试论美国在南海问题上的舆论宣传[1]

李忠林 侯天佐

美国全球战略重心东移后，南海问题在美国全球战略中的地位逐步上升。利用自身遍布全球的舆论优势谋求深度介入南海问题，是美国结合“软实力”与“硬实力”路径调整和实施其南海政策的重要维度。随着中国南海岛礁建设进程的深入推进和南海地区权力结构的深刻变化，美国在南海问题上的舆论宣传策略引人注目。在信息传播全球化的时代，准确分析和把握美国南海舆论宣传策略及其内在逻辑，对于理解和应对美国的南海政策具有重要的现实意义。

一、美国注重南海舆论宣传的原因

舆论宣传作为国际话语权的延伸，历来是各个国家宣扬本国对外政策合理性、合法性的手段。随着美国介入南海问题的力度加大，舆论宣传被赋予更多的意义。美国高调炒作南海问题，是基于历史经验、现实需求的综合考量。

一是舆论霸权。爱德华·卡尔在《二十年危机》一书中将“影响舆论的力量”和“军事力量”、“经济力量”视为国际实力的三种类型。[1]Edward Hallett Carr，The Twenty Years' Crisis, 1919-1939: An Introduction to the Study of International Relations, New York: Harper & Row, 1964, p.108.舆论宣传一直都是美对外战略的重要组成部分。美国作为世界上唯一的超级大国，军事硬实力领先世界，金融霸权、文化霸权、制度霸权、舆论霸权则构成了其超强的软实力。舆论和军事、外交、经济等，一道构成美国实现、维护国家利益的重要手段。哈罗德·拉斯韦尔将其关系表述为，“经济封锁扼制敌人，宣传迷惑敌人，军事力量给予敌人最后一击”。[2]哈罗德·拉斯韦尔:《世界大战中的宣传技巧》，北京：中国人民大学出版社，2003年，第173页。2002年7月，美国众议院外交关系委员会出台的一份报告指出，“向世界其他国家传递美国对外政策更强烈、更具针对性的信息，是美国对外政策的战略支柱”。[3]Sharma Amol,“Congress Pushing for Renewal of Overseas Image-Building, ”Congressional Quarterly, Vol.60, Issue 32, 2002, p.87.美国被誉为全球最大的媒体王国，可谓实至名归，其媒体数量和传播能力全球首屈一指。借助这一坚实的保障基础，美国在国际舆论格局中占有绝对优势，始终掌控着话语主导地位，即使是错误的观点、编造的事实，经过报道也会产生广泛的影响。

二是历史经验。在不同历史时期，美国都会制订明确的国际舆论战略，运用舆论的力量来影响和控制其他国家，以维护美国的霸权地位。[1]吴立斌：《冷战结束后美国的全球舆论战略》，载《红旗文稿》2011年第8期，第29页。从第二次世界大战到美苏冷战，再到冷战结束后的海湾战争、科索沃战争、伊拉克战争和阿富汗战争，美国积累了丰富的对外舆论宣传的经验。比如，在苏联解体过程中，美国的宣传渗透发挥了重要的作用；在为期47天的第二次海湾战争中，美军中央总部举行记者吹风会98次，新闻发布会35次，不惜使用散布虚假消息等手段控制和引导国内外舆论。[2]徐壮志：《战场勇士还是酒店勇士》，载《中国青年报》2002年12月7日。这些成功的历史经验增加了美国在南海问题上实施舆论宣传策略的自信。

三是回应质疑。2009年7月，希拉里在东盟地区论坛上高调宣称要“重返亚洲”之后，美国在“重返”的道路上不断加码。在大幅削减国防开支的情况下，美国奥巴马政府仍决定加强在亚太地区的军事部署，计划在2020年前将60%的美国战舰部署在太平洋地区。[3]Leon Panetta,“ Remarks at the Shangri-La Dialogue, ”http://www.cfr.org/asia-andpacific/panettas-speech-shangri-la-security-dialogue-june-2012/p28435.美国战略重心东移，提升了南海问题对于美国的重要性。但同时，“亚太再平衡”战略推出以来，有“雷声大雨点小”之嫌，遭到来自美国国内和地区国家的质疑。无论美国政府是否愿意，南海问题已经成为其“亚太再平衡”战略的试金石。[4]Michael Mc Devitt,“The S outh China Sea: Assessing U.S. Policy and Options for the Future, ”A CNA Occasional Paper, November 2014, p.27.因此，美国需要以实际行动表明，其有能力实施“亚太再平衡”战略，同时以实际行动向其盟友、伙伴和地区国家证明美国对该地区的重视。这也是美国突然提升舆论宣传在其南海政策中分量的重要考量。

