从利益政治到规则政治:城镇化过程中基层治理转型

林雪霏

（中国人民大学国家发展与战略研究院，北京 100872）

·政治文明研究

从利益政治到规则政治:城镇化过程中基层治理转型

林雪霏

（中国人民大学国家发展与战略研究院，北京 100872）

尽管国家极力在为城镇化开发制定约束性规则，但从根本上说主导城镇化基层治理场域的是利益政治逻辑而非规则政治逻辑。这首先源自城镇化过程的复杂性与不确定性，它是包含着多重任务的复杂系统，而且各环节间都充斥着利益分配的纠纷和较量，这种高度的不确定性为相关行动者的讨价还价提供了动力和空间；其次是由社会转型阶段的制度特征所致。改革中变动不居的制度、文本与实践的背离以及体制内创新、试错的冲动，在一定程度上阻碍了规则的社会化过程且削弱了规则应有的指导与约束功能。城镇化在基层场域内的权力较量与利益争夺看似无序，但各方行动主体都在理性选择行动策略、重塑其行为准则，由此衍生出一系列非预期结果，例如村民民主意识的生成、集体经济以非传统的“自组织”形式对基层社会进行再组织等，原本虚弱而破碎的社会在这过程中表现出缓慢的自我发育。

城镇化；基层治理场域；规则政治；利益政治

一、城镇化乱象缘何而来

经历过小城镇建设、沿海务工潮，中国已经进入到新一轮城镇化，即围绕着“土地”资源开发的城市建设与空间扩展。就在大兴土木的城市建设背后，诸多历史的或新生的治理难题随之摆上了桌面：有些地方政府与开发商、建筑企业结成攫取土地“交换价值”的利益联盟，通过压低拆迁补偿标准、调整城市规划尽可能地获取土地收益；而被拆迁农民在城镇化开发中“一夜暴富”或“强征强拆”的案例也是不可尽数；由于征地补偿标准过低、挪用截留和拖欠补偿费、失业和社会保障机制残缺和村集体资产流失等所引发的维权抗争层出不穷，因而有学者提出中国农民的群体性纠纷与维权抗争已经由“税费时期”进入了“土地时期”。[1]

对于这些纠缠而生的乱象，围绕着相关行动者的研究中有观点认为根源于地方政府“以地生财”的发展模式[2]以及为此与银行、房地产开发商等所结成的政商“增长联盟”，这使得反增长或利益表达的公民参与难以与之抗衡。也有学者认为民众抗争是由“地方国家的城市化”引发的自下而上的自我保护机制，[3]但随之衍生出理性上访者大闹大解决的“闹大”策略和旨在迫使地方政府花钱买稳定的“谋利型上访”。[4]而制度视角下的解读则提出是产权不清晰的土地集体所有制导致了农地征用与流转中的诸多社会问题，因为这种非国有、非私有的产权制度造成了资源权责关系的不确定、农民没有退出权且监督成本高，使得乡村干部以“集体”之名拥有实际决策权。[5]

中观层面的制度理论和微观层面的行动者视角从特定的侧面深入地剖析了城镇化乱象的缘由，但这些解释之间则陷入环环相扣、互为因果的循环论证，各种制度、行动者要素处于相互影响和建构之中。引入新的分析层次或理论视角有助于突破这种逻辑困局，其实无论是制度的影响力还是各行动主体的理性选择都并非凭空生成，而是嵌入在特定的社会结构中。在城镇化开发过程中，各方主体悉数“到场”、制度与行动者互动最为密切却也乱象重生的便是村社层级的基层治理“场域”。

“场域”不仅是个物理时空概念，也是个社会空间概念，由特定议题或固定的市场所圈定的相关行动者和制度所集合而成的组织共同体。这个共同体首先是特定的关系网络。场域内各行动者都在权力或资本分配结构中占据特定位置，形成彼此间支配、交换或合作等的客观关系，这是行动者进行理性决策的基础。场域的另一个显著特征是制度化，即那些“不可化约成支配其他场域运作的那些逻辑和必然性”。[6](p134)这既使得特定场域具有区别于他者的独立性，也构成它的“相对”自主性。场域的自主性强弱与制度化程度相关，制度化程度越强，场域内的“各种制度性的框架，为建立组织——设计组织结构、策略或程序——提供了明确的模式，并进而制止行动者选择（甚至是考虑）其他替代性的模式，同时又为组织实施其所选择的活动及其活动者提供了支持，并使这种活动更可能得到理解、接受和更具合法性”。[7](p198)反之，场域对其成员的影响力和塑造力则会减弱。同时，这种自主性并非稳态的，因为场域始终处于制度与行动者的紧张状态中。场域内居于不同位置的行动者总在试图维护或改善其既有地位，利用各种策略去寻求更大利益，这种争斗在持续地挑战现有制度的合法性，甚至去改变或重构原有的场域逻辑。

