试论我国农业生态补偿制度之完善

郑清贤 ，陈永辉



试论我国农业生态补偿制度之完善

郑清贤 ，陈永辉

为了破解农业生态环境恶化问题，我国已经开展了一些农业生态补偿试点。但在实践中，我国农业生态补偿暴露出法制化程度不足、内涵外延不清、补偿资金来源过于单一、公众参与不足等问题，影响了其作用的发挥。为此，应尽早着手，推动农业生态补偿制度完善，服务我国生态文明构建。

农业生态补偿；法制化；不足；完善建议

虽然多年来一直强调要发展高产、高质、高经济效益的农业，但是，迄今为止我国农业面源污染扩大的趋势尚未得到有效控制，农业发展环境的状况尚未取得明显好转，以致于2016年12月31日作出的《中共中央 国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（即2017年中央“一号文件”）不得不坦承，我国农业发展处于“资源环境压力大”的状况。为了改善农业发展环境，政府出台了诸多措施，但效果均不甚理想。这种状况促使人们向外寻求良策，希冀引进“他山之石”，通过积极借鉴国外的先进做法，遏制我国农业环境恶化的情况，提升农业清洁生产水平，破解农业发展赖以为存的生态环境持续恶化境况，进而促进农业可持续发展。为此，农业生态补偿机制这一在国外广泛应用于维持农业生产环境良好运转的措施自上个世纪90年代起被引入我国，并逐步在一些地区和部分农业生产领域推行。但由于缺失必要的“顶层设计”，农业生态补偿在实施过程中还存在不少问题，亟需通过立法，保障农业生态补偿得到有效推行，并促其规范化、制度化。

一、我国农业生态补偿机制之演进

所谓农业生态补偿，是指运用市场、财政、税费等经济手段激励农民维持、保育农业生态系统服务功能，调节农业生态保护者、受益者和破坏者之间的利益关系，以内化农业生产活动产生的外部成本，保障农业可持续发展的制度安排。①进行农业生态补偿的目的是通过保护植被和动物物种资源的多样性，确保农业生产拥有协调、稳定的生态系统，进而促进农业生产可持续发展。

我国在1998年4月修订的《森林法》第8条第2款中明确要求设立森林生态效益补偿基金，并对其用途作出了具体规定，②这是我国国家立法上首次对有关生态补偿的内容作出规定，开创了我国生态补偿制度构建之先河。1998年夏秋之际，全国各大主要江河流域都爆发了历史罕见的大洪水，这引发了全社会对以往经济发展模式的大反思。作为反思的成果之一，退耕还林工程于1999年启动，之后又实施了“退耕还草”、“退牧还草”等一系列生态工程，从而揭开了我国农业生态补偿具体运作的帷幕。为了规范退耕还林工作，并确保生态补偿的有序运作，国务院在2002年出台的《退耕还林条例》中设置了“资金和粮食补助”专章，累计用了12个条文（自第35条至第46条）明确规定了退耕还林生态补偿的相关制度：（1）明确了补偿形式有三类（包括补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费）；（2）界定了补偿对象为土地承包经营权人；（3）规定了补偿主体为县级人民政府；（4）确立了补偿监督制度，规定退耕还林资金必须专户存储、专款专用，而且要实行公示。此外，对补偿的具体标准和年限，该条例要求“按照国务院有关规定执行”。此后，国务院相关部门根据国务院的要求定期发布补偿标准，从而确保了可操作性，如财政部等八部门于2015年12月31日联合发出《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》（财农〔2015〕258号）规定，退耕还林的补助标准为1500元/亩，补助周期为5年，分三次拨付；退耕还草的补助标准为1200元/亩，补助周期为3年，分2次拨付。③这是我国农业生态补偿法制化建设的有益尝试，为特定领域农业生态补偿的有效实施提供了必要的依据。

此后，2008年10月12日通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，第一次在中央文件中明确提出健全农业生态环境补偿制度的要求，揭开了我国全面推进农业生态环境补偿的序幕。随着农业生态环境补偿实践的推进，出台有关农业生态补偿制度规范的呼声也随之产生，且日益强烈，这就对农业生态补偿制度建设产生了强烈的倒逼效应。积极呼应实践要求，针对实践反映强烈、影响农业生态环境的重点领域和污染“大户”——规模化养殖畜禽带来的环境污染问题，国务院为之出台了专项环境污染防治的行政法规——《畜禽规模养殖污染防治条例》（以下简称《条例》），该条例明确要求，财政资金应当扶持畜禽养殖场等场所削减污染排放量，鼓励利用税收优惠支持综合利用畜禽养殖废弃物生产有机肥、进行沼气发电、制取天然气等综合利用行为，财政补助无害化处理病死畜禽尸体行为，财政补贴购买有机肥行为，等等。同时，该条例明确农业生态补偿的形式除了直接的资金补助和实物补偿外，还可以实行政策补偿，从而进一步丰富了我国农业生态补偿的形式。该《条例》自2014年元旦起生效，为进行规模化畜禽养殖领域的生态补偿提供了必要的制度依据，有效地提升了有关防治因规模化畜禽养殖产生的环境污染的工作的法治化水平，推动农业面源污染防治工作向规范化、制度化方面发展。

