论大型聚集活动公共安全体系的构建

周文峰

(重庆警察学院，重庆 401331)

论大型聚集活动公共安全体系的构建

周文峰

(重庆警察学院，重庆 401331)

在我国已经步入风险社会的情况下，大型聚集活动面临诸多安全风险，现行的安全管理制度已经不能满足大型聚集活动安全需要。在系统梳理大型聚集活动所面临的公共安全风险基础上，对大型聚集活动安全管理现状与问题进行了分析，提出了“健全组织领导体系、完善安全运行机制、强化运行保障和监督”的对策建议，通过构建大型聚集活动公共安全体系主动应对安全风险，保障大型聚集活动公共安全。

风险社会；公共安全；大型聚集活动；安全体系

大型聚集活动，是指临时占用或者租用公共场所，由政府、社会组织举办或者社会公众自发形成，众多人员参与的公众活动。包括体育比赛、文艺活动、展览展销、重大会议、节日庆典、民间传统活动等。根据不同的活动举办主体，大型聚集活动可分为政府主办的重大活动、社会组织主办的大型群众性活动和群众自发性活动三种。大型聚集活动具有人员密集、活动空间开放、人群骤聚骤散、容易受到袭扰、组织管理难度大等特点，是公共安全管理的重点对象。当前，我国正处在公共安全事件的易发、频发、多发期，深圳滑坡事故、天津爆炸事故、上海踩踏事件、东方之星翻沉事件、过期疫苗事件等都反映出国内大型聚集活动公共安全管理存在诸多薄弱环节。开展大型聚集活动公共安全体系研究，对提高公共安全管理水平，提升公共安全风险应对能力具有重要的现实意义。

一、大型聚集活动面临的公共安全风险

现代社会已经进入一个风险社会，风险无处不在，无处不有[1]。大型聚集活动不但面临自然灾害的风险威胁，也面临人类自身制造的风险威胁，如恐怖袭击、事故灾难、暴力犯罪、环境污染、传染疾病等，需要建立科学系统的公共安全体系加以应对。

(一)恐怖主义风险

在恐怖主义、分裂主义和极端主义势力的操纵影响下，进入21世纪以后，国内的恐怖主义活动进入一个活跃时期。根据澳大利亚经济与和平研究所发布的《全球恐怖指数》报告，从 2002 年到 2013 年，中国的恐怖指数从 3.27上升到 5.21，排名由 43 位上升至 25 位[2]。最高人民法院的统计数据也显示国内暴力恐怖犯罪处于高发期，2014年各级法院审结煽动分裂国家、暴力恐怖袭击等犯罪案件558件，判处罪犯712人，同比分别上升14.8%和13.3%；2015年各级法院审结危害国家安全、暴力恐怖犯罪案件1084件，判处罪犯1419人。从恐怖组织的活动规律看，恐怖活动境外指挥、网上勾连、境内行动的特点明显，反恐斗争的复杂性和紧迫性也在上升。在大型聚集活动中，人员密集，信息传播速度快，社会影响力大，容易成为恐怖分子的袭击目标。在北京天安门“10·28”、昆明火车站“3·01”、乌鲁木齐市“5·22”等恐怖袭击中，恐怖分子都将矛头直接指向了人员密集的公共场所。

(二)安全事故风险

我国正处于社会转型期，经济系统的结构性转变，带动了整个社会系统的结构性转变，在经济持续快速增长的背后，隐藏着安全管理的隐患。从农业经济向工业信息化经济的跨越式发展过程中，国内安全生产管理相对滞后，导致与初级工业化生产相联系的生产事故、意外伤害等风险大量涌现。在大型聚集活动中，涉及活动场地设施、供电供水、易燃易爆物品的安全管理，一旦出现安全事故将产生严重的危害后果。据公安部消防局统计，2015年，全国共接报火灾33.8万起，造成1742人死亡、1112人受伤，直接财产损失39.5亿元，重大火灾2起，较大火灾60起[3]。河南平顶山“5·25”特别重大火灾事故、天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故、深圳光明新区“12.20”滑坡灾害的发生都与安全管理不力有关。此外，活动中的密集人群本身就是一个巨大的危险源，一旦组织管理不善将产生严重的安全危害，发生在上海外滩的“12·31”拥挤踩踏事件就是一个深刻的教训。