二、利益政治而非规则政治：城镇化基层治理场域的主导规则

在自主性较强的场域中存在着相对稳定且普遍获得共识的制度、规则和惯习，这是规则政治运行最重要的基础。规则政治意味着制度规则权威性地垄断了合法授权，由它而非个人先验的理性，提供行为衡量与身份界定的统一标准。[8](p86)一旦出现纠纷，所有的利益诉求、行为都由同一规则进行审查，辨别其正当与否。与此同时，这些规则基于其强大的合法性基础，能够通过强制推行、诱导、模仿与社会化种种机制改造和重塑行动者的行为。[9](p68-87)即使是在现代国家，规则政治的合法性仍是由国家暴力作为支撑，但是在常规的国家治理中，暴力主要是发挥“威慑”作用，规则政治低成本、有效的自运行更依赖于社会的认可，并自觉地将其作为实践的行为依据。

当前城镇化的基层治理场域属于自主性较弱的组织场域，规则的权威性和影响力明显不足，难以有效地规制或消抵那些争夺对自身最有利的利益较量。当利益政治居主导地位时，场域内的相互行动遵循的是典型的权力逻辑，这意味着争斗并不是由中立、统一的法律权威所裁断，而是根据双方权力关系的对比确定最终结果。参与者在场域权力结构中的特定位置是其权力资源的基础。在城镇化场域中，地方政府垄断了政治权力，开发商则拥有雄厚的资本力量，两者若结成利益联盟，则会形成相对于被拆迁民众的压倒性优势。然而，权力关系并非静态的，而是在讨价还价的过程中随着行动策略的变化在持续重构。被拆迁户的惯用策略就是当“钉子户”拖延搬迁时间，抢盖抢种、围堵施工现场或集结上访等。这些策略之所以有效，是利用了地方政府的维稳压力和开发商对工期建设成本的压力，进而扭转了被拆迁户的弱势地位，增强了他们的谈判能力和对决策的影响力。此外，村干部在场域中的位置较为微妙，既是地方政府在基层的执行者，又是村社集体的代言人。尽管这种“双重代表”会使该群体陷入两难的选择，但也为其提供了改变权力结构或调整博弈策略的能力。倘若他们更倾向于扮演“集体代言人”角色，则能有效地利用它在政府与村民间“桥梁”作用，将刚性的利益抗争转变为柔性的博弈妥协，后者往往能为村民争取更多的利益份额。

规则政治显然是基层治理场域的“理想状态”，但在实际运行中，城镇化开发相关行动者大多遵循的却是利益政治的逻辑，在力量与策略的较量中滋生出诸多矛盾与冲突。为何在城镇化的基层治理场域中主导逻辑是利益政治而非规则政治，是制度供给不足，制度设计不合理还是其他影响因素的作用？利益政治的运行对当前乃至未来的国家-社会关系建构，除了带来混乱与纠纷外，是否还会产生其他结构性的影响？

三、多重城镇化任务与高度不确定性：利益政治空间的衍生

利益政治空间的衍生，很大程度上源自城镇化基层治理场域的复杂性与不确定性。在场域外的行动者看，城镇的扩张过程就是“土地”资源的开发与级差收益的显化与分配，物化样态为城市建筑的落成、周边基础设施的完善与产业结构的转变。然而，当下沉到基层治理场域，具体到一个村庄的变迁时，城镇化便不再是单纯的“开发”行为，而是由土地征用所引发的、多任务的系统工程。这是由农村以“集体所有制”为基础的制度结构所决定的。集体所有的土地不仅为集体成员提供了维系生计的生产资料和生活场所，也为村民自我管理划定了空间范围，组建自治组织以保障村社的有序运行，由此形成了以集体所有土地为基础的政治、经济和社区共同体。因而一旦涉及集体土地的征用，就需要连带处理包括村民“市民化”、农村管理体制“社区化”以及集体经济“改制”等环节。这些环节都与村民的切身利益息息相关，也潜藏着各种新旧交织的矛盾纠纷，一旦这些争议缺乏普遍认同的规则作为裁定标准，便会成为诱发利益政治的机会空间。以下便是城镇化工程中容易滋生利益博弈与权力较量的若干环节。

