论法治思维的具体运用

杨叶红

(中共湖南省委直属机关党校，湖南 长沙 410006)

论法治思维的具体运用

杨叶红

(中共湖南省委直属机关党校，湖南 长沙 410006)

党的十八大以来，“法治思维”是对党员干部思维能力提出的新要求，并且始终与“深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”这四个关键问题联系在一起。法治思维的具体运用主要体现于以下四个方面：通过制定和执行明确的法律规则来化解社会矛盾；通过法律对弱势群体权利的确认和保障维护社会稳定；通过科学民主立法凝聚共识深化改革；通过法律的规范性、公平性与强制性贯彻落实五大发展理念。

法治思维；化解矛盾；维护稳定；深化改革；推动发展

对于领导干部的思维能力，党的十七届四中全会曾明确提出要“切实提高领导干部战略思维能力、创新思维能力、辩证思维能力”，党的十八大报告则在此基础上提出了第四种思维能力的要求，即“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。党的十八届四中全会更是明确提出，要“提高党员干部法治思维和依法办事能力。党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下”。可以说“法治思维”是十八大以后对党员干部思维能力提出的新要求。当下研究者对于法治思维的价值、内涵、培育方式多有论述，但对于法治思维的具体运用涉及不多。党的十八大以来，“法治思维”这一概念始终与“深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”这四个关键问题联系在一起。那么，法律的哪些特性与这四个问题密切相关?如何运用法治思维做好这四件事情?

一、通过制定和执行明确的法律规则来化解社会矛盾

化解社会矛盾之前首先要了解为什么会产生社会矛盾？社会矛盾产生于人们对于不确定利益的争夺。名分未定，边界不清往往引发矛盾。对于明确不属于自己的东西人们一般不会心动，人们心动的是往往是那些归属不明的东西，在对这些东西的争夺过程中产生了矛盾。社会矛盾的本质是利益的分配归属冲突，利益归属先定是消除矛盾、解决纷争的基础。

从法律与确定性的关系来看，法律就是一把尺子、一个标准，法律的确定性有利于维护社会秩序。人类之所以会选择法律作为社会调整的主要手段，就是因为法律比其他社会规范具有更大的确定性。从法律与利益的关系来看，法律制度与人们之间的利益关联最为紧密，法律是适应利益调节的需要而产生的，法律的变化和发展根源于利益的变化和发展。法律以权利义务为核心内容，而权利义务与利益直接相关。其他社会规范虽都与利益有关，但其关注的焦点并不在于利益，如道德规范讲道德说仁义，重在宣扬“重义轻利”；宗教规范主张“清心寡欲”，重在关注心灵修炼。法律的背后就是利益，法律通过对利益的实体和程序规定来制止争端化解社会矛盾。

改革开放三十多年以来，中国进入了“社会转型期”和“矛盾凸显期”，社会利益格局发生了巨大变化，产生了社会群体和阶层利益的分化，形成了多元利益主体和多元利益关系。法律的制定就是从实际出发，分析利益的分化与冲突，确认各利益主体的平等地位，对各种利益关系进行合理选择，建立合理的利益分配机制，最大限度地维护社会整体利益，防范可能发生的利益冲突；法律的执行与适用就是把已上升为法律的利益关系调整规则落实在具体问题处理上，在法律确认的合法利益受到侵犯后，对违法利益进行抑制，对遭到破坏的利益格局进行重整，通过法律责任的形式，使侵害利益的人受到惩罚，使受到损害的人得到补偿，处理好已经发生的利益冲突，建立一种高效便捷的矛盾化解模式。

在2014年1月7日召开的中央政法工作会议上，习近平总书记强调指出：“要把群众合理合法的利益诉求解决好，完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位，使群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护。”[1]党的十八届四中全会决定更是明确要求：“强化法律在维护群众权益，化解社会矛盾中的权威地位，引导和支持人们理性的表达诉求，依法维护权益，解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题。”要解决当前利益分化带来的大量社会矛盾，迫切需要党员干部培育和运用法治思维，转变“以言代法”“以权压法”的人治思维和权力思维，改变“花钱买平安”“摆平就是水平”的做法，学会运用立法手段对利益进行公平分配，重点突出对多元利益主体权利义务的合理分配，尊重利益主体自主追逐利益的权利。政府作为公权力主体必须依法办事，要在宪法、法律范围内行使权力履行职责，做到严格执法、公正司法，切实维护当事人合法权益，让人民群众从每一起具体执法和司法案件中感受到公平正义，树立起执法和司法公信力，使群众的利益能够依照法律规定和程序得到合理合法的结果，从而相信政法机关，相信法律，相信法治，逐步形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。