(三)暴力犯罪风险

改革开放以后，社会主义市场经济发展打破了原有的利益格局，导致社会群体的分化，出现了大量诉求不同的利益群体，使得原来相对简单的社会关系变得复杂[4]。少数利益受损者铤而走险，以暴力犯罪方式报复社会，比如山西省委“11·06”爆炸案、福建福州“6·7”公交车纵火案、河南南阳“2·29”轿车冲撞学生案等，犯罪分子故意选择人员密集的公共场所实施犯罪，以达到宣泄私愤的目的。这类行为给大型聚集活动安全带来极大威胁，大型聚集活动场所活动空间开放，人员密集，安全防范难度大，一旦遭到暴力犯罪袭击将会造成严重损失。

(四)自然灾害风险

可以说自人类诞生以来，无时无刻不在与大自然作斗争，伴随人类社会发展，我们应对自然灾害的能力有较大提高。但是，在强大的自然力作用下，有些自然灾害是不可避免的，如雷电灾害、洪涝风雹灾害、地震灾害、伏旱灾害、泥石流灾害等。我国地域广阔，自然灾害情况较为复杂，突发气象灾害、地质灾害依然会对大型聚集活动造成一定危害。比如，2016年5月28日下午，广东省台山市凤凰峡风景区聚集大量游客，由于突发山洪，造成8名游客死亡，10名游客受伤。

(五)公共卫生事件风险

大型聚集活动中人员密集，流动速度快，为病原体扩散和疾病传染提供了快速传播途径，因此，公共卫生事件对大型聚集活动安全危害很高。在历史上，SARS病毒、流感病毒、埃博拉病毒等都曾经对正常的大型聚集活动造成了极大冲击，在2003年肆虐全球的非典疫情中，为了防止疫情扩散，所有的大型聚集活动遭到禁止。近几年，寨卡病毒又在世界范围内肆虐，不但影响了巴西里约热内卢奥运会的安全，而且在世界范围内迅速扩散。据国家卫计委统计，截至2016年5月23日，中国内地已经报告了18例输入性寨卡病毒感染病例，其中广东报告12例，其余地区6例，国内大型聚集活动不得不考虑寨卡病毒带来的安全威胁。

二、大型聚集活动公共安全管理现状与问题

进入21世纪以后，中国的经济社会快速发展，国际地位显著提高，大型聚集活动数量和规模急剧增长。我国不但成功举办了北京奥运会、南京青奥会、广州亚运会、上海世博会等大型国际活动，还取得了2022年冬奥会的举办权。政府为加强活动管理保障公共安全，2007年制定出台了《大型群众性活动安全管理条例》，明确了“谁举办谁负责”的安全管理原则，建立了以安全许可为基础的大型群众性活动安全管理制度。

(一)大型聚集活动安全管理现状

目前，国内已经形成《大型群众性活动安全管理条例》为基础，《治安管理处罚法》、《刑法》等法律、法规为支撑的大型群众性活动安全管理机制，法人或者其他组织面向社会公众举办的大型群众性活动必须事先向公安机关申请安全许可。从实际运行情况看，安全许可制度缓解了大型群众性活动的安全管理压力，解决了安全管理的一般性问题。

1.安全管理行为得到了规范。一是大型群众性活动的安全许可。活动按照规模大小和跨越的行政区域，分别由本地县级公安机关管辖或者地(市)级以上公安机关管辖，1000人至5000人的活动由县级公安机关实施许可，5000人以上的活动由地(市)级以上公安机关许可，跨越行政区域的活动由它们的共同上一级公安机关管辖。二是不同类型的活动由不同的部门负责安全管理。对于政府主办的重大活动，涉及重要人物的安全保卫，因此由警卫部门牵头，其他安全部门参与，如人代会、党代会、政协会、涉外活动等。对于社会组织主办的大型群众性活动，由治安管理部门牵头，其他安保部门参与，如体育赛事、文艺演出、展销活动等。