城镇化的核心环节就是征用土地并给予补偿安置，这也是相关行动者博弈最为激烈的环节。尽管各地都根据当地发展水平制定了征地补偿的最低标准，但土地的真正价值及其在国家、市场与民众间的分配方式均未达成普遍共识。地方政府或开发商既希望尽可能地压低补偿价格，尽可能地挤压利润空间，又希望尽快完成征地工作，减少施工成本。至于被拆迁村民，征地剥夺的是他们基本的生活保障与安身立命之所。在面临着被征地后的前途未卜，他们本能地索要尽可能多的安置补偿，利用各种机会或手段与地方政府或开发商谈判。由此形成的利益博弈使得征地环节变得复杂而难以预期，容易走向激化。

随着巨额土地补偿款的注入或集体不动产的增值，“集体经济”逐渐成为另一个利益焦点。有研究统计，温州市城中村信访材料中三分之二以上的矛盾与村集体资产相关联，其中量化分配引发的纠纷占28%，检举贪污腐败占16%，村账务不清占12%。[10]时下农村普遍推行集体资产的股份制改革，其本意是建立产权明晰的企业制度并保障集体成员的合法权益，但在具体改制过程中却引发诸多纠纷。例如集体边界的确定，这关系到哪些成员有资格享受集体资产收益。①经常存在争议的群体例如举家迁移至村落并已在长期生活中扎下根的迁入者；迁出村集体获得居民身份的外迁者；还有一些因参军、就学将户籍迁出村庄或户籍在本村的外来农嫁女。“当他们共同赖以生存或生活的土地被征用，或者整个村落即将消逝之际，哪些人可以在这丰盛的最后的晚餐中分得一杯羹，成为大家争执和冲突的焦点”。[11]再如量化配股方案的制定，其中集体股与个人股的比重，以承包土地的面积配股还是按成员的集体劳龄配股……不同的设置方式直接影响到各成员在集体经济中占有的利润份额。相关行动者都在争取对自己最为有利的分配方式，而利益受损者则表示不满甚至抗议上访。

除了直接的利益纠纷，在村民市民化和村转居环节也时常引发公共福利供给的争端。例如村民的社会保障费用由谁支付，政府、开发商与村集体都视之为瓜分自身利润的负担，相互推诿与转嫁，最终导致村民的社会保障难以落实。此外，尽管在身份上转变为城市居委会的管理体制，但是在“村转居”社区，无论是组织结构还是村民认知都延续着旧有模式。许多转居社区在社区服务、福利供给和公共设施维护上仍被要求继续农村自我管理模式、由集体经济负担，由此导致村居对政府强烈的抱怨和质疑。[12]

城镇化还容易引发基层民主困境，甚至导致村庄治理网络的瘫痪。在征地拆迁、集体土地转让与清产核资的过程中，村民经常会对本村干部表现出极大的不信任，举报或控诉村干部存在各种违法乱纪的行为，甚至要求解散原村委会、重新进行民主选举。[13]确实，村干部作为集体组织的代理者在资源处置中具有决策优势与寻租空间，一旦在“集体成员的代表者”与“理性自利的个人”之间选择后者，便会导致集体资产的流失。但是这些指责和控诉也可能源自村庄精英间的政治斗争，一些草根精英试图利用敏感的集体资产话题，通过放大问题、制造氛围，使村民丧失对现任精英的信任并鼓动他们提出民主诉求，导致的只是民主外衣下的改朝换代。[14]