二、通过法律对弱势群体权利的确认和保障维护社会稳定

社会稳定是社会运行的一种状态，在稳定的社会中危害公共安全的恶性刑事案件发生率较低，造成社会动荡与撕裂的群体性事件不多，社会运行状态整体可控。维护社会稳定始终是改革开放进程中的一个重大问题。

尽管各级政府高度重视社会稳定问题，为此投入了大量的人力、物力、财力，甚至对各级政府主要领导实行严厉的维稳问责制，但维护社会稳定仍然是我们当前面临的一个重要问题。影响社会稳定的既有主观原因，也有客观原因。从主观原因来看，主要是领导干部维稳思维没有因时而变。有些领导干部片面理解“稳定压倒一切”，追求刚性稳定目标，采取“权力维稳”“高压维稳”的策略，通过政府强力管控来“搞定”稳定问题，这反而激化了社会矛盾，使维稳陷入“越维越不稳”的困境。从客观原因来看，社会稳定需要具备两个基本条件：一是人们的生活保持在温饱水平之上，不会受到生存威胁；二是社会内部各个群体之间不存在敌视与对抗。社会不稳定多半都是由于这两个基本条件没有实现。让人深思的是，从近年来爆发的群体性事件和危害公共安全的恶性刑事案件来看，参与主体基本上可被列入弱势群体范围之内。改革开放30多年，在企业改制、旧城改造、土地征用、工业项目开发的过程中，这些弱势群体的利益总是受到损害，总是处于不利地位，甚至受到生存的威胁。他们是社会各个群体中经济承受力和心理承受力较弱的群体，是社会结构的薄弱带。他们在一次次不公正对待中积累怒火怨气，积累着仇官仇富的情绪，一旦爆发，就容易演变为一场群体性事件或者一个危害公共安全的恶性刑事案件。因此可以用木桶原理来解释社会稳定，社会稳定风险最容易在承受力最低的弱势群体身上引发，从而危及公共安全和社会稳定。

要维护社会稳定既要改善弱势群体的境遇，也要转变旧的维稳思维，即通过维护权利来维稳。“权利维稳”是指用维护和实现公民合法权益的方式来实现社会稳定。2014年1月7日习近平在中央政法工作会议上的重要讲话中也明确指出维权是维稳的基础，维稳的实质是维权。尊重和保障权利是法治思维的重点所在，要处理好维稳和维权的关系，就要完善维护群众切身利益的法律制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位，使群众由衷感到利益得到了有效维护、权利受到了公平对待。这正如罗尔斯所言：“没有正义的秩序是不能长久的，没有正义的稳定也是脆弱的稳定。”[2]

从目的来看，“权利维稳”将维护弱势群体的生存权和发展权作为维稳的出发点和落脚点，通过社会保障的相关立法来托住弱势群体的生存底线。党的十八届五中全会提出共享发展理念，要求“增加公共服务供给，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，提高公共服务共建能力和共享水平。”“民惟邦本，本固邦宁。”不断健全以实现公平正义为目的社会保障法律制度有利于缩小贫富差距，缓解阶层对立，疏通愤怒怨恨情绪，平衡社会心态和维护社会稳定，织牢民生安全网的“网底”。

从手段来看，“权利维稳”要求强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，保障公民的知情权、表达权、参与权和监督权，引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。依法维权的过程也是辨法析理、依法办事的过程，这既能够限制政府的行政强权和话语霸权，也能够解决少数人缠访、缠讼和聚众施压的问题，逐步改变民众遇到问题“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的思维定势。

从模式来看，“权利维稳”是事前预防事中协调的主动维稳模式，把事后的抗议力量导入到重大行政决策过程中来。而“权力维稳”则是被动维稳模式，通常是在群体性事件发生之后做出的，民众怒气已被激发，矛盾处于白热化阶段，疏通化解矛盾的最佳时机已经错过，此时无论采用武力压制还是“花钱买平安”都只能暂时“压制”或“平息”矛盾，问题并没有得到真正解决，反而酝酿着更激烈的矛盾，一旦有诱因就会导致更大规模的群体性事件。