四是施压失败。伴随着美国重返亚太的进程，中国加大了在南海维权的力度，加快了南海岛礁建设，海上巡航执法常态化，并且相继发生“黄岩岛事件”、“中建南事件”。特别是中国南沙岛礁建设的规模和速度超出美国预期，引起了其恐慌。[1]Jeff Smith,“The US-China South China Sea Showdown, ” The Diplomat, 2015-10-21.为此，美国加大了对中国的外交施压力度，强硬表达美国的严重关切，要求中国停止岛礁建设，遵守国际仲裁庭的裁决结果。但是美国的倡议均遭到中国的严词拒绝。在外交施压失败，也不可能使用军事手段将中国从所管控岛礁驱离，以及迫使中国停止岛礁建设的情况下，美国力求通过炒作南海问题，迫使中国做出明确承诺，以期实现限制中国今后全面管控南海的战略目的。同时，在地区盟友、伙伴面前展示美国的能力和信誉。

五是效能考虑。美国加大施压力度的同时，避免同中国发生直接、正面的冲突成为美国南海政策的底线。因此，舆论宣传的自身属性使其在对外政策的选择中占据优势：舆论宣传的成本最低、风险最低、可操作性更强；相对于军事行动，舆论宣传的成本和风险优势突出；且该手段灵活性强，既可以示强，也可以示弱，可根据自身需要，通过舆论引导，对某些形势的发展前景构建于己有利的预期。目前，美国正在南海问题上对中国发起以心理战、法律战、媒体战为代表的“三战”，其综合收益比单纯的军事手段更有影响力。

二、美国南海舆论宣传的主体及其关系

关于对外传播的主体，学界一般存在国家主体说、多元主体说和无主体说。[2]程曼丽：《国际传播主体探析》，载《中国传媒报告》2005年第4期，第83-85页。事实上，随着科技的发展，正在形成以国家（官方）为主体、多重角色参与的复合传播格局。从国家政策体系的角度看，对外传播与宣传的主体是国家，即国家的官方机构；不过，从策划和执行的实践观察，非官方机构也是活跃的主要行为体。

（一）参与主体

一是政府部门。政府是美国对外政策的主要制定者，也是美国在南海问题上实施舆论宣传的主要策划者。在对外表达方式上，政府部门以新闻发布为主。美国政府对南海问题的发声主要来自国务院，这也是其作为外交部门的职责所在。美国务院对南海事务的参与度很广，从国务卿、副国务卿、助理国务卿到新闻发言人、副发言人，从下属相关研究部门到驻外使领馆都参与其中。其次是来自美国白宫。除总统、副总统外，主要包括白宫新闻发言人等。

二是军方。军事力量从来都是美国对外政策的重要组成部分和有效手段。美国实施重返亚洲战略以来，军方的角色尤其引人注目。在南海问题成为中美间突出议题的背景下，外界听到更多的是美国军方在不同场合发表的对华讲话，并且多从军事安全的角度来阐述美方观点。[1]王文峰：《愿景的消失：论美国对中美长期战略关系的认识与表述》，载《现代国际关系》2015年第12期，第17页。2015年在围绕南沙岛礁建设的中美博弈中，美国军方发挥了重要作用，以其强硬言论和恫吓行为直接拉升了南海局势的紧张程度，使中美南海对峙、冲突成为各方热议的话题。军方对南海问题的发声来源主要包括美国国防部的高官、新闻发言人，以及海军作战部、太平洋司令部、太平洋舰队、第七舰队等。

三是国会。作为三权分立之一的立法机构，美国国会在美国外交政策制定和实施中的作用不容小觑。国会上院和下院，经常就南海问题举行听证会，发表意见；部分美议员甚至登上过菲律宾非法占领的南沙岛礁。例如，2009年7月15日，美国参议院外交关系委员会举行听证会，探讨在南海“面对中国不断增强的军事实力”以及潜在的“亚洲争端”美国应当扮演的角色。参议院军事委员会主席约翰·麦凯恩曾多次表示：“我们仍然禁止我们的海军驶入中国人造岛屿周围12海里以内的水域，这会在事实上承认中国的人为主权要求，那将是一个危险的错误。”[2]Monica Cantilero,“US military officials at odds with Obama administration over South China Sea row, ” Christian Today, 2015-08-03.