为了进一步加强农业面源污染治理，推动农业面源污染防治工作，有效扭转我国农业生产环境恶化势头，支撑农业可持续发展，2015年4月10日，农业部下发的《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》（以下简称《实施意见》）（农科教发﹝2015﹞1号）设定了“到2020年农业面源污染加剧的趋势得到有效遏制”的工作目标，并把“探索建立农业面源污染防治的生态补偿机制”作为打好农业面源污染防治攻坚战的工作抓手。该《实施意见》同时还开出了助推农业生态补偿实施的一帖 “补药”，即“推动落实金融、税收等扶持政策，鼓励和吸引社会资本参与，引导各类农业经营主体、社会化服务组织和企业等参与农业面源污染防治工作”，从而扩充了农业生态补偿的主体，把社会资本、各类农业经营主体、社会化服务组织和企业也列为农业生态补偿的主体，也再次丰富了实施农业生态补偿的手段，把金融扶持政策也作为推动实施农业生态补偿的措施，从而再次拓展了我国农业生态补偿中政策补偿的方式。次月，由农业部办公厅下发的《关于贯彻落实<农业部关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见>的通知》（农办科〔2015〕24号）中强调“要加强科技研发和法制建设，以科技支撑和法治保障合力推动农业面源污染综合防治”，这就对农业生态补偿规范化、制度化建设提出了具体要求。

虽然，从纵向角度、历史视角观察，近些年我国农业生态补偿工作已取得了很大进展，效用逐渐显现，社会的知晓率不断增加、认可度不断提高。但是，“总体而言，我国农业生态补偿工作尚处于起步阶段”，④实行农业生态补偿的区域还比较有限，尚未实现全域覆盖；涉农各领域农业生态补偿推进力度不一，导致各具体领域农业生态补偿工作进展呈现参差不齐局面；而且农业生态补偿法制化不足，很多方面缺乏必要的法律依据，制约了实际操作的规范化。同时，已有的农业生态补偿规范，法律层级低，部分制度设计不够周延、可操作性不强，影响了效果的发挥，完善余地很大。

二、我国现行农业生态补偿机制存在的问题

（一）农业生态补偿规范法制化程度低

虽然2014年修订的《环境保护法》在第31条规定了生态补偿制度，为我国确立生态补偿制度提供了必需的法律依据，但是，其内容相当原则，无法指导实践的操作。另一方面，迄今为止，我国有关生态补偿的专项立法处于缺失状态，外界普遍将正在起草的《生态补偿条例》认定为生态补偿领域的基本法，然而该条例的制定虽然早在2010年就已列入国务院立法计划，并且成立了由国家发展改革委牵头包括财政部、国土资源部、环境保护部等10个相关部门组成的法规起草领导小组，⑤而且，同年4月26日起草工作就正式启动，法规草案初稿已变动了几十稿，但因其牵扯众多利益，各方意见不一，相关利益调整机制至今仍未达成共识，故而迄今为止尚未提交国务院审议，预计其出台还需历经多次打磨，短期内出台的概率很小，因此近期内必然无法用以指导农业生态补偿的开展。现行立法中可以作为农业生态补偿制度依据的，主要为：（1）《退耕还林条例》第35条至第46条；（2）《畜禽规模养殖污染防治条例》第28条至第35条；（3）《森林法》第8条第2款；⑥（4）《森林法实施细则》第15条第3款；⑦（5）《草原法》第48条第2款；⑧（6）《农业法》第62条第3款。⑨除此之外，农业生态补偿的具体实施主要还是依据政策，如前文已述的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、《农业部关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》、《关于健全生态保护补偿机制的意见》等，以及政府工作部门下发的其他规范性文件，如前文已述的《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》中关于退耕还林补偿标准的规定，又如农业部办公厅《关于贯彻落实<农业部关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见>的通知》（农办科〔2015〕24号）等。可见，关于农业生态补偿的主体、对象、补偿资金筹集、补偿内容、补偿标准、补偿方式、补偿监管等，均没有具体、明确的法律依据，主要是依赖政府及其工作部门下发的“红头文件”操作，权威性不足、稳定性有限，至于其补偿标准的设定是否科学合理，补偿对象的圈定是否公平、公正，补偿主体的确定是否有利于推动工作，补偿资金的筹集方法是否能够保证补偿所需，等等，均未经过充分的利益博弈，也缺乏严格、广泛的科学论证。