三、通过科学民主立法凝聚共识深化改革

人们所熟悉的法律定义往往是这句话：法律是统治阶级意志的体现，是国家制定和认可的，以国家强制力保障实施的人们行为规范的总合。这是根据法律的外在表现形式给法律下的定义，这个定义使人感觉法律是统治者手中的工具，仿佛谁掌握了权力，成了这个国家的统治阶级就可以立法，然后强制老百姓遵守法律。但是在民主政治条件下法律的实质是社会契约，一部得到有效执行的法律往往是对社会共识的提炼和总结。对于没有达成共识的法律制度，民众往往会质疑并且违反这个制度，政府因为没有足够的强制能力去纠正大量的违法行为，法律制度自然也就会形同虚设。2013年1月1日“史上最严交规”开始实施，这部公安部第123号令加大了对闯信号灯的处罚力度，认定闯黄灯同样属于不按交通信号灯指示通行的违法行为，对驾驶人处以20元以上200元以下罚款，记6分。但是这一规定引发了公众很大争议，认为这一新规缺乏足够的调研和听证。虑及民众强烈反对情绪，2013年1月6日，公安部对规定作出调整，要求各地交管部门对“闯黄灯”行为以教育为主，暂不处罚。所以说在民主政治条件下，法律作为一种契约，是多元利益主体谈判妥协并达成共识的结果。

那么法律的共识性与改革有何联系？如何处理不断变动的改革和相对稳定的法律之间的关系？改革开放早期重在“破”，改革就是改错，改革就是改法。由于旧体制严重束缚经济社会发展，如果要求人们百分之百地遵守旧的法律制度，改革永远不会启动。当时处理改革与法律关系时的主导思维是“改革先行，待条件成熟，成果显现后，以法律形式将改革的成果固定下来”。改革先行思维在打消各级领导干部改革疑虑、激发改革热情的同时也带来了严重后遗症,法律制度被一些领导干部看作是工作的掣肘、改革的障碍，被置于改革的对立面。有的领导干部提出“改革从违法开始”“不违法就不能改革”。

当改革走入第二个30年之时，中国特色社会主义法律体系已经形成，改革话语和法治话语同时向“全面”的层次升级，一方面是“全面深化改革”，另一方面是“全面依法治国”。当前的改革需要对重大利益进行调整，在价值多元、利益分化、民众权利诉求日益增强的当下，如果没有在多元利益主体之间达成共识，并将这些共识固化为法律，那么涉及重大利益调整的改革势必会带来更多的利益冲突和矛盾。2013年2月23日，习近平总书记在主持中共中央政治局第四次集体学习时指出要“努力以法治凝聚改革共识”。[3]2014年2月28日，他在主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议并发表重要讲话时强调：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革”[4]。

在法治轨道上推进改革要求推进科学民主立法，坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。立法过程就是民意汇集和表达过程，在多元利益主体通过立法程序充分博弈、理性协商、相互妥协、达成共识后再将共识制定成法律，然后执行既定法律进行利益格局调整。因此《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。现在对于涉及重大利益调整的立法要求“开门立法”“阳光立法”，强调的就是法律的共识性，使立法更接地气。只有将立法过程中多元利益主体经过辩论和妥协达成的共识制定成法律，增强立法的民意基础，法律才能成为推动改革的根本力量，改革才能顺利推进，整个社会为改革所付出的成本与代价才会降到最低。

四、通过法律的规范性、公平性与强制性贯彻落实五大发展理念

法治思维强调以人为本、公平正义以及规则规范。法律作为社会生活的行为规范，规范性是法律的核心要素，公平性是法律的价值追求，强制性是法律权威的重要保障。十八届五中全会提出的五大发展理论与之密切相关，要运用法治思维来贯彻和落实五大发展理念。