四是智库。美国有诸多智库，是世界上智库最发达的国家。其中，海军研究中心、战略与国际问题中心及其“亚洲海事透明倡议”、新美国安全中心等，以举办学术研讨会、接受媒体采访、发布报告建议、发表论文和文章、接受国会咨询或者听证等形式，或多或少地参与到美国关于南海问题的舆论宣传中。例如，2014年10月，美国海军分析中心（CNA）就南海政策为美国政府提供的若干建议，与当前美国的南海政策举措高度吻合。因此在一定程度上，“美国智库是美国外交政策的指示器和风向标”。[1]卢静：《美国智库对当前中美关系的评析综述》，载《现代国际关系》2010年第7期，第41页。

五是媒体。媒体队伍比较庞大，主要包括报纸、杂志、广播、电视、网络等。政府、国会、军方和智库等各部门均需借助媒体，传播自己的声音。其中，网络的作用日益凸显：一是报纸、杂志、广播、电视基本都有自己的网站，可以比平面媒体更全面、更及时地传播信息；二是政府、国会、军方和智库等各部门都有自己的网站，有些媒体报道就直接来源于这些部门的网站。在美国媒体对南海问题的宣传中，最典型的就是CNN首次获准登上P-8A“海神”巡逻机，巡逻南海。美军与CNN联手高调披露此事，并公开相关音频、视频，意在将此炒作成国际事件，联合相关国家对中国施压。

（二）相互关系

在上述参与主体中，政府是美国在南海问题上制定和推行宣传策略的主要推手，军方在其中所起作用日趋明显，国会的介入则具有断续性等特征。这三个部门可以统称为“美国官方”，在这一互动结构中居于最上层。需要指出的是，美国官方内部的意见并不总是一致的。据美国媒体报道，关于是否派海军船只进入南海有争议水域，海军就与政府的意见相左：军方领导人希望行使其所谓“自由通航权”；政府官员和外交官则竭力控制处于微妙阶段的美中关系。[2]Austin Wright, Bryan Bender and Philip Ewing,“military at odds over South China Sea, ”Politico, 2015-7-31.

而媒体和智库都具备一定的观点打造能力、话题制造能力，但是相对于官方而言，其更多的是发挥工具性作用。在国家对外传播体系中，媒体和智库的战略主动性相对较弱，主要是围绕官方的话语体系凸显自身价值，属于第二层级。二者比较：媒体的媒介传播功能更强；智库的观点打造能力略胜一筹。

整体上，官方属于决策方，媒体和智库属于传播方。第一层级和第二层级最终都指向第三等级——受众，包括国内的和国外的。

（三）作用模式

就策划和传播模式而言，美国在南海问题上的舆论宣传主要通过两种方式展开。第一种模式包括“官方—媒体—受众”和“官方—智库—媒体—受众”两种路径。两种路径的区别主要在于智库的特殊作用：智库既能通过召开研讨会、发表文章、接受采访的方式影响受众，也能通过递交报告建议、提供咨询的方式影响官方；此外，智库还可成为官方表达相关立场的平台。美国官方素有利用智库研讨会的平台发表观点的传统。比如，2014年7月11日，美国国务院亚太副助卿福克斯（Michael Fuchs）在某智库举行的南海局势研讨会上，呼吁南海争端方自愿“冻结”加剧南海紧张局势的挑衅行动，并提出美国的“南海三不建议”。[1]Michael Fuchs. Remarks in the Fourth Annual South China Sea Conference of Center for Strategic and International Studies, https://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2014/07/229129.htm.这是美国首次就南海问题提出具体建议，旨在增加在有关争议中的发言权和主导性。该建议在亚洲引起广泛关注。