2.安全责任得到了细化。依据“谁举办谁负责”的安全管理原则，将大型群众性活动的安全责任细化为承办者的责任、活动场所管理者的责任、活动参与者的责任、公安机关的责任，不同的责任主体分别承担不同的责任。

3.安全防范技术得以运用。通过引进技术和产品，安检排爆器材、无人机、视频监控系统、人面识别系统、热成像技术等技术手段逐渐被运用到大型聚集活动的安保工作中。比如，北京、重庆、成都等城市通过移动数据服务技术成功地进行了圣诞狂欢和新年狂欢的风险预警和人群管理，取得了良好的管理成效。

4.风险评估机制得以试点。部分地方政府认识到了大型群众性活动风险评估的重要作用，以地方立法的方式推行风险评估机制。目前，北京、浙江、厦门、合肥等省市已经在开展大型群众性活动风险评估的试点工作，为将来在全国范围内推广积累了宝贵经验。

(二)大型聚集活动安全管理存在的主要问题

现行的安全许可管理制度立足于活动主办者资质和活动内部安全条件的静态审核，是一种被动的安全管理模式，缺乏对大型聚集活动安全风险的主动应对，无法从源头上对安全威胁进行主动预防和打击，难于抵御风险社会下的各种安全风险，无法满足当前复杂的安全形势需要，主要表现在：

1.安全管理法规体系不完善。一是安全立法存在盲区，群众自发性活动没有依法纳入安全管理范围，缺乏安全监管和保障，存在较大的安全隐患。二是安全许可制度存在漏洞，对于政府举办的大型群众性活动没有明确的界定，许多社会组织和商业团体以赞助政府或与政府联合举办的名义逃避监管。三是法规之间没有完全衔接配套，在《大型群众性活动安全管理条例》、《治安管理处罚法》、《刑法》中使用的是“大型群众性活动”的概念，但在2016年1月1日施行的《反恐法》中使用的是“大型活动”的概念，对此法律没有明确的规定，也没有相应的司法解释，增加了执法的难度。

2.大型聚集活动风险评估机制不健全。一是国家对于大型聚集活动风险评估没有强制性要求，风险评估推广应用工作总体进展缓慢。二是风险评估行业缺乏监管，没有建立评估师认证制度和评估行业准入制度，从业人员素质良莠不齐，风险评估质量无保证。三是没有严格规范的风险评估指标和流程，风险评估流于形式，有的成为应付安全许可的一纸空文，对于安全防范没有起到应有的指导作用。

3.大型聚集活动反恐机制不健全。在恐怖主义、分裂主义和极端主义势力的操纵影响下，大型聚集活动面临恐怖袭击现实风险，然而当前大型聚集活动的反恐机制尚不健全。一是组织领导机构不健全，对于大型聚集活动的反恐工作没有明确的领导机构和责任主体，现行机制中对治安部门、警卫部门或反恐部门应该由谁负责没有明确的规定，反恐工作缺乏系统组织规划。二是大型聚集活动安保中缺乏专业反恐力量的参与，反恐力量往往作为突发事件后的应急力量使用，对日常的反恐情报收集、防范、打击等基础性工作缺乏专业建设。三是大型聚集活动中跨部门的联勤联动反恐合作机制尚未形成，单一部门无法有效应对恐怖袭击风险。四是大型聚集活动反恐工作缺乏总结提高，没有建立专业培训、交流学习、专项研究、资料建库等机制，往往是一次大型聚集活动安保换一批人，没有形成长效机制。

4.大型聚集活动安保服务业发展缓慢。从1984年我国第一家保安服务公司成立至今，保安服务业已经走过了32年的发展历程，但是受多种因素制约，保安服务业在专业水平和业务特色上发展缓慢，安保服务质量水平总体较低。既缺乏美国Guardsmark、英国G4S、瑞典Secuyitas之类的安保企业品牌，也没有形成专门从事大型聚集活动安保服务的公司，无法提供高质量、个性化的安保服务。在大部分的大型聚集活动中，还是需要动用大量的警力参加安保工作。

