向度的政府行为，在一些地方变成了单纯的施舍，“救济式”扶贫让一些农民养成了“等”“靠”“要”的思想。部分救助对象甚至为了某些贫困评价指标，作出不努力改善自身生活水平的消极反应。在参与式产业项目中，贫困户只是被动参加投工投劳或自筹资金，主观能动性和谋发展的积极性没有得到挖掘，本来让自身受益的项目却责任感不强，缺乏主动监督意识，对建成的项目设施后续管理和维护动力不够，导致扶贫资源浪费。受资源有限性和帮扶行为时效性约束，一些贫困群体不能在帮扶中解决制约自身脱贫的关键因素，结果在扶贫资源退出后再次陷入贫困。

二、贫困群体异质偏好与资源错配的根源

长期以来，贫困问题作为影响社会公平的主要因素之一，政策实践中更是将“反贫困”视为公共物品，解决途径主要依靠政府介入。贫困分布的多样性对扶贫资源形成了异质偏好，但贫困群体的“弱势”特征却难以对政府主导的扶贫模式缺陷进行纠偏，结果造成了扶贫资源的错配。

（一）独特的贫困分布格局影响资源精细化投入

当前，我国的贫困人口主要分布在自然条件相对恶劣的地区，在空间分布上呈现“大分散、小集中”的特点。破解有限的扶贫资金与改善落后生产生活条件这一矛盾是资源配置中面临的突出问题。由于这些地区地形崎岖，扶贫项目成本非常高。有限的财政资金支持很容易形成项目建设补助标准低、基层工作压力大等现象，造成一些项目在计划和实施上以“报长建短”“报大建小”“报新建旧”或者降低建设标准的方式进行，结果项目难以发挥预期的效益。在具体的扶贫项目选择上，恶劣的自然条件造成远离市场中心，对周期长的种养殖业产品，市场行情难以预见。基于农户个人意愿培育主导产业稳步增加收入受客观环境限制较大。长期以来这些农户形成的习惯经营思维，虽然不能完全脱贫，但还可以获得一些收益，不至于陷入产品滞销损失巨大的地步，在一定程度上增加了项目帮扶的难度。

“关于玉石，最关键讲究一个缘分。”老道再三对王祥强调，“乱世黄金，盛世玉。玉这种讲究缘分的东西，只有在太平盛世才有市场。人养玉，玉也养人，合适的人拿到适合的玉两者才能相辅相成。也正是因为这个道理，一旦看中了适合自己的玉，人往往就会不计成本。黄金有价玉无价。所谓玉随缘，就是这么个道理，通灵宝玉含在贾宝玉嘴里才有一段佳话。要是贾府下人衔着这么一块玉石出生，多半反会被当作不祥之兆啊。”

（二）群体“弱势”特征为资源配置偏向提供了条件

经过几轮大规模的扶贫攻坚行动，目前贫困地区的人口结构已经发生了较大变化，一些能力素质较高的人群已经外出务工，留下的是一些老人、儿童、妇女，且相当一部分是“因残疾或大病等原因失去了劳动能力的人群。这些群体受教育程度低，文化素质相对落后，长期的救济扶贫让这些人养成了被动的心态和依赖的思想，表现出参与项目的意识不强，脱贫动力缺乏。扶贫资源能够精准配置从根本上依赖于贫困人群表露自身的需求与偏好，尤其在资源有限的情况下，主动参与项目获得支持更是提升扶贫工作针对性的有效保障。但是由于缺乏了解相关信息的渠道，一些贫困农民对自身能力存疑，不习惯也不懂得如何决策，达不到参与产业扶贫项目的基本条件，结果不得不放弃参与扶贫项目[1]。此外，在乡村扶贫公共事务上，这些群体更多基于自身考虑，小农意识根深蒂固，思维方式和行为方式落后，均等化思想比较严重，面对利益时互不相让，决策中难以形成一致意见。由于自组织能力和有效“捍卫”自己利益的技巧缺乏，结果资源配置话语权旁落在一些大户或村组干部手里，资源配置最终向不利于贫困群体的一方倾斜。

（三）行政考核目标偏差引起资源配置偏向

扶贫资源配置容易受到政绩考核等因素的影响。扶贫作为政府工作的重要内容之一，不同级别和层次的政府组织对扶贫资源的作用认知不同。作为扶贫主体的贫困县政府，面临维持地方政府正常运转、保持社会稳定、促进地方财政收入增长和GDP增长等多个重要目标，政府在扶贫资源的使用上更多地希望能够发展工业项目，提升经济发展水平，培育地方财源，为脱贫创造良好条件。对乡镇来说，扶贫资金用于基础设施和公益项目能够让本地区直接受益。对乡村农户来说，条件好的家庭希望平均分配扶贫资源，而贫困家庭则希望自身能够通过扶贫资源解决脱贫中的具体难题。各个主体追求的目标不同，开展脱贫期望采取的方式也不一样，相对弱势的低层级组织和农户，特别是贫困农户在自上而下的资源分配过程中话语权与参与能力不够，资源配置更多按照上级组织的意图进行分配，显然不能很好满足贫困群体的偏好。在扶贫绩效考核目标导向下，一些官员为了能够在短时期内获取政治资本，很可能具有将有限资源分配到能迅速见效的项目和产业的动机，忽略扶贫资源长期追求的价值，这也成为扶贫资源偏离理想状态的重要因素。

