新形势下我国辅警队伍建设问题研究

张 强

（中国人民公安大学，北京100038）

新形势下我国辅警队伍建设问题研究

张 强

（中国人民公安大学，北京100038）

辅警是人民警察队伍的一部分，辅警队伍的规范化建设对于建设与中国特色社会主义法治体系相适应的现代警务运行机制和执法权力运行机制至关重要。随着我国警务改革的不断深入，辅警队伍存在的诸如身份尴尬、职业素质偏低以及管理混乱等问题也受到了高度重视。正确地认识并科学地解决这些问题，既能提高辅警队伍的素质，构建高效合格的警察队伍；也有利于新形势下实现警务规范化，队伍规划化，推进和谐社会及法治中国的建设。

警务改革；辅警；队伍建设

当前，随着国家深化改革力度的持续加强，我国正面临着经济发展与社会变革的双重压力。转型期各方利益的交织使得公安部门面临巨大的维稳压力。为应对挑战，公安机关首先需要面对的就是警力不足难题。而应对警力资源匮乏的有效方法就是增加编制，但是受制于政府财力物力，大规模扩充警力又不太现实。在此形势下，公安机关采取招募警务辅助人员的方式维护社会公共安全成为一种常态。诚然，辅警的录用对缓解民警压力、更好地维护社会治安秩序起到了一定的积极作用，但是辅警因其缺乏法律的有效支撑，身份略显尴尬，得不到民众的认可，所以增强辅警队伍的法制规范化建设显得尤为重要。

一、警务改革的大背景

2014年6月15日至19日，全国公安厅局长座谈会在杭州召开。国务委员、公安部部长郭声琨强调，全国各级公安机关要大力推进基础信息化、警务实战化、执法规范化、队伍正规化建设，不断开创公安工作新局面。〔1〕2015年3月25日，中央政法工作会议在北京召开。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平就政法工作作出重要批示，强调要全面深化公安改革、打造过硬队伍。〔2〕党的十八大以来，在各方支持下，公安部成立了全面深化改革领导小组，形成了警务改革的《意见》和方案。文件中不仅对公安民警的权利、义务与待遇进行了详细的规定，还在第7条中专门涉及规范警务辅助人员管理，足以看到党和国家对辅警这一特殊公务群体的认可与重视。

辅警是公安队伍的补充和延伸，他们和民警共同努力，一定程度上缓解了警力不足的现状。作为一支辅助人民警察执勤执法的重要力量，他们在打击违法犯罪、保护人民群众生命财产安全、为人民服务等方面做出了不可磨灭的贡献，有力地维护了社会大局和谐稳定。中央提出要强化规范辅警人员管理问题，在“依法规范、分类管理、责权明晰、合理使用、保障有力”的总原则下，按照岗位职责和工作性质，将辅助警务人员实行分类管理，建立政府出资保障、公安使用管理的辅警人员管理模式，以严格招录、培训、使用等环节为重点，加强对这支队伍的规范管理。

二、关于辅助警务的理解

（一）辅警的起源与发展

论及辅警的起源，一些专家学者认为辅警起源于公元5世纪的英国，当时日耳曼人占领了大不列颠，原有的罗马式的警察机构荡然无存，而新的官方警察制度尚未成立，治安秩序便由民间治安力量承担了起来。〔3〕然而，探究一下中国古代治安制度史即可得知，早在我国古代先秦时期，就有了由民间选举的负责安全防备的官吏——里正，他们在治安方面主要是预防、制止和纠举犯罪，其本身并没有司法处理权，属于非中央任命的乡官里吏，可以说，这是我国辅助警力发展的雏形。〔4〕可以说，我国的辅警制度是迄今为止世界范围内最早出现的一种警务辅助模式。且随着历朝历代的延续，我国的辅警制度对封建社会的社会治安稳定发挥了至关重要的作用。

