“互联网+政务服务”：意义、困境与出路

闫 建，李 瑞，郑迦元

(中共重庆市委党校，重庆 400041)

“互联网+政务服务”：意义、困境与出路

闫 建，李 瑞，郑迦元

(中共重庆市委党校，重庆 400041)

“互联网+政务服务”是政府顺应当前时代特征，对治理做出的有益探索，对推进简政放权、放管结合、优化服务有着重要意义。与此同时，“互联网+政务服务”的发展又受制于简政放权、放管结合、优化服务等方面存在的不足，简政放权含金量不大、事中事后监管不够、精准服务质量不高等问题使得“互联网+政务服务”这一新鲜事物的成长处于较为严峻的环境之中。要为“互联网+政务服务”这粒种子提供必要的土壤、阳光和水分，就需要从问题入手，深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革工作。

“互联网+政务服务”；简政放权；放管结合；优化服务

2016年9月，《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》(国发〔2016〕55号)出台，标志着“互联网+政务服务”正式成为国家战略层面的议题。“互联网+政务服务”的提出是政府治理所需，事关政府治理能力和治理现代化。本文将对“互联网+政务服务”的重要意义、当前面临的困境和今后改善的路径做一论证分析，以期有效推进这一工作的顺利开展。

一、推进“互联网+政务服务”工作的重大意义

“互联网+政务服务”是政府顺应“互联网+”的时代要求，对政府治理方式做出的改革和创新，是我国新时期行政管理体制改革的必由之路[1]。推进“互联网+政务服务”，对于简政放权、放管结合、优化服务将会有着根本性的影响和改变。

(一)“互联网+政务服务”有利于促进简政放权，推动有限政府建设

“各人自扫门前雪，休管他人瓦上霜”，这是我国传统政府各部门孤立地向市场和社会公众提供政务服务的真实写照。这种服务方式方便了管理者自身，却让办事对象心力交瘁——企业和个人常常在面对一项业务时需要牵涉到多个部门，只能按照办事流程来回奔波于各个部门之间。政府部门各自为战、办事人员劳心费力的政务模式既造成群众办事难，也使得政府管理冗繁。

改革开放以来，我国经济发展成绩显著，经济与社会的发展现状犹如一个茁壮成长的青少年，迫切期盼政府对其从母婴式的喂养转变为青少年期的“放养”。因此，推进政府建设以适应“青少年”的治理体系，就必须结合“互联网+”这一新的时代背景，发挥“互联网+”的普惠优势。“互联网+”具有连接一切的本质，它最大限度地缩短了事物之间的距离，减少了经济社会运行的成本，极大地加快了经济社会发展的速度。“互联网+政务服务”有利于打破各层次、各部门、各区域的信息壁垒，提高行政效率。例如，实施“五证合一、一照一码”商事制度，搭起了质检、工商、税务等部门间的桥梁，减少用户跑的路，增加信息流通的路，缩短企业的准生周期。在“互联网+政务服务”的推动下，截至2015年年底，国务院已经取消下放行政审批项目586项，提前完成本届政府预期的“数量目标”[2]。政府以此传达坚持不懈推进政府职能转变的决心，适当“放养”，给市场和社会更多成长的空间，有利于逐步实现“全能政府”向“有限政府”的转变。

(二)“互联网+政务服务”有利于加强放管结合，推动效能政府建设

监管在市场领域主要表现为政府对市场机制的修正和完善。在计划经济体制下，国家与社会界限模糊，政府既是经营者又是监督者，既在当运动员又在当裁判，其实并不存在真正意义上的监管[3]43。传统的政府监管有着重主体审查和事后制裁、监管手段单一等特征，这在“互联网+”的时代背景下已经显得十分不适应。

党的十八届三中全会要求“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，把推动市场经济健康发展作为监管的出发点和落脚点，把维护市场机制作为市场监管的基本目标。“互联网+政务服务”为这个目标的实现提供了两个层面的契机：一是制度层面，“互联网+政务服务”不仅有利于向市场放权，还有利于向社会放权，扩大了市场和社会的发展空间，推动了政府、社会、企业多元合作共治的新局面；二是操作层面，“互联网+政务服务”为创新监管方法，实施柔性监管、动态监管、非现场监管等提供了技术上的支持。至此，放管结合才可能真正得以实现，政府的执行力才能得到进一步提升，效能也就随之提高。

(三)“互联网+政务服务”有利于优化政府服务，推动智慧政府建设

长期以来，我国政府各区域、各层次、各部门之间信息条块分割，流通不畅。政府在做出决策之前往往受制于手头掌握的有限数据和信息，要为市场和社会提供最精准的服务也就难以较好地实现。脱离了大数据支撑的决策只能是“不聪明”的决策。