另一方面，现行国家层面的立法中有关农业生态补偿的规定，笔者经检索全国人大门户网站的法律法规库，已详细罗列在前文，从法律位阶看，属于法律的有3部，属于行政法规有3部；从涉及领域看，只涉及资源保护和农业生产两方面。严格意义上说，这些规范只是属于与农业生态补偿相关的规定，只是对农业生态补偿中某一领域的某一对象或特定环节作出规定，不能有效规范农业生态补偿所属各领域发生的法律关系，也没有涉及农业生态补偿制度的所有对象，更没有对农业生态补偿制度运行的各个环节作出全面、系统调整，缺乏应有的体系化、完整性。以《退耕还林条例》为例，其在前文所罗列的现行农业生态补偿制度中属相对完善的规定，但其也只是对退耕还林这一农业生态补偿的部分事项作出了规定，其规定也只涉及农业生态补偿制度中的补偿主体、资金来源、补偿形式这些内容，并未对农业生态补偿制度作出系统化、链条式的完整规定，没有涉及补偿标准如何确定和补偿的客体怎么界定等问题，因而显得零散，制度设计呈现“碎片化”状态，“导致农业生态补偿在实际操作过程中缺乏统一性和系统性”。⑩

（二）农业生态补偿的内涵、外延含糊不清

关于农业生态补偿，从字面含义理解，存在两种内容大相径庭的解读，第一种理解是对农业生产所依赖的生态环境的补偿；另一种理解是对农业生产所具有的生态功能的补偿。依据这两种不同理解所进行的农业生态补偿制度设计，其内涵和外延将相差悬殊。

如果依照第一种理解，则意味着农业生态补偿必须对农业生产所依赖的全部生态环境进行补偿，则“凡是有利于保护和维护农业生态环境的行为或者为保护和维护农业生态环境作出牺牲的行为人都应当列入补偿的范围”。11沿着这样的逻辑展开，应被列入生态补偿的对象将极其庞大，涵盖构成农业生产环境的一切自然和人工环境，也就是要保护农业生产的整体环境，对补偿对象因进行农业生产而遭受的所有损失予以补偿，这显然远非生态补偿所能承载，也使补偿因陷入对象过泛之“泥沼”而无从发力。

如依照上述第二种理解，则意味着农业生态补偿仅仅是对农业生产所具有的生态功能的补偿，这就大大限缩了补偿对象的范围，便于实践操作中清晰划定农业生态补偿范围，实现了与国外所称的生态效益付费或生态服务付费的内涵相衔接。如能按照这种理解进行制度设计，不但有利于确保理论层面的清晰，而且因这方面国内生态学界已经进行了大量研究，产生了诸多可供制度设计时借鉴的有益成果，还“有利于界定农业生态补偿与流域生态补偿、重要功能区生态补偿以及森林、湿地等生态系统补偿之间的政策边界”12，进而共同支撑生态补偿制度的良性运转。同时，这与《农业部关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》中“充分发挥农业生态服务功能”的要求相契合，也有利于推动我国农业发展“高产、优质、高效、生态、安全”根本目标的实现。

但是，从前文所罗列的农业生态补偿相关制度规范分析，现行农业生态补偿制度，无论是《森林法》、《森林法实施细则》或者还是《农业法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》，均未从制度层面对农业生态补偿的内涵作出界定，也未对农业生态补偿可能涉及的外延进行明确，致使实践操作中无法形成共识，不同地区、不同部门主要依赖于其对农业生态补偿的理解来推进，无法形成必要的合力。