（四）社会参与不足导致资源错配难以改善

在扶贫帮扶过程中，将贫困群体的微观需求与地区扶贫开发宏观项目有机融合是经常遇到的难题。微观贫困农户扶贫资源需求“最后一公里”问题难以破解，主要原因在于行政压力型体制下“一对多”的扶贫模式很难做到精准到户、因户施策、一户一策。社会力量在培育贫困户社会资本、开展能力建设、避免社会排斥与包容等方面具有重要作用，但目前这些机构在扶贫攻坚中还面临统筹规划较弱，力量相对分散，与扶贫部门之间常态化动态信息沟通机制不畅，相互间信任不足、扶贫绩效难认定等问题。在信息、资源约束与效率目标导向下，一些社会组织选择帮扶成本低、易出成效的对象进行扶持，结果造成了越偏远的地区，贫困群体的需求越难得到满足，资源配置在时空上出现相对“过剩”与“紧缺”状态。公益慈善类社会组织参与不足，贫困地区市场发育不完善，很难对政府扶贫资源供需对接障碍起到缓解作用，一定程度上固化了政府减贫行为与资源配置机制的路径锁定状态。

三、推动偏好契合精准配置扶贫资源的路径

扶贫资源配置中的错位与客观地理环境、贫困群体的弱势特性和扶贫部门规模效率倾向密切相关。精准扶贫的本意就是要从过去从区域宏观产业层面带动脱贫转变为直接将资源用于帮扶微观的贫困户个体。这种思路的核心其实就是确保投入的资源能够满足贫困群体的意愿，提高资源的边际效用。

资源配置直接面向个体面临的主要问题是如何了解个体需求，这依赖完整对称的信息。精准扶贫的基本前提是精准识别，以便更好地瞄准贫困目标人群。精确度、到位率和需求满足时序是扶贫瞄准的基本要求。在扶贫资源的投入上，识别工作支出是高效配置所有扶贫资源的必要前提，严格的瞄准可能意味着指标量化、调查投入较高，甚至引发贫困群体内部分化，但与偏向的投入相比，支出一定比例资金去获取充分、准确的信息具有较大的长期价值。无论在贫困识别过程中，还是在贫困资源的分派过程中，让广大农民了解扶贫开发中的公共资源以及特定公共产品供给信息，才能为表达需求获取资源支持提供条件。一方面，要将整个扶贫过程中的相关信息全面及时向社会、扶贫对象公开，接受监督，更重要的在于通过对多维致贫因素的解析，引导后期的资源流向。另一方面要在已经建成的扶贫大数据库基础上，结合农村贫困群体信息技能缺乏的实际，更多依靠微观帮扶主体搭建供需衔接平台，让相关资源有效供给到扶贫对象。

（二）优化考核目标规范帮扶方式

扶贫绩效考核方式直接影响资源的配置方式，不同类别的资源所产生的效果也不一样。现实实践中，既有增加物质资本总量为目标的“产业开发式扶贫”，也有增进人力资本存量的“智力开发式扶贫”。长期以来，扶贫考核更多的是将贫困群体的收入提高至贫困线以上，对增强脱贫内生能力考核指标偏少，权重偏低，缺乏对贫困家庭自我发展能力长期培养的关注，结果受扶群体受外部环境影响大，自身积累赶不上经济发展速度，再次返贫率高。鉴于当前扶贫考核的结果导向，建议进一步采用关键指标法，对不同类别的对象采用不同的考核方法，加大破解那些消除贫困户长期致贫因素权重的考核，不仅考核扶贫资金是否“进村入户”，还要考核扶贫长远效益是否进村入户，增强考核方式的科学性与帮扶效果的长期性。在普遍化的帮扶制度和特定资源存量下，领导小组、对口支援、运动治理、试点工程、干部挂职等具体帮扶方式很容易因为各帮扶单位掌握的资源能力不同，造成资源相互挤占，导致资源配置的不公平与低效率[2]。很有必要明确资源投入标准，根据扶贫实际规范各帮扶单位的资源投入，避免由于行政干预造成资源配置的扭曲。