国外辅警制度因其法制化而闻名世界。不同的国家在辅警发展过程中又深深打上符合本地乡土人情的烙印，例如英国的“志愿警察”，也被称为“特别警察”，特别是因为他们都有各自的职业，除了本职工作待遇以外，并没有额外的薪金报酬。可以说，这也是一种“兼职警察”。他们在本职工作之余，参与到巡逻以及治安调解、处突的警务活动中去，既缓解了正式警察的工作压力，又锻炼了自己的能力，愉悦了身心，体验到作为政府工作者的难处，这也能提升公众对警察群体的认可度。而美国的辅警制度则比较宽泛，既可以是行政部门有警察权的执法力量，如保卫总统的安全勤务局；也可以是“校园警察”这类行业警察，还可以是被称为“准公共警察”的私人保安公司。与英国相比，美国的辅警自成体系，有其单独的指挥体系与警局，但基本不参与实质性的警务活动。

（二）辅助警察的概念界定

就世界范围来看，各个国家对辅警的定义都不尽相同，功能上也存在些许差别。我国的辅警是指由政府出资，公安机关通过统一的笔试、面试、政审、体检招聘录用后与其建立劳动关系，在公安机关及其人民警察的指挥和监督下从事警务辅助工作的人员。〔5〕

其广义上指新中国成立初期的治安联防队、治安巡逻队、工人纠察队等各类群众自发型防范组织。他们接受政府的统一领导，协助公安部门维护治安秩序。而狭义的辅助警察则特指与公安机关签订劳务合同的专门从事辅助警务工作的群体，他们以接受派遣的方式参与警务工作，合同的有效期一般为三年，日常管理参照公安部门的考核办法，权利和义务都相对明确。

目前我国的辅警大部分属于狭义范围上的，其由公安机关直接指挥和管理，职责就是协助民警执法、维护公民生命财产安全。

三、当前我国辅警队伍建议存在的问题

（一）身份尴尬，社会争议大，民众不重视，不能受到公平对待

辅警队伍是一个饱受社会争议的群体。太多的的临时工背黑锅事件的发生，严重损害了临时工（警辅人员也是临时工中的一种）的队伍形象，使其社会认可度降低。许多民众都认为，辅警不是正式的警察，存在侥幸心理，当其违法行为被辅警发现并进行查处时，他们就会心存不满，牢骚满腹，不尊重辅警的人格尊严，出言辱骂，甚至有的还会暴力阻碍执法。当出现一些执法问题时，人们肯定会先想到的是辅警出了问题，骨子里就带着偏见。

（二）职业素质较低，职业技能较差

警察大多是警校毕业，专业素质和专业技能过硬。辅警是从社会上招录的，大多没有受过专业的系统的训练，法律知识和警务技能都比较缺乏。同时由于辅警的工资不高，保障不是特别全面，因此无法招录到比较优秀的人才加入辅警队伍。这就决定了辅警队伍的职业素质先天不足，上岗后又缺乏比较全面的培训，职业技能较差，不能很好地处理日常工作中遇到的实际问题。

（三）保障体制不健全，待遇较低

辅警在维护社会治安的工作中，起到了积极的作用，是当今社会治安力量中一支不可轻视的队伍。他们在人格尊严方面和警察是同等的。他们的工作风险和警察是一样的，但他们的工资待遇确实较低，他们的工资往往是当地的最低标准1000多块钱，是当地警察工资的三分之一左右，这是一个严重不公的现象。辅警在正常的执法过程中，受伤甚至牺牲的情形时有发生，这些都值得我们深思。

（四）违法犯罪现象频出，屡禁不止

辅警招录体制的不健全导致了人员素质的参差不齐。招录主体的混乱以及招录程序的随意使得热心服务公安事业的人才备受冷遇。相反，由于把关不严、缺乏培训、淘汰机制不完善，使少数来自社会底层、带有前科劣迹的违法犯罪分子混入了辅警队伍，从而导致辅警人员管理松散，严重影响警察机关的正常工作，更有甚者，有的辅警人员“狐假虎威”，借正式民警的名义吃拿卡要，败坏警察的名声。

