论协商民主中国化的实践

张怀重

（河南司法警官职业学院，河南郑州450046）

论协商民主中国化的实践

张怀重

（河南司法警官职业学院，河南郑州450046）

党的十八届三中全会指出协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。西方协商民主理论与实践为中国实现人民当家做主提供了借鉴途径。实现社会主义协商民主必须坚持党的领导，健全人民政协的参政议政、利益表达功能，加强基层协商民主治理，重视制度、文化等协商民主要素建设。

协商民主；政治协商；人民当家做主

在党的历史上，毛泽东指出，“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务而无排斥别人、垄断一切的权利”〔1〕。近年来，协商民主作为一种新民主范式在社会中的作用日益凸显。党的十八大首次提出要建立社会主义协商民主制度，十八届三中全会进一步提出“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”，“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”的构想。2015年1月颁布的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出，“协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式”〔2〕。可见，国家对发展中国特色社会主义协商民主已有共识。从中国民主政治发展逻辑来考量，现代民主大都具有外生性，协商民主理论从西方传入东方，有一个渐进的中国化过程。

一、西方协商民主理论与实践

（一）西方协商民主理论的基本内涵

协商民主（deliberative democracy）始于1980年越塞夫·毕塞特在《协商民主：共和政府的多数原则》一文，随后协商民主引发了更多学者的研究兴趣，主要代表有：

1.米勒的决策机制论。当一种民主体制的决策是通过公开讨论，每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点做出的，那么，这种民主体制就是协商的。亨德里克斯认为，“协商民主更像是公共论坛而不是竞争的市场，其中，政治讨论以公共利益为导向。在协商民主模式中，民主决策是平等公民之间理性公共讨论的结果。正是通过追求实现理解的交流来寻求合理的替代，并做出合法决策”。“在协商民主中，公民运用公共协商来做出具有集体约束力的决策。……协商民主的吸引力源于其能够形成具有高度民主合法性决策的承诺。”这种协商民主决策形式要求在其中容纳每个受决策影响的公民，实现平等参与的实质性政治平等以及决策方法和确定议程上的平等，自由、公开地进行信息交流，赋予理解问题和其他观点的充分理由。

2.乔治·瓦拉德兹的民主治理论。“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策。”古特曼和汤普逊认为：“所谓协商民主指的是这样一种治理形式，即自由而平等的公民（及其代表）通过相互陈述理由的过程来证明决策的正当性。这些理由必须是相互之间可以理解并接受的，协商的目标是做出对所有公民都有约束力的开放的决策。”

3.团体组织或政府形式论。科恩认为，协商民主是指一种事务受其成员的公共协商所支配的团体，这种团体将民主本身看成基本的政治理想，而不只是将其看成能够根据公正和平等价值来解释的协商理想。库克也指出：“如果用最简单的术语来表述的话，协商民主指的是为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府。”

4.埃尔斯特的公民参与论。协商民主就是所有受到政策影响的公民或其代表，都应该能够参与集体决定，而这集体决定是秉持理性与无私态度的参与者通过讨论、协商的方式形成。即协商民主是人们就公共事务进行协商并参与立法或公共决策的过程。〔3〕

（二）西方协商民主实践

1.民意测验。斯坦福大学学者詹姆士·菲什金在协商民主实验方面处于领先地位，他已在20多个国家或地区尝试了协商民意测验的方法。他从理论和实践两个层面研究如何破解在幅员辽阔的民族国家里同时实现民主的包容性和协商性两项基本价值难题。菲什金认为，实施“协商民意测验”，包括面对面交流和网络交流，是实现这两种基本价值的最佳方式。其中，政治平等通过随机抽样给每个公民以成为起决定作用投票人的平等机会和讨论平等来实现；而协商则通过适中而均衡的小组讨论、回答参与者提出的问题以及保持中立的专家小组三者来实现。这个试验在英国以五次全国协商民意调查的形式进行，反响良好。