“智慧”代表着对事物迅速、灵活、正确地理解和处理的能力[4]。这种能力是以对海量数据、大数据的占有为前提的，“互联网+政务服务”为其创造了良好的条件。它通过利用先进的互联网信息技术，将海量数据快速存储并转化为一目了然的可视化表格或图片，依托这些易于理解、判断的材料，决策者就可以做出更为合理有效的选择，做出更为科学的决策。以智慧政府门户为例，它基于实时数据分析，对网民需求进行多维度、多层次的细分，对网民需求做出实时研判，并在了解其需求的基础上做出有针对性的反应，从而提供精准化和个性化的政务服务，打造智慧政府。

二、当前“互联网+政务服务”发展面临的困境

2016年3月15日，李克强总理在《政府工作报告》中提出要持续推进“互联网+政务服务”，让其为居民办好事。各地对“互联网+政务服务”都予以高度重视，这项工作取得初步成效。与此同时，在改革完成数量上的积累后，关于改革的质量、结构等更为棘手的问题相继出现。

(一)简政放权含金量有待提高，“互联网+政务服务”缺乏肥沃的培育土壤

自2001年行政审批制度改革启动以来，各级政府下放的审批项目在数量上非常可观。改革至今十余载，好“简”的都“简”了，容易“放”的也都“放”了，剩下一些“含金量”高、敏感度高、关注度高的“三高”事项难简难放，有的政府部门甚至出现“放大不放小、放虚不放实、放零不放整、放责不放权、明放暗不放”[5]等怪象。造成这种现象有许多原因，例如，各部门之间改革推进不同步，特别是一些由国务院以及省级政府不同部门审批的事项，有的已经下放，有的却还没有下放，导致管理权限上的不匹配；下级在人员配备、流程规范和监督管理等方面准备不足，难以较好地承接下放的权力；等等。简政放权能否做到位是“互联网+政务服务”工作推进的基础，如果简政放权还处于粗放阶段，“互联网+政务服务”就难以发展。

(二)事中、事后监管有待加强，“互联网+政务服务”缺乏充足的照射阳光

事中、事后监管是相对于我国传统的以事前审批方式对市场监管而言的，它既是简政放权后的必然要求，也是简政放权能否取得成效不可或缺的前提要素。变“事前”为“事中、事后”更符合全面深化改革和依法行政的要求，更加适应市场经济发展的动态需求，也有利于节约行政成本、有效防控违法风险。目前，事中、事后的监管仍然不足，原因是多方面的：长期以来市场过分依赖于政府的惯性所致，政府承担太多责任，市场主体和社会主体的义务长期被忽视；政府事前对市场主体的审查在一定历史阶段曾发挥过积极作用，但随着经济问题的复杂化和多样化，政府将大部分精力用于事前审查上，那么对事中、事后活动的监管力度就会大打折扣。对传统监管模式的转变既是行政体制改革的一项重要内容，也是“互联网+政务服务”区别于以往政务服务方式的一个重要标签，当前亟须改善。

(三)政务服务质量有待优化，“互联网+政务服务”缺乏持续的成长水分

近年来，我国在政务服务的效率和质量、规范政务服务行为、密切政府和人民群众之间的联系等方面取得很大进步，但仍存在一定的问题。由于意识上的欠缺，部分行政人员没有转变思维，没有树立“用户为中心”的思想，对政务服务标准化和规范化工作的意义认识不到位。由于相关法律的缺位，在国家层面出台的现行法律法规中，尚无法找到关于政务服务中心地位的法定条款，对政务服务中心职责职权、机构性质、管理模式等方面的具体规定不够。由于体制机制不顺，各区域、各部门有各自日常的管理标准，有各自的术语、内容和要求，标准制定碎片化，资源整合不够，削弱政务服务标准的权威性和影响力。“互联网+政务服务”旨在结合新时代的发展特点，从政务服务入手，实现公民更好的“用户体验”。高质量的政务服务将为“互联网+政务服务”提供持续的成长水分，更是直接关系到对此次改革的测评。

三、深入推进“互联网+政务服务”的发展路径

2016年4月，国务院办公厅发布《关于转发国家发展改革委等部门推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案的通知》(国发办〔2016〕23号)，对推进“互联网+政务服务”工作做了具体部署，具有很强的现实指导意义。深入推进“互联网+政务服务”需要从入口、道路和出口等三个方面着手，真正落实“放管服”改革。

(一)入口：运行协同化，完成较全面的简政放权

我国要走好“互联网+政务服务”的道路，首要任务是选择方向，找到道路的入口所在，即保证行政机关运行协同化，完成较为全面的简政放权。要完成这个目标，至少要处理好上级和下级、部门和部门、内部和外部这三对关系。首先是上级和下级之间，要加强上下沟通。上级在下放权力时，要与承接单位进行事先沟通并做必要培训，积极做好具有可操作性的下放后的监管举措，配合下级“接住”下放的权力，而不是一放了之。其次是部门和部门之间，要加强左右协调。各部门之间要加强信息共享，减少重复提交、重复审查申请材料的情况。对于一些部分行政机关均具有、只是分别针对不同属性或领域的行政主体实施的同一行政审批事项，各部门要一起研究改革意见，明确牵头部门和配合部门，避免相互观望、相互打架。最后是内部和外部之间，要加强内外联动。行业协会等第三部门自律管理某些审批事项虽然是今后的发展趋势，但其在行为规范、经费保障、社会公信力等方面都不足以与行政机关比肩，难以实现减轻企业负担的初衷。因此，行政机构对于这种转移的审批职能，要加强对行业协会必要的指导和监督。