四、辅警队伍正规化建设的构思及建议

（一）明确社会定位，统一标识，提高民众关于辅警的正确认识

辅警是人民警察队伍的一部分，在当今警力不足的情况下，其重要程度不言而喻。在打击犯罪，维护社会治安，保护人民的生命财产安全方面发挥着不可替代的作用。应当建议由公安部或者公安厅设计全国统一的辅警制服及标识。既要体现出辅警与警察的紧密联系，又要体现该行业独有的特点。近年来，各地接二连三地爆出袭警案，其中辅警受伤的比例远远高于民警。日常的辱骂、嘲讽就更是家常便饭。许多违法犯罪分子根本不重视辅警，不把他们放在眼里。如果服装标识上再有较大的区别，那公众对辅警的歧视就会更加强烈。遇见辅警执法时，心理上首先会觉得不专业、不正规，辅警的威慑力就会很小，不能很好地开展工作，大大降低了工作效率。同时也要通过立法来明确辅警必要的权力。要彻底打破“什么事情辅警都要做，什么事情辅警又都不能做”的局面。

（二）统一招录标准，建立健全辅警招录培养机制

首先要严格把控招录工作的入门关，统一招录主体与招录程序。明确由公安部门作为辅警招录的部门，彻底摒弃各方主管的分散性；之前的招录程序由于缺乏严格、统一的标准，使得随意性很大，并没有完全体现公正与择优原则。所以在招录程序上要在考试、政治审查、报考条件等环节上把好入门关。只有这样才能在源头上保证辅警队伍的整体素质。而且在招录过程中对有违法犯罪记录的人员要做到坚决不录用，被有关单位辞退、开除的人员坚决不录用，这样才能确保辅警人员具备较高的基本素质。其次要合理分配人员，在制定统一的基本标准的基础上，根据招录岗位性质，进一步细化设定不同岗位招录标准，明确职责、按需招录，增强招录工作的针对性，保证招录的人员适岗可用。

（三）完善考评奖励制度，建立系统的保障机制

1.成立辅警创先评优、建功受奖的机制。当前很少有省市允许辅警创先评优、建功受奖。而放眼全国，评优评先，各地公安部门的辅警人员没有资格参评，从而无形之中产生了就算工作做得再好，上报功劳也只有民警有资格，这严重伤害了广大辅警的自尊心。这种现象在全国都是较为普遍的。因此想要从根本上提升辅警人员的热情与管理水平，必须由有关国家部门搞好顶层设计，切实保障辅警人员的奖励机制，使其能够劳有所得，从而保证其工作的积极性。

2.完善辅警抚恤优待机制，建立健全人身意外伤害保险等职业保障制度。尽力缩小与其他部门之间的差距，使得辅警群体能够感受到党和国家的关怀。同时各级政府应根据自身实际，务必给予财政上的大力支持。各级单位也要经常开展各类文体活动，可以选派思想政治素质过硬的民警担任指导老师，互帮互助，让广大辅警融入公安这个大家庭。各级领导也要关心他们的家庭生活，如个人生日、家庭困难、家庭变故等，要真正从这些活动中让辅警群体产生归属感、信任感、幸福感。

（四）强化训练，提高辅警业务素质

辅警绝大多数在一线工作，承担着协助民警纠正查处各类违法行为、维护治安秩序及各种安全警卫的艰巨任务。从某种意义上讲，辅警的形象也代表着公安部门的形象。因此，有必要在入职后对他们进行岗前培训、业务培训、警务培训，增强他们的服务意识，以期适应新形势下的各类工作。一是集中岗前知识培训。使辅警掌握基础业务知识，学习有关法律法规知识，强化辅警人员的法治观念，确保辅警人员在工作中，坚持以法律法规为准绳，严格依法办事。二是加强日常业务培训，使不同工种的辅警迅速掌握本岗位所需的基本专业知识。三是加强警务技能训练。重点加强辅警巡逻防控、接警处警、设卡盘查、突发事件处置等业务知识的培训和擒敌技术、警棍盾牌术、查辑战术等技能的训练，提高辅警人员的业务知识和业务技能，使辅警具备适应公安工作的基本素质。