2.公民陪审团。公民陪审团是协商民主的制度化的重要体现。公民陪审团把一组随机抽取的公民聚在一起就某一具体问题进行协商，参与者了解有关协商主题的大量信息，广泛听取证人的意见。在进行协商后，产生一份决议或建议，以公民报告的形式出现。在英国，公共政策研究机构、国王基金政策机构及地方政府管理董事会都已倡导公民陪审团的使用。在美国，有一套强制制度“迫使”公民参与协商程序。

3.“开放的合作方法”。欧盟实践公民协商策略制度化的协商政策实施的形式，即“开放的合作方法”，这种方法主要在于借助成员国和更高层的欧盟机构之间的同时协商，检验各种政策实施的效力。

西方学者对协商民主理论的基本价值取向是一致的，即弥补或修正自由主义理论框架内代议制民主或竞争性民主模式的缺陷，承认协商在政府治理中的基础性作用以及协商过程对于公共决策制定、权力与利益分配的必要性，都把完善民主政治的目标指向协商民主。

二、中国特色协商民主的理论与实践

（一）中国特色协商民主的基本内涵

近年来，中国的一些学者在研究西方学者著述的基础上亦对协商民主作出了各自的概括。学者肖立辉认为：“社会主义协商民主是在中国共产党的领导下，人民内部各方面就共同关心或利益相关的问题，按照一定的规则和程序，以适当的方式和渠道进行协商，形成参与各方都能接受的解决方案，作出决策或决定，以实现人民当家做主。”〔4〕从中国共产党把一个在西方较为有影响的政治理论和政治实践——协商民主，与社会主义有机地结合的角度来讲，学者李军和田晓玉认为：“应赋予社会主义协商民主本土化、民族化、中国化的内涵，即：‘社会主义协商民主是在中国共产党的领导下，社会各个政党、阶层、团体、群众等，就共同关心或利益相关的问题，以适当方式进行协商，形成各方均可接受的方案，作出决策或决定，以实现整体的发展。’”〔5〕从社会主义协商民主的马克思主义理论渊源的角度来讲，学者杨瑞森认为社会主义协商民主的科学内涵包括以下几个方面：“社会主义协商民主是马克思主义关于人民群众历史主体地位理论在社会政治领域中的具体运用，是体现人民民主的我国社会主义的基本政治制度，是党和政府领导全国各族人民开展各项社会主义现代化建设的组织原则和行为方式，是共产党作为执政党为实现决策科学化、民主化而坚持的领导方法和工作方法。”〔6〕

作为社会主义民主政治的重要形式，中国社会主义民主政治中的协商既是扩大政治参与、实现民主决策和科学决策的重要环节，也是加强和改善中国共产党的领导、提高党的执政能力的重要途径。这种协商与西方的协商民主在协商的原则、基础、体制机制、理念等方面都存在明显的差异。具体而言：（1）中国社会主义民主政治中的协商是在中国共产党领导之下进行的，而西方的协商民主，从西方的民主、自由、平等观念出发，强调绝对平等的协商，要求各参与主体地位完全平等、信息相互对称和利益共存共赢。（2）社会主义民主政治中的协商建立在民主集中制的基础上，而西方的协商民主则建立在多党竞争、三权分立、权力制衡的基础上。（3）在协商的体制机制方面，作为人民民主专政的社会主义国家，中国建立了与其相适应的政权组织形式即人民代表大会制度和共产党领导的多党合作和政治协商这种政党制度，而西方的协商民主实际上是以充分平等的协商民主代替多党竞争的选举民主，推崇无竞争无选举的协商。（4）社会主义民主政治中的协商实际上是一个扩大参与、兼容并蓄、集思广益的过程，是让各种利益诉求都充分表达出来，使各种意见建议都充分集中起来，把各方面智慧力量都充分吸收进来，在不同中寻求相同之处，在多样中实现最优选择，以实现科学执政、民主执政、依法执政；而西方协商民主所强调的“协商”，其核心含义是指参与者自由、公开地表达或倾听各种不同理由，通过理性、认真的思考，审视各种理由，或者改变自身偏好，或者说服他人，进而作出合理的选择，从而赋予立法和决策以政治合法性的一种政治过程。协商民主在当代中国的关键，就是要推进公民有序的政治参与。在中国共产党的领导下，引导群众以理性合法的形式表达利益要求，解决利益矛盾。