5.大型聚集活动安防产品研发能力不足。进入21世纪以来，通过引进国外技术，我国在安检防爆技术、视频监控技术、人面识别技术、移动通信技术、红外成像技术等方面取得了显著进展，但是在系统开发应用和超大规模集成等方面与发达国家相比还存在较大差距，需要进一步加大科研和开发力度。

三、大型聚集活动公共安全体系的构建

现阶段，我国已经步入安全风险的高发期和社会矛盾的凸显期，大型聚集活动面临诸多安全风险，以安全许可为基础的安全管理制度已经不能满足大型聚集活动安全需要，如何应对当前的安全风险与挑战？笔者认为，应当通过健全组织领导体系、完善安全运行机制、强化运行保障和监督，全面构建大型聚集活动公共安全体系，抵御和防范安全风险，保障大型聚集活动公共安全。

(一)健全组织领导体系

根据大型聚集活动的实际运行情况，组织领导体系应当由四个层级构成，即“公共安全领导小组—职能部门(活动安保领导小组)—活动举办者—现场指挥机构”。对于重要的大型聚集活动，单一的政府职能部门无法完成综合协调工作，还应当成立活动安保领导小组。其中，公共安全领导小组，是各级政府负责组织领导本辖区大型聚集活动公共安全(包括其他公共安全事务)的领导机构，无论是有组织还是群众自发活动，政府对公共安全都该承担应尽职责[5]，成立公共安全领导小组有利于充分调动和协调各方力量共同维护公共安全。职能部门(活动安保领导小组)，是执行大型聚集活动的安全管理法规、政策，以及安保措施的执行机构，负责大型聚集活动安全工作的组织、监督和管理。活动举办者，是具体落实安全防范措施的组织，负责做好活动现场的安全管理和安全防范工作。现场指挥机构，负责综合指挥协调现场的各项安保工作和应急处置工作，是现场安保工作的神经中枢。此外，在大型聚集活动组织领体系的组织管理下，鼓励社会力量积极参与到安保工作中。

(二)完善安全运行机制

为了确保大型聚集活动的安全顺利运行，应当建立健全相应的风险评估、情报信息研判、应急处置机制，以风险评估机制系统引导安全防范工作，提升安全管理效率。

1.健全风险评估机制。建立大型聚集活动风险识别、风险评价、风险管控流程。通过风险识别查找大型聚集活动中潜在危险源和安全管理漏洞，通过风险评价确定风险等级高低，通过风险管控措施，消除或降低风险。研究建立科学的风险评估指标体系，统一风险评估标准，规范风险评估流程，提高风险评估质量。建立风险评估行业管理制度，制订风险评估行业准入标准，加强风险评估行业的运行监督，提高风险评估水平。

2.健全情报信息研判机制。建立大型聚集活动情报收集、情报辨识、情报分析、情报预警、情报应用系统。通过情报信息系统，及时获取攻击破坏大型聚集活动的相关犯罪情报信息，为准确打击和制止犯罪提供导向。建立情报信息与风险评估的综合研判制度，以风险评估为情报信息提供导向，以情报信息为风险评估支撑，将两者有机结合，作出更加准确的判断。

3.健全应急处置机制。建立大型聚集活动危机监测系统、危机预警系统、应急处置与救援系统。通过制定应急方案、配置应急装备、开展应急演练，提高安全危机出现后的快速反应能力。通过风险监测、风险预警和应急救援系统，对安全危机早发现、早控制，早处置，降低危机损失和危害。

4.健全反恐机制。建立反恐组织指挥、情报收集、专业防范、专业打击、国际交流合作为一体的大型聚集活动反恐机制，以高效的指挥，系统的防范，专业的打击，国际间的交流合作等有效应对恐怖主义威胁，提高预防和打击恐怖活动的能力。

(三)强化安全运行保障

为了确保大型聚集活动的安全运行，除了健全组织管理体系和运行体系之外，还需要完善的安全法规体系、人才培养体系、安保力量体系和产品研发体系作保障。

1.完善安全法规体系。首先是将风险评估制度纳入法律规定，统一规范风险评估的程序和标准。其次是增加将大型群众自发聚集活动的安全管理内容，将其纳入安全管理的法定范围。最后是修改相关法规之间的配套差异，建立以《大型群众性活动安全管理条例》为核心，地方性法规为补充，配套法规为支撑的安全法规体系。