除此之外，政府在进行简政放权时，要坚持“以用户为中心”理念，可邀请行政管理学专家与被服务对象代表参与讨论商议[3]33，重视挖掘和回应“用户”真实诉求，这也是“互联网+政务服务”的本质所在。当前，亟须运用“互联网+”信息技术优化政务服务流程，通过权力公开、业务运行、监督防控与信息化的深度融合，不断强化政府决策、执行、监督等运行环节流程的刚性约束，用数据编织权力的铁笼，让权力行使处在阳光的照耀之下。

(二)道路：主体多元化，完成全方位的放管结合

在放管结合的要求下，要不断强化事中和事后监管。充分发挥大数据、云计算、物联网在市场监管、联动执法、信用约束和联合惩戒等方面的作用，强化信用约束，构建全方位、全过程、立体化、实时性的线上线下一体化监管体系，变过去的“人为监管”为现在的“数据监管”，从过去的“事后制裁”到现在的“过程监管”，真正做到科学监管、公正监管、综合监管，确保“管得了、管得好、管到位”，促进经济社会健康发展。

要将“放”和“管”进行结合，不是单靠政府的力量就可以完成的，因此，要实现多元主体的合作共治和合作共管。在多元主体合作共治共管模式下，不再由政府唱独角戏，其他公共机构、社会组织、市场主体自身和公民个人均参与到治理和监管中。治理和监管成为政府、市场、社会和个人等多方共同的事务。同时，要明确党组织在多元主体共治共管中的地位和作用。《中国共产党章程》第三十二条规定：“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”也就是说，党的城乡基层组织是一切工作和一切组织的领导核心。我们不仅要讲多元主体治理监管，讲合作治理监管，还要明确在多元治理监管主体中谁是领导，在合作治理监管中谁是指挥[6]，只有这样，才是全面的、正确的，才没有简单照抄照搬西方发达国家的做法。

(三)出口：服务标准化，完成深层次的优化服务

实现服务标准化，完成深层次的优化服务，既是“放管服”改革的最终目的，也是“互联网+政务服务”的最终落脚点。这里的标准化要贯穿在公共服务的整个提供过程中，可以概括为以下三个方面：一是视觉形象标准化。例如，重庆市建立了区、街道和社区政务大厅视觉形象识别标准，从政务大厅标牌识别到外观设计、窗口展示等各方面进行统一规范，做到了政务大厅视觉整体形象的标准化。二是服务提供标准化。例如，上海自贸区创新实施企业注册“六证合一”，为全国商事登记改革趟出了一条新路。三是现场管理标准化。如江苏省南通市合理划分政务大厅功能区，通过统一导向标识、固化座椅和窗口物品摆放等方式，实现大厅秩序井然有序。

在实践操作中，如何确定政务服务标准成为重点难点问题。首先，要尽快启动立法，强化顶层设计，明确政务服务中心的职责定位，建立一以贯之的工作运行体系，对政务大厅相关内容做出统一规范。其次，要在充分调研各地标准化创新实践的基础上，以需求为导向，以实用为原则，构建科学合理的全国政务大厅服务标准化体系框架。最后，要开展标准宣传工作，促进实施，持续对标准实施进行研究评估，对一些覆盖面强的国家标准进行重点宣传。总之，通过各类政务服务事项线上或线下的预约、申报、处理、查询标准化，可以在提供政务服务的时候，从“大水漫灌”向“精准滴灌”转变，最终逐步缩小政府的有效供给与社会公众对政务服务的精准需求之间的差距，早日建成服务型政府。

[1]闫建,李瑞,刘萨娜.机遇、挑战与展望：“互联网+背景下的政府治理创新”[J].重庆理工大学学报：社会科学,2017，(1).

[2]宋世明.简政放权步入重心跨越新阶段[N].经济日报,2016-03-02.

[3]魏礼群.中国行政体制改革报告[M].北京：社会科学文献出版社,2016.

[4]杜平,于施洋,王建冬.领导干部互联网知识读本[M].北京:社会科学文献出版社，2014:52.

[5]胡税根,刘国东,舒雯.“扩权强镇”改革的绩效研究——基于对绍兴市28个中心镇的实证调查[J].公共管理学报,2013，(1).

[6]詹成付.关于中国特色的社会组织发展之路[J].中国社会组织,2016，(23).

[责任编辑：栾凤廷]

2017-03-28

国家社会科学基金项目(16XZZ016)

闫建(1980-)，男，湖北枣阳人，公共管理学教研部副主任，教授，硕士研究生导师。

D63

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1008-8520(2017)03-0040-04