（二）中国的协商民主实践

“协商”是一种根源于中国古代传统社会的制度。在中国传统文化中“和合文化”一直占据主流位置。在抗日战争时期，中国共产党创设“三三制”原则，1949年中国协商型政治模式已由思想上升为国家政治制度的范畴。1982年新《宪法》中明确了人民政协的地位和意义，1989年中央出台《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，指出政治协商制度是我国的一项基本制度。党的十五大开始，政治协商制度开始步入理论归纳时期，2005年颁布《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，2015年中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，指出“社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”。

协商民主作为一种民主形式，在中国有着深厚的历史和现实基础，有其实行的必要性和可行性。随着政治文明建设的推进，中国民主政治的发展历程已逐渐显现出协商民主的某些特征和趋势。

1.人大立法过程中的协商。近年来，全国人大和地方人大及其常委会在立法过程中，积极推行协商。全国人大每一件法案的起草都采取协商民主的形式征求各方面的意见，或举办专家座谈会、论证会听取专家对法律草案的意见，或直接委托社会研究部门起草法案。地方各级人大常委会在讨论重要法案时也召开听证会，让不同利害关系方发表意见并进行辩论。

2.公民参与的政治协商。政治协商制度是中国共产党领导下，各政党、各人民团体、少数民族和社会各界的代表，以中国人民政治协商会议为组织形式，经常就国家的大政方针进行民主协商的一种制度。政治协商有利于实现最广泛的政治参与，有利于有效地实现广大人民的民主权利，有利于最大限度地包容和吸纳各种利益诉求。中国人民政治协商会议虽然不是全体公民都能参与的协商民主，但它又是由一批具有广泛代表性的公民组织和公民直接、平等参与的协商民主。可以说，这是从中国人口众多的实际情况出发，具有中国特色的协商民主。2016年3月政协第十二届全国委员会第四次会议共收到提案5375件。提案委员会进行审查，立案4248件，转为“意见和建议”824件，并案220件，撤案83件。

3.听证会：地方行政决策的协商。所谓听证，是指立法及具有立法权的行政机构在制定涉及公民利益的法案和政策时，通过鼓励公众参与立法过程，收集立法信息，制定符合公众利益的法案的形式。听证为公民参与政治过程营造了一个公共空间，它鼓励受立法影响的利益相关者参与立法过程，表达自身的利益偏好。近年来，行政决策听证已经在全国范围内实行，成为中国公民表达利益的规范性渠道。

4.乡村基层地区的“民主恳谈会”。在基层政治实践中，浙江温岭和河北邯郸的“民主恳谈会”是一种对新的协商民主形式的有益探索。“民主恳谈会”通常由乡镇、村或县直部门党政负责人主持，由广大的群体或相关的代表参与。通过“民主恳谈”的对话机制，鼓励公民参与政策制定过程，鼓励公民协商、讨论和对话。政治决策是在充分听取利益相关者偏好表达的基础上作出的。近年来，“民主恳谈会”以及各地的“民主理财日”、“民主议政日”等作为乡村的治理形式，都体现了协商民主的价值和意义。河南邓州市率先提出“4＋2”工作法即“四议两公开”，即农村所有村级重大事项都必须在村党组织领导下，按照“四议”、“两公开”的程序决策实施。“四议”：党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“两公开”：决议公开、实施结果公开。

5.互联网上的官民对话。网络已经成为政府与群众沟通的主流渠道。“两会”期间，据人民网、新华网、搜狐网、新浪网和央视国际网不完全统计，网民对政府提出的意见多达几十万条。网络媒体的快捷性、开放性、互动性和不受时空、身份限制的特点，打造了一个政府部门与民众网上交流的机会。国家决策层面充分倾听舆论、深切尊重民意、给予所有的意见以被参考的可能。让各种话语充分博弈，从博弈后的结论中寻找执政的方向、政策的支点。