2.完善专业人才培养体系。制定大型聚集活动专业人才培养规划，培养风险评估、情报信息、反恐工作等专业性人才。制定专业培训和职业认证考核制度，在相关行业和专业人才中培养大型聚集活动风险管理人才，在行业中逐步推行“安保专家注册认证制度”，由专业人员承担风险评估和风险管理等专业性工作。

3.培育大型聚集活动专业安保力量。制订大型聚集活动安保行业发展规划，通过政策引导、技术扶持、专业培训等方式，培育大型聚集活动的专业安保公司，促进安保质量和水平的快速提升，使专业保安公司逐步成为大型聚集活动安保的主力军。

4.完善安全产品研发体系。制定大型聚集活动安防产业的发展规划，将高新技术引入到大型聚集活动安防技术和产品开发中。加大对安防技术研究和产品开发的投入，培育安防技术研发的优质企业，提升安防产业的核心竞争力，创造更多拥有自主知识产权的安防技术和安防产品。

(四)加强运行监督体系

为切实落实大型聚集活动中的各项安全管理措施，应当建立完备的监督体系，加强公共安全设施建设、风险评估、安全组织、安全许可、应急处置等环节的监督管理。通过行政监督、技术监督、社会监督等方式，对大型聚集活动中的安全违规行为和违法行为进行及时查处。

1.健全行政监督机制。对大型聚集活动的实施风险评估、安全许可、安全监督，以及安全事件的调查处理，对风险评估行业的准入、风险评估质量、从业人员资质认定等进行管理，对活动举办者的违规、违法行为进行监督。

2.完善技术监督机制。对活动场地、临时搭建物、安全指示标志、供水、供电设施，以及其他危险源进行技术检测，以科学技术手段查找危险源和安全管理漏洞，并进行及时整改，确保大型聚集活动安全顺利进行。

3.完善社会监督机制。公布举报方式和责任部门，将活动情况进行社会公示，接收社会公众对大型聚集活动中的违规和违法行为的监督举报，及时纠正活动管理中的不规范行为，防止安全管理部门不作为或乱作为。

[1]邓国良.公共安全及风险应对[M]．北京：法律出版社，2014(12):20.

[2]赵国军.东突恐怖活动常态化及其治理[J]．国际展望，2015(1):104-157．

[3]新华网.2015年全国共接报火灾33.8万起[EB/OL]．http://news.xinhuanet.com/politics/2016-01/18/c_128640204.htm，2016-5-30.

[4]张海波.中国转型期公共安全危机治理[M]．北京：社会科学文献出版社，2017(7):109.

[5]中新网.政府对公共安全负有无限责任[EB/OL]．http://www.chinanews.com/gn/2015/01-21/6992557.shtml，2016-5-30.

(责任编辑：岳凯敏)

On the Construction of Public Security System of Large-scale Mass Activities

ZHOU Wen-feng

(Chongqing Police College，Chong Qing 401331, China)

Since China has entered a risk society and large-scale mass activities face so many security risks, the current security management system can not meet the needs for security of large-scale activities. Based on the systematic analysis of the public security risk of large-scale mass activities, this paper not only analyzes the current situation and problems of the security management of large-scale mass activities, but also puts forward suggestions on improving the organization and leadership system, perfecting the security operation mechanism and strengthening the operation guarantee and supervision, and then on the construction of the public security system of large-scale mass activities to cope with security risks, safeguarding the public security of large-scale mass activities.

risk society; public safety; mass activity; security system

2016-12-26

重庆市公安局软科学研究计划项目“大型聚集活动风险评估与安全管理研究”(R2015—13)、重庆市教育委员会人文社会科学研究项目“大型群众自发聚集活动安全管理研究”(15SKG211)、重庆市决策咨询与管理创新计划项目“大型聚集活动风险评估机制研究”(cstc2015jccxA00002)的阶段性研究成果。

周文峰(1970—)，男，云南德宏人，重庆警察学院治安系工程师，主要研究方向为公共安全。

D631

A

1008-2433(2017)02-0120-05