（三）现行农业生态补偿制度的适用范围有限

1. 现行农业生态补偿制度覆盖的地区范围过于狭窄。从前文所罗列的农业生态补偿相关制度规范分析，我国农业生态补偿制度的适用范围主要为：（1）实施退耕还林、还草的地区；（2）规模化畜禽养殖场、养殖小区；（3）林区。除此之外，其他农业生产涉及的区域和产业并未被纳入。但是，众所周知，我国农业的分布区域非常广阔，遍及我国陆域、海域的大部分地区。实施退耕还林、还草的地区和规模化畜禽养殖场、养殖小区只是我国国土面积的一小部分，更勿论我国还有300多万平方公里的“蓝色国土”，其有相当部分已被用来发展海水养殖等农业生产，而且这些生产活动已经给海洋环境带来了污染乃至破坏。现行的农业生态补偿规范明显将这些区域排除于适用的地域范围之外，使得在这些区域存在的农业生产无法运用生态补偿机制进行调整，不利于这些区域范围内农业生态功能的保护，也不利于这些区域农业面源污染的防治，更不利于这些区域农业资源环境的保护，无助于农业可持续发展。

2. 现行农业生态补偿制度适用的产业范围有限。一方面，根据《农业法》第2条的规定，我国立法上对农业采用广义概念，农业涵盖种植业、林业、畜牧业和渔业等产业。但，从前文所罗列的现行有关农业生态补偿制度规范观察，其涉及的产业只包括种植业、养殖业中的畜禽养殖业等极其有限的领域，把广泛存在的水产养殖等排除在外，更没有囊括林业中的“林下经济”等新兴生产业态了。也就是说其调整范围只是截取农业中的部分产业，并未遍及种植业、林业、畜牧业和渔业等所有农业生产型态和业态。另一方面，即使是这么有限的调整范围，现行有关农业生态补偿制度规范也未实现制度对生产流程所有环节调整的全覆盖，其只是涉及农业生产的部分环节，并未囊括种植业中的所有环节，如农作物秸秆处理问题，而焚烧农作物秸秆所带来的环境污染问题近些年来已经对我国相当部分地区的环境造成严重影响。

3. 现行农业生态补偿制度适用范围缺乏弹性。当代社会，科技高速发展，新生事物层出不穷，这就要求规制其的制度规范不能过于僵硬，理应保有一定的弹性，以便具体执行时能具备适当的灵活性，从而有效应对不断变化的实践，避免因规定内容的僵硬，致使制度滞后期提前来临。随着人们生活水平的提高，人们日益青睐无公害食品、绿色农业产品，其市场空间巨大，因而近些年来生态农业、绿色农业发展迅猛。然而，观察前文所罗列的我国现行有关农业生态补偿制度规范，由于其没有对农业的发展态势和类型进行必要的科学预判，制度设计时也没有对其适用范围作弹性规定，预留必要的扩展空间，使得在执行中“其基本上集中于退耕还林以及农业废弃物的综合利用和回收利用项目等有限范围内”，13导致其无法满足生态农业、绿色农业发展对生态补偿的需求，产生了法治社会不应有的制度缺位状况。

（四）农业生态补偿资金来源过于单一

充足的生态补偿资金对于生态补偿计划的贯彻实施至关重要，没有补偿资金，生态补偿将成为无源之水、无本之木。14然而，从前文所罗列的我国现行有关农业生态补偿制度规范可知，目前我国农业生态补偿的资金主要来源为财政资金，具体操作中是由政府通过财政转移支付、财政补贴等形式支付给农业生产者。但是，财政资金毕竟有限，据国务院于2013年4月23日向十二届全国人大常委会第二次会议做的《关于生态补偿机制建设工作情况的报告》显示， 2001年至2012年中央财政安排的生态补偿资金总额累计只有约2500亿元，其中2012年约为780亿元。15而且，这2500亿元是国家在该12年期间分配于森林生态效益补偿资金、草原生态奖励补助资金、矿山地质环境专项资金、水土保持补助资金、国家重点生态功能区转移支付经费、海洋保护区和生态脆弱区整治经费这六大领域生态补偿经费的总和。其中，直接或部分与农业生态补偿有关，可能只有森林生态效益补偿资金、草原生态奖励补助资金、水土保持补助资金这三项。而这三项的该12年累计经费总额分别为：549亿元、286亿元和269亿元。由此可见，通过国家财政形式筹集到的生态补偿经费相当有限。如此有限的资金，不管是按人口数量为分配标准还是按照土地面积为分配标准，最终具体分配到农业生产者手上的数额显而易见地是更为有限，其甚至可能比农业生产者维持原生产模式所能获得的收入还少。当农业生产者响应政府号召采取有利于改善农业生态环境的措施，其不但不能因此受益，还必须承受由此带来的损失时，扣除政府运用公权力强制其参与的因素外，农业生产者怎么可能有自觉性、积极性？这些年农业生态补偿制度实施的情况显示，全部由财政资金作为财力支撑的农业生态补偿其实际所发挥的左右基本上只是类似“毛毛雨”对久旱并出现龟裂土地的作用！