6.市民评价制度。首先出现于山东，接着出现在上海、杭州和武汉的市民评价制度，给普通群众创造了一个评价地方干部的机会。这些评价结果会对地方干部的职业生涯或奖金水平产生很大的影响。

三、中国协商民主的实现路径

（一）坚持中国共产党的领导

社会主义协商民主与西方的协商民主存在诸多差异，两者最本质的区别在于社会主义协商民主始终坚持中国共产党的领导。中国共产党对社会主义协商民主建设的领导有两个方面的意义：一方面是要确保社会主义协商民主正确的发展方向；另一方面是要确保社会主义协商民主能够取得实效，根本实现党的领导、依法治国和人民当家做主的统一。在中国，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，发展社会主义协商民主，也必须发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，这样才能避免协商陷入混乱和争斗。

（二）重点发展人民政协制度和多党合作制度

中国的政治协商制度可以成为协商民主实践在中国生根发芽的一种资源。反过来，协商民主理论对深化政治协商制度也具有很大的潜力。2006年中共中央颁布的《关于加强人民政协工作的意见》，明确提出了选举和协商是中国社会主义民主的两种重要形式，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度有四种基本实现途径，即政治协商、参政议政、民主监督、合作共事。

以人民政协的协商民主示范带动其他形式的民主。一要积极拓展政协新的职能。政治协商、民主监督、参政议政是人民政协在成立之初确定的三大职能。面对新情况，人民政协顺应形势发展，拓展新的职能，承担起表达诉求、协调关系、化解矛盾的重要责任和使命。二要主动推进政协工作的法制化。三要全面提升政协委员的素质。长期以来社会对政协委员多强调其代表性和统战性，而忽视其协商议政能力。各级政协委员中的名人、明星不在少数，他们对参政议政不热心、不专业、不作为。

（三）深化基层的协商民主治理

一要转变政府职能，改进工作方式。基层群众自治组织，例如社区的居委会和农村的村委会，都是进行基层协商的重要载体。进行基层协商，给这些群众自治组织减负，弱化它的行政色彩，突出它的自治性，发挥其应有功能。首先，基层政府要切实转变政府职能，要支持城乡基层自治组织依法开展民主自治活动，加强城乡基层自治组织网络、干部队伍、服务设施、保障机制等基础建设，增强它们带领群众民主自治的能力。其次，要改变行政命令、大包大揽的传统工作方式方法，在实际工作中坚持指导引导群众通过协商民主，进行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。

二要突出民生主题，解决具体问题。通过协商对话，让群众对民主有更加直观的认识，干群关系更加融洽。

三要扩大协商主体。首先要大力发展各种行业协会、商会，积极培育农村专业合作经济组织和社区服务性、公益性、互助性社会组织，扶持公益慈善类社会组织，鼓励社会力量兴办民办非企业单位。其次要引导群众善于通过各类社会组织参与公共事务的讨论，参与公共政策的制定，参与公共服务的管理，充分行使民主权利。

（四）加强协商民主制度、形式、文化关键要素建设

1.完善协商制度，强化规范性。制度建设滞后于协商民主实践的发展，会带来协商民主实践缺乏制度化保障、存在很多随意性的因素等问题，建立相关法律以明确规定有关协商民主实践工作，使之成为决策之前必需的程序。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，也是一项实体性制度，还需要一系列程序性制度来保障、实施。比如双周协商座谈会是十二届全国政协在继承人民政协优良传统基础上的重要创新举措。

2.创新协商形式，扩大包容性。创新协商形式，一方面要善于借鉴西方国家的制度形式。例如协商式民意调查、共识会议、公民学习圈、愿景工作坊、协商日等。这些形式有严格的、科学的程序，将协商讨论扩展到普通公民参与的范围，能够很好地促进公民参与。另一方面要充分利用科技发展的成果，建设新的履职平台。利用互联网、微博、微信等自媒体平台。