这两种方式均可以概括为“官方—受众”模式，即将官方立场和相关信息，由官方传达到受众。其具体表现为：官方主动将其立场、相关信息公布在本部门的网站上，提供给媒体报道和外界浏览；官方被动地接受采访——电话、邮件和现场，就媒体提及的南海相关问题发表观点；主动召开新闻发布会，公布官方立场和相关信息；通过智库研讨会、在正式场合发言和演讲等方式发表观点；通过法律文件或者政府文件表达官方立场。

第二种可概括为“非官方—受众”模式，即非官方主体单独发挥作用，进行信息的发布传播。以智库为例。美国的“亚洲海洋透明倡议”会不定期发布信息，公布中国南海岛礁建设的进展。为了引起官方和民间的重视，制造轰动效应，该机构十分重视信息释放的时机，经常会在重大事件前后——如东盟地区论坛召开、习近平主席访美等——公布中国南海岛礁建设的图片和数据信息。因此，收效明显，不仅被全世界的媒体所报道，还被美国官方在正式发言和文件中引用。

三、美国实施南海舆论宣传的机制

从美国在南海问题上的宣传策略实施机制来看，国家领导人、部门高层官员、官僚体制和非官方等各方面均参与其中：领导人亲自表态，高官直接推动，官僚具体操作，非官方献计献策。

（一）领导人直接表态

美国领导人对南海问题比较关注，经常亲自表态予以回应。比如，2015年5月22日，美国副总统拜登在美国海军学院的毕业典礼上声称，“中国在南海填海造陆的行为是该区域出现的新挑战，美国必须在那里加强军事部署”。[1]Commencement Address by the Vice President at the United S tates Naval Academy, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2015/05/22/commencementaddress-vice-president-united-states-naval-academy.相隔一周，美国总统奥巴马在白宫与东南亚国家青年领袖对话时表示，“中国不能以大欺小、蛮横无理”，支持东南亚国家与中国尽快达成“南海行为准则”，“我们认为任何一方在南海进行填海造陆、采取强势的行为都将适得其反”。[2]Barack Obama. Remarks in Tow n Hall with YSEALI Initiative F ellows, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2015/06/02/remarks-president-town-hall-ysealiinitiative-fellows.美国的外交虽然受立法部门影响较大，但是外交政策主要由政府负责制定实施，国务院则是从属于政府的具体办事部门。因此，总统在外交事务方面起着决定性作用。所以，在美国南海问题的宣传策略中，美国领导人的表态表面上看比较滞后，给人以“后知后觉”的印象，但实际上其核心作用贯穿始终。

（二）高官亲自推动

在南海问题上，美国高官通常会选择发动突然袭击、说重话的方式对中国发难，包括对美国立场的阐释和对中国政策的批评。美国国务院是美国在南海问题上策划和实施宣传活动的主体。比如，在2010年7月召开的东盟地区论坛外长会议上，时任国务卿希拉里在事先未同中国沟通的情况下，发布关于南海问题的声明，对中国百般诘难。美国在南海问题上的倡议，如“冻结方案”、“暂停方案”，也多是由美国国务院高官负责兜售，比如克里、福克斯等。

军方高官在美国炒作南海问题上，发挥的作用也日渐明显。2015年，围绕中国南海岛礁建设，美国军方高官不断在南海问题上渲染“中国威胁论”，并对中国进行威吓。太平洋司令部司令哈里·B·哈里斯曾多次公开指责，中国的行为导致南海局势紧张：2015年7月，他批评中国“妄图”通过“胁迫性岛礁建设”来改变南海现状；同年11月，他宣称，美国的舰机可以在国际法允许的任何场所活动，南海也不例外；2016年1月，他竟然声称南海岛屿不属于中国。这是美国高官首次作出这种表态。此外，美国第七舰队司令罗伯特·托马斯曾公然怂恿日本将空中巡逻范围扩至南海。