总而言之，城镇化在基层治理场域的多重任务聚合了多重问题与多方博弈，再加上历次开发所积累的矛盾，将城镇化场域变成组织学意义上的“复杂系统”。[15]复杂系统充斥着偶然性、断裂性与突现性。因果在时空上可能分离，任何原因都可能产生无意识的结果，许多重大事件的发生可能是大跨度时间前某一无心疏漏的结果，也可能是历史上多种因素叠加的产物。总而言之，复杂系统具有“理性”难以掌控的不确定性和风险。于是，不仅是现有的控制技术（特别是规则设置）很难立即发挥秩序构建的作用，而且那些意在防范和控制风险的努力反而变成了更大的不确定性或风险的发源地。这种知识和无知间的悖论在城镇化过程中随处可见，政府试图在每个环节都建章立制，但是这些规则往往与基层实际不符而难以贯彻，甚至引发民众更大的不满。这种状况为利益政治创造了衍生的空间，在规则难以有效运行的状况下，场域中的行动者们只能也更愿意将城镇化的微观过程转变为利益相关者的权力较量。正如斯通所言“即使工商界精英似乎在城市中居于权力结构的主导地位，但实际的决策却仍然是通过一系列的磋商、有选择性的斗争和对一些‘微不足道的机会’的把握来做出的。在这种（城市）政体下，一切都不能被视为理所当然或者被预测，甚至是在那些由工商界所主导的城市政体下也是如此”。[16]

四、转型期的制度更替与低预期：规则政治的弱化

规则政治与利益政治在场域运行中处于此消彼长、相互对峙与替代，利益政治能够成为主导逻辑，相应地说明规则政治的弱化。这种弱化并不源自规则的供应不足。为了在城镇化场域构建理想的“规则政治”，国家针对各个环节都制定了横纵交错的制度规则，从土地利用管制、空间开发规划到城市建设的审批流程，并且不断补充完善、强化执法力度，使规则网络趋于严密。执政者希望以此为城镇化开发植入科学的理念，确保它从计划经济向市场经济的顺利转型，通过人为的秩序设定保障参与者的有序行动。但现实是，虽然城镇化的规则安排初具规模，但无论是在土地获取还是项目建设过程中都仍可循见利益政治的踪迹，是以利益与力量对不同规则或规则的执行程度做出取舍。规则政治的弱化，除了城镇化场域的复杂性与不确定性外，还与中国转型阶段的制度特征有关。

这首先源自社会转型过程中制度的模糊性。中国的土地制度改革并非一揽子的“顶层设计”，而是遵循着危机/需求-制度改革-适应性推进的循环过程，由“碎片化权威结构”下的职能机构主导制度的修订与更新。[17](p22-27)土地制度是所有经济社会制度的核心，这种改革方式减轻了转型可能引发的震荡和危机，但造成了新旧制度在理念、程序乃至具体规则上的不衔接和不匹配，例如在土地使用上存在多个“合法性声称的系统”，承包法强调的是个体收益，土地法仍坚持集体共有的所有权，两者间的张力就造成了制度适用的模糊性。[18]何·彼得甚至认为很多时候这种模糊是国家有意为之的，目的是避免激化国家各部委之间、各级农村集体之间以及国家与农村集体之间的矛盾，在社会经济和法律发展的过程中灵活地化解矛盾。[19]

除了制度内容的模糊性，规格政治的弱化还出自社会对制度规则的低预期。这才能解释为何在那些规则清晰的问题上仍存在利益博弈，场域内的成员都在千方百计地摆脱制度约束，将其诉求从规则政治转移到利益政治的逻辑上。人为的制度设计要想对行动者发挥规制作用，除了暴力的惩戒威慑外，还需要经历“社会化”阶段，即制度在官僚层级乃至社会成员间的扩散，从而在观念中完成新旧制度间的更替、新制度内容的内化，从而形成对制度存续的长久预期。然而，支撑规则“社会化”的稳定环境恰恰是当前社会转型时期所无法提供的。新中国成立至今，中国土地制度从未停止过改革与演化的过程，制度的频繁调整影响了社会成员对于自身利益的预期，新旧制度更替带来的利益落差是许多城镇化纠纷的根源。例如，招拍挂制度彻底地改变了经营性土地的获得渠道，也极大增加了房地产商土地开发的成本。有些急于引进项目的地方政府或曾经尝到甜头的开发商，总在想方设法地以“招拍挂”之名去行“土地拨付”之实。