（五）建立健全辅警监督惩戒制度

切实加强辅警队伍的严格管理，可以在政治处（部）专门设立辅警管理办公室，具体负责辅警的招录、辞退及日常管理等工作。推行建立辅警管理考核系统，对辅警日常工作情况、违纪情况进行百分制考核，纳入辅警工资奖惩。对个别大错不犯、小错不断、屡教不改的警辅，可采取诫免谈话、黄牌警告、调整工作岗位、劝退和辞退等方式，从严管理，确保队伍健康平稳发展。各县级公安部门可以实行两级监管制度：第一级由用人单位根据“谁使用、谁管理、谁负责”的原则，按照“辅警办”的指导，对辅警进行日常监督考核；第二级由“辅警办”对各单位辅警的工作进行监督检查，检查结果纳入全年绩效考核。

（六）完善辅警工资保障机制

积极践行“从严治辅、从优待辅”的理念和原则，在严格辅警管理的同时，进一步加强“从优待辅”的工作力度，增加“从优待辅”的措施。从辅警最关心的问题做起，在政策和财政许可的条件下，对辅警人员的基础工资、岗位津贴、加班补助等进行上调，逐步提高辅警的工资待遇。以政工领导为责任人，建立基层所队警辅长效沟通交流机制，倾听辅警心声，准确掌握他们的思想动态，帮助他们解决实际困难，让其切实感受到组织的关怀。

（七）创新辅警职业素质教育模式

当前辅警职业标准的缺失是阻碍其职业发展的最大问题。尝试在省、市、县三级设立不同规模等级的职业学校，有计划地构建和发展辅警职业教育，并通过职业教育的系统性来加强对辅警素质的提升。在其就业时，应当根据相关辅警职业资格的认证、在校相关表现和专业所长来确定辅警从业人员的岗位，从而真正地提升辅警的职业服务能力和职业水平。在录用的同时，可以参照警察招录标准和分级分类管理体系建构辅警职业等级和职业标准分类，科学设定辅警职业发展空间；也可以参照保安的职业标准建构辅警的职业标准和辅警职业资格认证，通过系统的专业的教育来推动辅警职业快速、健康发展。

〔1〕深入学习贯彻习近平总书记重要指示精神，进一步加强和改进公安工作和队伍建设〔EB／OL〕.中华人民共和国公安部网〔2014－09－23〕，http：／／www.mps.gov.cn／n16／n1237／n1342／n803680／4167500.html.

〔2〕习近平：把政法工作摆到经济社会发展全局中规划，履行好维护国家安全和社会安定重大责任〔EB／OL〕.中国长安网〔2015－01－20〕，http：／／www.chinapeace.gov.cn／2015－01／20content＿11170810.htm.

〔3〕崔海英.境外辅警制度发展史〔J〕.江西行政学院学报，2006（SZ）：50.

〔4〕李艳红.我国辅警制度研究〔D〕.太原：山西大学，2006.

〔5〕国家公务员局：优秀辅警可进入警察行列，辅警和警察的区别，事业编制警察和辅警，2015公安部关于辅警，辅警是什么警察，优秀辅警事迹材料.http：／／www.ciliba.com／c4efl1x60229n438825424.htm l.

Study on Construction of Auxiliary Police Troops in China under the New Situation

ZHANG Qiang
（Chinese People’s Public Security University，Beijing 100038）

Auxiliary police are part of the police force.Since the 18th CPC National Congress，the CPC Central Committee improves the deepening of the police reform，the presence of the auxiliary police team，such as the identity of the embarrassment，low professional quality and management confusion and other issues have been highly valued.The correct understanding and scientific solution to these problems，will both improve the quality of the auxiliary police team and build a highly qualified police team；also conducive to achieve standardization of police，team planning under the new situation，and promote a harmonious society and the rule of law in China.

police affairs reform；auxiliary police；team building

DF31

A

1672－2663（2017）01－0042－04

（责任编辑 王 勇）

2016－11－06

张强（1990－），男，山东泰安人，中国人民公安大学2014级公安学专业治安学方向硕士研究生。