首先是以法律的规范性推动创新发展、开放发展。五大发展理念中创新发展居于首要位置，是全面发展的关键动力。创新发展过程中新生事物层出不穷。以往对于新生事物要么给予很大发展空间，使之失于监管；要么严格控制，稍有问题就叫停，扼杀创新空间。这两种对待新生事物的方式都不是法治思维的产物。法治思维强调健全对新生事物的立法，规范新生事物的发展。以互联网金融这一新生事物为例，2016年政府工作报告提出要规范发展互联网金融，要加快互联网金融相关法律法规体系建设，避免出现系统性风险或风险的大范围传导，使互联网金融这一新生事物持续健康发展。就开放发展来说，强调法律的规范性是对外开放接轨国际通行法则的必然要求。上个世纪八十年代我们打开国门引进外资以后，先后制定了《外资企业法》《中外合作经营企业法》《中外合资企业法》，这些法律制度推进和保障了对外开放。二十一世纪是经济全球化的时代，经济的全球化必然导致法律的全球化。2001年我国加入世界贸易组织，同时承诺完善法律制度，清理与世界贸易规则不相符合的法律规范。现在我们已经加入了100多个国际组织，签定了300多个国际条约，中资、中企不断走出国门。如果没有健全的法律规范，没有对法律规范的严格执行和有效实施，是不可能进一步推动开放发展的。

其次是以法律的公平性推进协调发展、共享发展。公平正义是法治思维的价值追求。改革开放30多年，由于发展不协调、不平衡、不全面导致区域差距城乡差距日益凸现，各种社会矛盾和社会风险逐渐加深。公平正义是群众普遍关注的焦点，共享发展要求对发展成果进行公平分配，对现有利益格局进行调节。针对当下义务教育、医疗卫生、养老保障等方面存在的诸多不平等，群众怨声载道。共享发展需要以公平正义为原则健全完善规划法、财税法、金融法等法律制度来依法促进城乡、区域、经济与社会的协调发展，同时制定与修改社会保障法、义务教育法、就业促进法、公共医疗卫生法等法律，加强权利公平、机会公平、规则公平的制度支撑,使得广大人民群众共享改革发展成果。

最后是以法律的强制性保障绿色发展。绿色发展理念要求正确处理经济发展与环境保护的关系。对于环境保护，我国先后制定了环保法、海洋环境保护法、水污染防治法等环保法律法规一百多部。但是一些地方党政领导认为经济发展是第一要务，习惯于用经济思维来看待经济发展与环境保护的关系，认为发展是第一位的，严格遵守环境保护的相关法律将阻碍经济速度。在经济思维的主导下，不少地方政府对引进的重点企业实行特殊执法保护，对于环境保护的法律制度执行不力，甚至有地方政府为污染企业充当“保护伞”。企业的违法成本低，守法成本高，一些企业借“保护牌”从事违法活动赚取非法利润，于是触目惊心的环境污染案例屡屡发生，资源环境危机已成为当前的突出问题。造成严重环境危机的主要原因不是因为没有严格的法律，而是法律没有得到严格执行，法律的强制性没有得到体现。2015年开始实施“史上最严的环保法”，但是徒法不足以自行，如果有了法律而不实施或实施不力，再严格的法律也是一纸空文，因此要用“史上最强”执行来保障“史上最严”环保法的实施。虽然新修订的环保法授予了环保及其他相关部门查封、扣押权，但该项权力的行使仍然阻力重重，由于地方党委和政府的干预，环保部门缺乏真正的强制权，迫于地方党委和政府的压力不敢严格执法。因此应当加强关于环保执法的执行、问责和监督的保障措施，将地方党委权力纳入法制的框架之下予以规范，强化环境保护部门的统一监管职责与权力，发挥公民参与和监督的作用，从而有效保证环境保护相关法律制度的实施。

[1]杨维汉.习近平出席中央政法工作会议:坚持严格执法公正司法[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-01/08/ c_118887343.html.2016-06-03.

[2][美]约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏等译.北京:中国社会科学出版，1988:499.

[3]习近平强调：依法治国依法执政依法行政共同推进[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/politics/2013-02/24/c_114782088.htm l.2016-06-07.

[4]习近平.凡属重大改革都要于法有据[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-03/01/c_126207261.html.2016-06-08.

（责任编辑：朱小宝）

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1009-2293（2017）01-0068-04

杨叶红，中共湖南省委直属机关党校行管法学教研室主任，副教授。

【DOI】10.3969/j.issn.1009-2293.2017.01.018