（五）农业生态补偿公众参与不足

一方面，公众无法参与农业生态补偿标准的确定。公众参与是我国环境法的一项基本原则，以前文已述的退耕还林补偿标准为例，退耕还林补偿数额是由财政部、国家发改委、国土资源部、环保部、农业部等八部委联合发文确定的，采取的是行政决定的形式，其制定过程中究竟征求过多少被补偿者的意见？那些被征求意见者是怎么产生的？来自于哪些区域？哪些产业？代表性如何？征求到的意见有多少在八部委研究讨论过程中得到采纳？这些对补偿标准确定关系重大的重要信息，或者说对补偿标准的主要质疑，均难以从公开渠道获悉，随即导致的必然是公众无从参与。

另一方面，污染者无需承担环境修复责任。虽然长期以来“谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复”是我国在环境领域所坚持的一项基本政策，并在这基础上衍生了污染者付费的环境保护原则。但是，众所周知，我国农业生产者数量众多，虽经近40年改革开放带来的经济发展，农民数量大幅减少，据国家统计局公布的数据，至2016年城镇化率已经达到57.35%，截至2016年年末全国就业人员77603万人，其中城镇就业人员41428万人。16据此推算，截至2016年年末我国仍有36175万人从事农业生产，其数量依然相当可观、规模决不可忽视。从理论上而言，这3亿多人都可能成为农业生态环境的潜在负面影响者，因此其理当成为农业生态补偿的主体，必须为其对农业生态功能产生不良影响的行为，如施用了过量的化肥或农药或者不当处置了农作物秸秆，承担相应的补偿责任：要么必须直接参与从事受污染环境的修复工作，要么必须缴交环境治理费或类似性质的费用。但是，在我国农业生产中前述情况基本不会出现，不仅如此，农业生产者还可以因购买化肥、农药等而获得国家发给的农资综合补贴等财政补贴，而且补贴数额与农资购买数量之间形成正相关关系。也就是说化肥、农药等购买数量越多，购买者因此获得的补贴数额也随之增加。同时，政府在发放农资综合补贴时不会考虑农业生产者所购买的农资数量会否超过农业生产的合理需求，这客观上纵容了过量施用化肥、农药或随意丢弃农用塑料薄膜等行为。而过量施用化肥、农药或随意丢弃农用塑料薄膜必然会对农业生产环境造成负面影响，进而不利于农业生态功能的维持和发挥。由此，农业生态功能的负面影响者不但无需对其不利于农业生态功能维护和发挥的行为支付代价、承担相应责任，反而还会因此获利，这样污染者付费原则在农业生产领域实际上居于被搁置的状态。相应地，获得农业生态补偿对众多农业生产者的吸引力就无形中被削减了，农业生产者自觉采取措施来维护乃至改善农业生产环境的意愿由此也必然降低，农业生态补偿公众参与不足也就在所难免。

三、完善我国农业生态补偿制度的建议

国外的经验显示，实施农业生态补偿可以有效破解农业环境问题，推动农业可持续发展。我国已经进行的探索也显示，农业生态补偿在改善农业生态环境方面可以大有作为。面对当前我国农业面源污染大面积存在且相当严重的境况，为全面打赢农业面源污染治理攻坚战，确保农业生态环境有效改善，实现把农业建成美丽中国的“生态屏障”的目标，我国应当尽快系统总结实践中的成熟经验、吸收借鉴国外合理制度，抓紧研究完善农业生态补偿制度，以利于其发挥更大作用。具体而言，可从如下几个方面入手：

（一）提升农业生态补偿制度的法制化水平

十八大报告提出，保护生态环境必须依靠制度。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步要求“推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”，并再次重申“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》更是明确要求到2020年生态保护补偿制度建设取得关键性成果。相应配套的《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号）具体提出了有关生态补偿机制建设的目标，即“到2020年，实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖，补偿水平与经济社会发展状况相适应，跨地区、跨流域补偿试点示范取得明显进展，多元化补偿机制初步建立，基本建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系，促进形成绿色生产方式和生活方式。”

但是，前文已述，我国目前生态补偿领域的基础性法规尚未出台，“生态补偿的主体、对象、范围及资金来源等内容缺失法律的明文规范”。17因此，作为生态补偿下位概念和部分领域的农业生态补偿，在制度建设层面呈现“碎片化”状态，不但制度内容空泛、缺乏系统性，而且数量有限、覆盖领域不足，更多地必须依据政策操作，还缺失确保制度实施的刚性保障。因此，提升我国农业生态补偿的法制化水平显然已属势所必然。甚至可以说，进行有关农业生态补偿的立法已成为一项政治任务，且按中央要求留给完成该项任务的时间已不充裕。