3.培育协商文化，增强实效性。长达几千年的封建专制使中国形成了一种独特的、强调等级的顺从型政治文化。在日常生活中，人们对政治表现出盲从、冷淡、消极、保守以及狭隘的功利主义倾向，政治冷漠和政治急躁成为两种常见的政治情绪，这种文化氛围显然不利于协商民主的发展。因此，要使协商民主具有持续发展的内在动力，必须培育协商民主所必需的协商文化。近代以来，思想理论界认为民主源自古希腊古罗马文，是内生于西方文化的政治模式，而中国自古就是专制制度，对中国而言，民主是舶来品。一些人认为，中国之所以落后挨打，缘于西方民主制度比中国专制制度优越，因此中国要摆脱不利处境，就必须向西方“看齐”，致力于发展民主政治，而中国民主政治的发展目标就是与西方“接轨”甚至“趋同”，最终实现与西方世界“一体化”。这样，中国发展民主政治必须以西方的社会契约论和三权分立论等为指导，在实践上按照三权分立架构进行政治制度安排，在价值观上以西方的“自由”、“民主”、“人权”等为圭臬。但改革开放之后，随着西方思想文化在中国的广泛深入传播，相继出现了汹涌澎湃的新自由主义、普世价值和宪政等思潮。这些思潮实际上导向了对中国文化的极端不自信，是对中国文化自卑的表现。对此，习近平明确指出，“社会主义协商民主在我国有根、有源、有生命力，是中国共产党人和中国人民的伟大创造，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”。它“源自中华民族长期形成的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化，源自近代以后中国政治发展的现实进程，源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践，源自新中国成立后各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在政治制度上共同实现的伟大创造，源自改革开放以来中国在政治体制上的不断创新，具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础、制度基础”〔7〕。“文化自信，是更基础、更广泛、更深厚的自信。”这种文化自信的确立，赋予了协商民主新的价值内涵，实现了协商民主在价值论上的新突破，必将深刻影响我国社会主义民主化进程。〔8〕

以社会主义核心价值观为价值导向，构建理性和智慧的中国特色社会主义协商民主文化。社会主义核心价值观中“富强、民主、文明、和谐”是各民主党派、各个阶层为之奋斗的目标；“自由、平等、公正、法治”体现在各民主党派参政议政和民主监督的价值取向；“爱国、敬业、诚信、友善”是社会各界价值行为基本的要求。

〔1〕毛泽东选集：第三卷〔M〕.北京：人民出版社，1991：809.

〔2〕关于加强社会主义协商民主建设的意见〔N〕.人民日报，2015－02－10.

〔3〕黎允熙.协商民主中国化的理论与实践研究〔J〕.安徽大学学报，2008（7）.

〔4〕肖立辉.社会主义协商民主的内涵、制度体系及价值〔J〕.中国党政干部论坛，2013（7）.

〔5〕李军，田晓玉.政治体制改革视野下社会主义协商民主建设的思考〔J〕.理论探讨，2013（3）.

〔6〕杨瑞森.深化中国特色社会主义协商民主研究的几个理论问题和认识问题〔J〕.思想理论教育导刊，2014（6）.

〔7〕习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话〔N〕.人民日报，2014－09－22.

〔8〕习近平.在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话〔N〕.人民日报，2016－07－02.

The Practice of the Theory of Deliberative Democracy in China

ZHANG Huai-zhong
（Henan Judicial Police Vocational College，Zhengzhou，Henan 450046）

The third plenary session of the Party’s18th CPC National Congress pointed out that deliberative democracy is the specific forms of socialistdemocratic politics in China and a unique advantage.Western deliberative democracy theory and practice approaches to realize the people aremasters of the country to provide the reference for China.To realize socialist deliberative democracy，we should insist on the leadership of the Party，improve the political participation of the people’s political consultative conference and interest expression function，strengthen deliberative democracy management at the grass-roots level，attaches great importance of construction of the system，culture and other factors of deliberative democracy.

deliberative democracy；political consultation；the people being masters of the country

D08

A

1672－2663（2017）01－0111－04

（责任编辑 关 峥）

2016－12－16

张怀重（1968－），男，河南固始人，河南司法警官职业学院副教授，主要从事警察思想政治教育与研究。