近几年来，美国国会也前所未有地强化了对南海问题的强势介入。美国国会高官频繁通过举行听证会、发表声明、提交议案、公开发表演讲等方式，表达美国国会在南海问题上的强硬主张。[1]张明亮： 《美国国会介入南海议题的方式与影响》，载《南海学刊》2015年第3期，第26-30页。如，美国参议院军事委员会主席约翰·麦凯恩曾多次宣称，美国需要采取措施制止中国的南海活动。

（三）官僚体制下的制度运作

在南海问题的宣传炒作中，美国官僚体制下的制度运作起到重要作用。其运作形式主要有三种。一是举行新闻发布会。美国国务院、国防部、白宫均建立了完善的发言人制度，频繁就南海问题表达立场。有学者统计，2010—2014年间，在美国国务院举行的每日新闻发布会中，涉及南海议题的多达60场，并呈现逐年上升趋势。[1]韦宗友：《解读奥巴马政府的南海政策》，载《太平洋学报》2016年第2期，第31页。美国通过这些高频度的新闻发布会，反复宣传美国对南海问题的态度和立场，并向国际社会传播，塑造有利于美国政策立场的舆论环境。“无瑕”号事件后，美国国防部和国务院同时发表声明，指责中国船只骚扰美国海军“无瑕”号监测船的活动，并向中方提出抗议：国务院发言人说，中国船只的做法“不专业”，“违反了国际法”；白宫发言人则表示，美海军今后将继续在南海进行作业。

二是出台研究报告。美国国务院定期发布报告，对别国的海洋主张指手画脚，妄加评论已成惯例，此外国防部以及国会直属部门也会不定期地发布类似报告。2014年12月5日，美国国务院发布了针对中国在南海权利主张的研究报告——《海洋界限：中国南海海洋主张》，质疑南海“九段线”的性质。[2]Limits in the Sea: China Maritime Claims in the South China Sea, U. S.Department of State, 2014-11-5.该报告力图通过理性分析的方式，抹黑中国的合理诉求、支持菲律宾的声索。

三是举行听证会。美国国会素有举行听证会的历史传统，要求政府官员和学者就其关心的议题进行听证和接受询问。2014年2月5日，美国助理国务卿拉塞尔（Daniel Russel）在国会听证会上，要求中国就南海“九段线”做出明确说明。[3]Assistant Secretary Russell's Congressional Testimony on Maritime Disputes in East Asia, https://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2014/02/221293.htm.拉塞尔的言论是美国在该问题上措辞最为强硬的表态，直接挑战“九段线”的法律地位。此外，美国国防部于2015年8月21日发布《亚太海上安全战略》报告，炒作中国南海岛礁建设活动，渲染中国军事威胁，呼吁各方停止填海造岛。[1]The Asia-Pacific Maritime Security S trategy: Achieving U.S. National Security Objectives in a Changing Environment, U. S. Department of Defense, 2015-8-21.

（四）官民一体下的协同机制

美国拥有世界上议题设置和信息传播能力强大的媒体、高校和智库。美国官方与这些机构的互动和合作形成了非正式的官民一体下的协同机制。美国政府习惯通过智库渠道，来为一些政策的出台进行预先试探和寻求理论支持。因此，美国高官经常就南海问题在智库发表演讲，释放美国政策，试探各界反应，并制造声势影响舆论，为推出新的政策铺路。以战略与国际问题研究中心为例。自2011年起，该智库每年都举行有关南海问题的研讨会，美国国务院官员到会发表演讲成为常态。2014年7月11日，国务院高官福克斯在该智库的研讨会上呼吁南海争端方自愿“冻结”加剧南海紧张局势的挑衅行动，并提出美国的“冻结方案”。一个月后在东盟外长会上，美国国务卿克里就正式提出了这一方案。

四、美国南海舆论宣传的影响

美国利用其强大的国际舆论宣传机器，在南海问题上对中国发起舆论攻势，对中国和地区局势产生了一定的负面影响，给中国在南海问题上造成十分不利的被动局面。

首先，误导国际舆论，对中国的国家形象造成负面影响

美国关于南海问题的表态和立场，往往偏离客观历史和事实，坚持双重标准和用“有色眼镜”看问题，其对外传播的观点，多是对中国的负面评价。在南海问题上，美国不停地向世界传递其强硬态度，对中国的立场予以否定、行为予以质疑，将中国正当的作为夸大渲染为“侵略性的”、“咄咄逼人的”和“违背国际法的”。这种持续不断的舆论渲染行为，不断强化了中国的“侵占者”形象，使国际社会特别是周边国家对中国的警惕和防范性加强。这种形象刻画，辅之以国际社会尤其是西方世界对中国的思维定势，将最终影响中国的国家形象。