另一方面，虽然我国具有大陆法系注重立法法典化的传统，但考虑到我国生态补偿领域制度建设的现状，我国农业生态补偿的法制化道路不宜仓促直接采用制定专项立法的模式。为加快农业生态补偿制度构建进度，确保制度建设的有效性和针对性，我国农业生态补偿立法可采取分步走的思路，通过制定新法和修改完善现行立法双轮驱动的方式推进。具体而言，首先，可通过在即将出台的《生态补偿条例》这一生态补偿领域基础性立法中尽量增加设立体现农业生态补偿特色的制度规定，搭建起农业生态补偿的框架性制度内容。其次，可通过修订《农业法》、《草原法》、《畜牧法》、《渔业法》、《森林法》等农业领域综合性或单行性法律的方式，在《生态补偿条例》所规定制度的基础上，结合各自调整领域的特色，对本领域农业生态补偿的主体、对象、范围、补偿标准、补偿方式、程序及监督评价机制等作出相对详细的规定，以规范各该领域农业生态补偿的运作，发挥支撑性作用。再次，修订《循环经济法》、《清洁生产法》、《节约能源法》、《水污染防治法》、《食品安全法》、《农产品质量安全法》、《环境保护税法》、《大气污染防治法》、《土壤污染防治法》等与农业生态保护相关的立法，形成有利于推动农业生态补偿实施、各环节紧紧相扣、制度有序衔接的法律体系。第四，在前述立法实施一段时间、农业各领域生态补偿已经广泛开展、实践经验已经积累比较充分的基础上，对所有涉及农业生态补偿的法律制度进行有机整合，适时出台农业生态补偿专项立法。

（二）明确农业生态补偿的内涵，界定农业生态补偿的适用范围

农业生态补偿内涵的确定是农业生态补偿制度设计的逻辑起点和规范基础。对农业生态补偿内涵的不同解读，将决定农业生态补偿的适用范围的界定，也会对其实施结果的考评带来重大影响。本文第二部分已对农业生态补偿内涵的两种可能解读进行过具体分析，如果将农业生态补偿理解为是“对农业生产所依赖的生态环境的补偿”，则意味着农业生态补偿制度设计的意图应有利于保护农业生态环境，这就意味着农业生态补偿应把农业自然环境和人工改造过的农业环境都列入调整对象，农业生态补偿将因调整对象的过于宽泛而不堪重负，也会导致农业生态补偿与湿地、流域等其他类型生态补偿的交叉与重叠。相反，则如果将农业生态补偿理解为是“对农业生产所具有的生态功能的补偿”，则意味着农业生态补偿制度设计的意图在于促进农业生产方式朝有利于生态环境的方向进行，在农业生产中必须尊重自然，自觉顺应自然环境的需求，主动采取有利于自然保护环境的措施，实现绿色发展、循环发展、低碳发展，故而农业生态补偿的调整范围将被限缩为“能够增加农业生态效益的农业生产活动”。由此农业生态补偿的制度构建具有了自然科学中有关生态效益付费等理论的强大支持，也保证了补偿标准的设定能有充分的科学依据，还对农业生态补偿与湿地、流域等其他类型生态补偿的界限作了清晰划定，进而避免“越界”现象的发生。基于以上分析，笔者建议我国应对农业生态补偿的内涵确定为“对农业生产所具有的生态功能的补偿”，并将农业生态补偿的适用范围界定为“能够增加农业生态系统生态效益的农业生产活动”。而且，对适用范围进行如此界定，可以使其具有足够的弹性，可以适用于全部农业生产活动，容纳农业生产方式因科技进步而发生的升级换代，不会因农业生产分布地域发生变动而滞后，也不会只局限于农业中的某一具体细分产业，更不会使制度规范因农业生产型态、经济形态的变换而显得僵硬、呆板进而束手无策。