（三）激发贫困群体主动对接资源

生存、货币最大化和理性自利三个原则，构成了贫困户相对稳定的需求位序结构。对农户来说，扶贫资源作为公共产品，他们对其需求不容易像私人产品那样形成稳定偏好。在需要表达过程中，农户偏向于能给自身带来直接利益的资源,可能较少关注能给整体带来巨大利益的公共需求[3]。在帮扶过程中，需要承认甚至适当尊重贫困群体对资源需求表达存在的集体非理性行为，建立能有效显真或回应需求者需要的的供给机制，调动贫困群体争取扶贫资源的动力。资源的稀缺属性决定了效益导向，但是如何衡量私人个体边际效益，有必要增强贫困群体在可提供的扶贫资源内集中选择或提出需要优先解决事项的主动性。当然，对那些不合理、不科学、甚至不合法的偏好给予规范，比如要求贫困群体遵守国家法律，不吸毒，不信仰邪教，讲究卫生，资金使用过程需要做记录等，培养贫困群体健康的生活习惯和消费方式。支出型贫困在一些地方比较突出，非理性支出在一定程度上加剧了贫困。调研发现一些家庭子女接受高等教育时不能很好地考虑家庭条件，选择学费极高的民办学校和专业就读，毕业后教育产出达不到理想状态。在帮扶过程中有必要实施个性化辅导，引导形成合理的预期和偏好，增强帮扶方式的针对性。

（四）引入多元主体满足异质化需求

市场经济的深入发展在一定程度上也激化了贫困群体的多样化需求。现实中出现的扶贫资金和项目指向不明、针对性不强等问题，其背后根源不在于政府主导下的扶贫格局成本过高。比如，传统的扶贫资金管理过程环节较多，据相关部门估计，一个项目需要的规划设计、报帐所缴纳的税收、村干部的旅差费、相应的招待费等费用占扶贫项目资金的15%左右[4]。发挥市场机制在降低扶贫成本中的作用，满足农民自我减贫的多样化需求，需要利用市场主体提供多样化的资源。大力引入社会组织和企业参与扶贫，要在信息资源方面提供条件，通过政府购买公共服务、招投标、发放教育券等方式发挥市场主体扶持服务“精准性、专业性、低成本、重服务”的优势，推动扶资源供给与扶贫对象需求达到最优匹配。当前，贫困村组农民趋向个体和家庭户的特性越来越明显，很有必要在帮扶过程中实现企业、社会组织、扶贫对象等多元主体的互动，让贫困群体在市场氛围下增强脱贫的动力，提升自我发展的本领。

（五）强化资源整合提升监管效率

针对农村地区的发展，从中央到省级政府安排了大量的专项资金，其实这些资金服务的对象主要是农民。农业开发项目大部分与扶贫开发项目功能非常接近，由于分属不同部门管理,资金分散在很大程度上影响了投入到农村贫困地区各类资金的效益。从扶贫资金的功能类别看，主要有基本生活扶贫资金、基础设施建设扶贫资金和产业扶贫资金三类。基本生活扶贫资金到村入户，用于解决贫困户的近期温饱问题，主要以实物形式发放[5]。基础设施建设扶贫资金用于解决贫困县区的基础设施建设，通过优化投资环境吸引外来建设资金，服务地区生产生活。产业扶贫资金主要用于支撑贫困户的脱贫增收，从根本上说是一种间接的财政转移支付，其所有权、收益权应当属于贫困户。有必要积极探索在确保贫困户基本生活、生产需要的前提下，出台项目产权主体界定规范，将扶贫开发资金投资形成的一些公共基础设施产权在一定期限内明确给贫困群体，以获得相应收益。同时，探索在保障一定数量贫困人口就业的前提下，将一定比例的扶贫资金以参股形式投入竞争性、盈利性的工商项目[6]，并及时全面将扶贫资金的流向公开，保障扶贫群体获得投资收益。大量的扶贫资源投入对资金的安全性、可靠性与效率性提出了迫切需求，针对扶贫民生资金中可能出现的虚报冒领、挤占挪用、滞留沉淀和监管弱化等问题，进一步加强监管机构能力建设、建立民生资金项目监管大数据平台、完善相关管理制度，开展专项巡视、审计，避免资金挪用、项目管理效率低下、瞄准度差等问题，进一步提升资金使用的针对性与效率。

[1]张曦.连片特困地区参与式扶贫绩效评价[D].湘潭大学硕士学位论文,2013:83-84.

[2]黄承伟,覃志敏.我国农村贫困治理体系演进与精准扶贫[J].开发研究,2015,(2):56-59.

[3]刘义强.建构农民需求导向的公共产品供给制度——基于一项全国农村公共产品需求问卷调查的分析[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2006,(2):15-23.

[4]宁都县扶贫和移民办.扶贫开发整村推进财政扶贫资金存在的问题及对策[EB/OL].http://www.gzsfpym.gov.cn/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=124.2010-.09-26.

[5][6]中共河北省委党校课题组.环首都贫困县扶贫机制创新的路径[J].河北学刊,2005,25(6):186-191.

（责任编辑：许烨）

C913

A

1009-2293（2017）01-0076-04

王天维，广西大学商学院公共经济学博士研究生，中共贵阳市委党校、社会主义学院工作处副处长。

【DOI】10.3969/j.issn.1009-2293.2017.01.020