其次，伤害中美关系，使南海问题成为两国博弈的新焦点

美国在南海问题上的强劲宣传势头表明涉足南海事务是它的既定战略。随着对该问题介入程度的加深，美国从幕后走向前台。美国绕开菲、越等国直接对中国喊话，俨然中美直接对决的势头。围绕中国南海岛礁建设、菲律宾仲裁案，美国频繁对中国发起舆论攻势，在姿态上远超菲律宾、越南等直接当事国。南海问题已经成为中美两国对话中难以回避的内容，成为继网络安全、人权问题和经贸问题之后新的焦点议题。

美国在南海问题上的舆论宣传，骤然提升了中美紧张关系，加大双方信任赤字。随着美国介入南海事务力度的加强，中美之间的摩擦也存在进一步增多的可能性。对此，美智库也呼吁，勿让南海问题绑架中美关系，“美国不应将南海纷争视为中美关系的核心战略问题，这种做法会加重中美领导者对彼此意图的不信任，并导致其他相关方鲁莽行事的可能性增强”。[1]Jeffrey A. Bader, Kenneth G. Lieberthal and Michael Mc Devitt, Keeping the South China Sea in Perspective, Brookings Institution, August, 2014.伴随美国对中国发起的舆论攻势，中美关系进入互不信任的高风险阶段，“不仅加重了中国周边环境的危险性和不确定性，也给中美新型大国关系的构建增添了许多新的变数”。[2]王传剑：《南海问题与中美关系》，载《当代亚太》2014年第2期，第22页。

第三，恶化南海局势，使中国管控南海问题的难度增大

美国对南海问题的宣传炒作，对部分声索国的立场和行为产生重要影响。由于美国的承诺，越南、菲律宾等国的南海政策更加冒险和激进，迎合美国的舆论宣传，大肆炒作南海问题，指责中国的正当维权活动，肆意侵犯中国南海权益。周边国家的这种挑衅举动，必然招致它们与中国关系的紧张和地区紧张形势升级。

美国在南海问题对中国发起舆论攻势，一方面导致地区国家增强了拉拢域外势力介入南海问题的决心，同时也加大了日本、印度、澳大利亚等域外国家介入南海问题的趋势。南海问题复杂化、国际化是影响南海地区安全形势趋向紧张的重要原因。对此，美国学者格雷格·奥斯汀指出，美国在南海问题上的反华宣传夸张且威胁和平，“在涉及中国的地缘战略和军事事务方面，诉诸煽动和宣传工具的做法需得到更严厉的审视。某种程度上讲，此类宣传可能变成自我实现的和平威胁”。[1]Greg Austin. American Propaganda on the South China Sea and Cyber Space,The Diplomat, 2015-8-4.目前，在南海问题上形成以美国为首、菲越参与、日澳协助、东盟和部分地区国家旁观的对华格局。中国面临的地区形势由面对域内国家，到面对更多域外国家干预的局面，地区安全局势更趋复杂。

总之，舆论宣传的背后反映的是国家利益之争。美国的南海政策是美国亚太战略以及全球战略的重要组成部分，而南海舆论宣传则是实施美国南海政策的重要手段之一，这种框架和既定政策取向短期内不会发生根本变化。考虑到中国不断增长的实力、中美高度重叠的利益诉求，以及地区盟友和伙伴的期待，美国既要强势介入南海问题，又要极力避免与中国的冲突。在这样一个复杂的地区战略空间，中美将不得不陷入一个有界限的战略摩擦和争论区域，而承受适度的摩擦则是不可避免的。

为此，中国方面应积极做好应对准备，对美国的南海政策要坚持合理预期原则，立足中美关系大局因应南海形势发展，通过强化议题设置能力夺取南海问题话语权，充分借助第三方舆论力量为中国发出客观的南海之声。