（三）构建多元化农业生态补偿资金来源

实施农业生态补偿，关键在于资金的投入。18只有在充裕补偿资金的保驾护航下，生态补偿才能有效开展，国家有关农业生态环境保护与建设的方针才能得到长期稳定、切实有力的贯彻执行。国外在多年推行农业生态补偿的过程中，充分意识到仅靠政府财政资金根本无法满足生态补偿对资金的庞大需求，纷纷注重生态补偿投融资的多元化，下大力气吸引非财政资金参与农业生态补偿，并在这方面积累了丰富经验。为破解我国农业生态补偿资金来源过于集中、供给不足问题，确保农业生态补偿长效运作，我国理当大胆借鉴国外这方面的经验，不但要大力打破阻碍非财政资金进入的制度壁垒，还要创造机会、创新制度千方百计吸引非财政资金参与，构建起农业生态补偿经费多元化筹集机制。具体而言，农业补偿经费除了维持现有的财政直接投入和财政转移支付作为来源外，还可以有如下来源：

1. 实行绿色农业补贴制度。改革现行农业补贴制度，将农业生产者保护农业生产环境的情况作为其获得农业补贴的考量因素之一，激励农业生产者自觉采用绿色生态技术，自发控制过量施用化肥农药行为，主动循环利用农用薄膜，进而改善农业生产环境，增加农业生态效益。

2. 开征环境保护税。对农业生产中产生的超过额定量的应税污染物开征环境保护税，为农业生态补偿提供稳定且可持续的经费保障。对此，可以通过调整《环境保护税法》的部分规定的方法来实现：一是删除第12条第1项的规定，从而为对农业生产中排放的应税污染物征收环境保护税提供法源依据；二是修改该法所附的税目税额表与应税污染物和当量值表，把不利于农业生态功能保护的污染物增列为环境保护税的征税税目，同时核定其相应的污染当量值，以便为征税提供必要的计税依据。

3. 设立农业生态补偿专项基金。目前，有不少行政收费项目，其用途中含有保护农业生态环境的内容，如土地复垦费、水土保持费等，笔者建议可以将这些与农业生态保护有关的行政收费项目进行整合，统一为农业生态补偿专项基金，所筹集的资金专项用于农业生态补偿。除此之外，基金的来源还可包括社会捐赠、财政拨付农业生态补偿经费存款的孳息等。

此外，农业生态补偿经费的筹集还应引入市场机制。可以利用民众对无公害产品、有机产品或绿色农产品的青睐，健全其产品认证制度，严格这类产品环境标志使用的监管制度，确保这类产品能维持着比没有获得环境标志的同类产品相对较高的市场价格，从而使得此类农产品生产者因此间接地获得经济补偿。在相对高额经济利益的刺激下，农业生产者能够自发地持续采用环境友好的农业生产方式，自觉抛弃高投入、高能耗、高污染、高环境风险的农业生产方式，“进而提高农业生产环境效益”。19

（四）扩大农业生态补偿公众参与

农业生态补偿的实质是建立利益相关者之间的利益分配和协调关系，通过这种稳定的关系来促进农业生态环境保护。20如果利益相关者没有参与到农业生态补偿的确定和执行过程的博弈中，单凭其中一方或独立第三方的努力，单纯依照政府部门工作人员在办公室中的冥思苦想或科研人员在实验室废寝忘食、呕心沥血进行设计，很难得到利益相对方的认可和遵奉，制度的权威性和可操作性必定会不尽如人意。因此，农业生态补偿制度建设应做到以下几点：

1. 农业生态补偿标准的确定需要吸收公众参与。农业生态补偿标准的设定直接关系着农民的经济利益，决定着农业生态补偿的可操作性，对农业生态补偿的实施效果具有至关重要的影响。因此，补偿标准的确立，既需要考虑依据自然科学中的有关生态效益补偿的研究成果，同时又兼顾不同区域、不同环境条件，还要照顾民众的观感和心理，实现与民众的心理预期某种程度的契合，做到不能伤害农民的感情和利益。社会经济生活常识告诉我们，这种最佳状态的获得，只有吸收公众参与，总结民众通过博弈达成的利益平衡标准，才能符合需求。因此，农业生态补偿的确定过程需要经过一个开放式讨论的过程，需要民众尤其是与农业生态补偿相关的利益各方的广泛参与。

2. 农业生态补偿的实施需要吸收公众参与。前文已述，农业生态补偿的实施需要调动广大农业生产者的积极性，激发他们自发保护农业生态环境功能的意识，使他们在农业生产过程中主动控制可能对农业生态环境产生负面影响的行为，自觉减少农业生态环境有害物的使用，自觉增加使用有利于农业生态环境的物资或采用有利于农业生态环境的生产方式，进而提高农业生态环境效益。另一方面，农业生态补偿的顺利实施有赖于作为消费者的社会大众的认可和自愿买单。如果社会大众不愿以相对较高的价格消费绿色农产品、无公害农产品，此类农产品生产者将因无利可图而无法持续，寄寓于绿色农产品、无公害农产品生产中的有利于农业生态环境的生产方式就无法推广，农业生态补偿的实施就会因遭到质疑而举步维艰。

此外，当前所采用的农业生态补偿方式主要体现为政府对农民的线性、纵向方式，其稳定性有限，风险大，可持续性不容乐观，无法支撑农业生态补偿可持续开展，无法为我国发展高产、优质、高效、生态、安全农业提供必要的支持。生态学的知识告诉我们，网状结构有利于保证生态系统的稳定性。因此，农业生态补偿的实施同样应当重视补偿网络的构建工作，应当通过多种补偿方式的综合运用，使补偿各方之间形成网状关系，服务于农业生态补偿工程的持续稳定开展。

四、结语

农业面源污染的大面积存在反映了我国现行农业生产方式存在着深层次的结构性问题，对其治理必须注重从体制机制上着手，不但要注重通过技术手段进行“治标”，还要着力引入新机制、新制度力争达到“治本”。鉴于农业生态补偿已经在国外取得的广泛成功，我国应当大胆推广，在这过程中必须下大力气制定、完善相应的制度，使其尽快“本土化”、“接地气”，并实现有效运转，以服务我国从源头治理农业生态环境工作，促进农业资源永续利用，并推动农业成为美丽中国的“生态屏障”。

（责任编辑：常 琳）

①金京淑：《中国农业生态补偿研究》，吉林大学2011年硕士学位论文，第22~24页。

②该款的具体内容为：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。”

③财政部等八部门关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知，http://www.gov.cn/xinwen/2016-02/05/content_5039662.htm，下载日期：2017年4月24日。

④郑清贤：《完善我国农业生态补偿制度的理性思考》，载《厦门特区党校学报》2017年第1期，第57页。

⑤据报道，早在2011年，由发改委牵头制定的《生态补偿条例》已形成草案初稿。相关报道请参见李波：《首个生态文明示范区或落户福建 补偿条例加速推出》，http://finance.jrj.com.cn/2013/11/15074316154443.shtml，下载日期：2017年4月14日。

⑥该款的具体内容为：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。”

⑦该款的具体内容为：“防护林和特种用途林的经营者，有获得森林生态效益补偿的权利。”

⑧该款的具体内容为：“对在国务院批准规划范围内实施退耕还草的农牧民，按照国家规定给予粮食、现金、草种费补助。退耕还草完成后，由县级以上人民政府草原行政主管部门核实登记，依法履行土地用途变更手续，发放草原权属证书。”

⑨该款的具体内容为：“对在国务院批准规划范围内实施退耕的农民，应当按照国家规定予以补助。”

⑩郑清贤：《完善我国农业生态补偿制度的理性思考》，载《厦门特区党校学报》2017年第1期，第58页。

11申进忠：《关于农业生态补偿的政策思考》，载《农业环境与发展》2011年第4期，第3页。

12申进忠：《关于农业生态补偿的政策思考》，载《农业环境与发展》2011年第4期，第4页。

13郑清贤：《完善我国农业生态补偿制度的理性思考》，载《厦门特区党校学报》2017年第1期，第58页。

14林红：《基于农业环境法视域的我国农业生态补偿构建研究》，载《学术交流》2013年第12期，第64页。

15徐绍史：《国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告——2013年4月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上》，载《全国人大常委会公报》2013年第3期，第468页。

16国家统计局：《中华人民共和国2016年国民经济和社会发展统计公报》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201702/t20170228_1467424.html，下载日期：2017年4月15日。

17郑清贤：《完善我国农业生态补偿制度的理性思考》，载《厦门特区党校学报》2017年第1期，第57页。

18王清军：《论农业生态补偿法律制度》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2008年第8期，第6页。

19刘尊梅：《我国农业生态补偿发展的制约因素分析及实现路径选择》，载《学术交流》2014年第3期，第104页。

20李晓燕：《健全农业生态环境补偿制度研究》，载《农村经济》2015年第11期，第40页。

D922.6; X322

A

1674-8557（2017）03-0051-10

2017-05-16

本文系福建省2016年软科学规划项目“福建省矿产资源开发生态补偿机制构建研究”（项目编号：2016R0017）的阶段性研究成果。

郑清贤（1977-），男，福建莆田人，福建农林大学生命科学学院2015级生态学专业博士研究生、福建江夏学院法学院兼职副教授。陈永辉（1966-），男，福建连江人，工商银行福建省分行营业部风险资产处置防控中心主任，经济师。