此外，体制内也弥散着一股突破现有制度束缚的冲动。这种冲动与中央授权的渐进式改革紧密相关。中国与苏联转型最大的不同就是采用了渐进式改革的路径，改革中试验性的“试错”逻辑便是这种改革思路在公共政策领域的具体体现。或者由于改革所需的理论、经验准备严重匮乏，也可能是在改革中存在巨大的利益冲突与社会阻力，中央政府会主动订立试验性法规、设置试点、试验区等开展政策试验，为全局性改革积累经验。[20](p216)而对于地方政府自发的突破性尝试，中央政府也大多保持着宽容的心态，它也了解“如果试验项目不能立即给地方精英带来好处，用试验推动改革的成功的机会就会微乎其微”，[21]更不必说为改革积累经验、提供活力。这种“试错”逻辑满足了渐进式改革的客观需要，而其负面影响在于一定程度上削弱了地方政府对制度的长久预期和敬畏心理，以“试点”为名为其解除发展的制度性束缚，更何况“一旦试错性改革取得显著的绩效，得到中央的肯定，这种突破了地方政府原有的行为规则的自主性行动，甚至可能为地方政府确立新的行为规则或边界”。[22](p178)浙江的土地开发权跨区域交易、成都的项目区增减挂钩与重庆市的地票交易是三个较为成功的试点案例。这三种试验性政策的价值就在于突破规划指标在数量上与区位上的限制，它们利用耕地占补平衡原则，通过农村宅基地整理与复垦为辖区增加法定规划外的建设用地指标。新增指标通过政府间调剂（浙江模式）、市场交易（重庆模式）或项目区内的总量平衡（成都模式）实现跨区域流转与使用。此外，有些地方政府借由“新农村建设”试点、“城乡一体化”改革试点等去突破现有制度的束缚，尝试探索符合地方需求和特征的城镇化开发路径。

成熟的规则内容和有效的规则“社会化”是规则政治运行的重要基础，也是完成结构化的场域的基本特征。然而，土地制度的频繁变动和渐进式改革的试错逻辑，使得城镇化场域内的个人与组织都无法生成对现有制度的稳定预期，更谈不上根据制度重塑自身的行为目标，这必然造成规则政治的弱化。在城镇化场域的结构化过程尚未完成之时，即使出台再多、逻辑再严密的书面规则，也只能在文本层面自循环，难以有效地约束或阻止自发的利益政治过程。

五、利益政治的非预期产物：社会在转型中的发育

如何看待城镇化基层治理场域中以利益政治为主导的行为互动以及频繁的大众抗争，现有研究呈现出两派截然不同的观点，一种观点认为这些冲突表现出民众对合法权益乃至公民权的全新诉求，权利意识与组织化抗争将对国家权威构成基础性挑战。[23]另一种观点则认为这些冲突抗争所表现出来的权利意识，是在追求生存和社会经济利益时的策略选择，并非西方意义上的“公民权利”，所以无须高估抗议活动的创新性以及可能造成的政治威胁。[24]

第一种判断植根于西方经验之上的“国家-社会”框架，讨论的主轴是“独立于国家的社会”是否存在以及如何表现。而村民在抗争中会依照政策、法律抗争，甚至出现宣告农民这个群体抽象的“合法权益”或“公民权利”的政治性抗争，在这些学者看来都是“公民社会”存在的证据。但是这种论断遭到策略主义解释的冲击，另有学者指出无论是“以法抗争”、“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的日常抗争逻辑还是吸引公众注意力以获得同情，都是民众抗争的策略表现，“至于何时服从、何时反抗则取决于哪一种抗争策略更为有用，哪一种策略更有助于达成抗争目标”。[25](p254)在与经验材料的对照中可以发现，在具体的抗争场域内作为整体的国家与作为整体的社会不是二元分化，而是被目标各异的行动者分解而呈现边界模糊的碎片化状态。这些行动者间的互动大多仍是在利益政治逻辑下的理性行为，所以与第二种观点的判断更加吻合。

尽管这些抗争更多是出于利益政治逻辑而非对政权合法性的质疑和挑战，但是它确实在微妙地改变着社会与农民们的思想与言行。首先可以观察到的是，尽管是抗争策略的选择，失地农民的利益表达也由包裹在乡土亲缘关系中的柔性抗争走向公开化，并且从经济、社会交往领域主动向政治生活延伸。更重要的是，这些在表达形式上与西方无异的权利诉求不是源自公民教育的启蒙或历史文化的积淀，而是出自农民对自身福利和社区公共物品朴素的关切。在同样“理性”的农民看来，争取现有制度渠道参与并监督公共事务，是既能保障自身利益、又为现有体制所接受的方式。深圳乌坎村便是一个典型案例，它被大量媒体包装为“基层民主进步的标志”，但追究根源也是在城镇化的土地利益中衍生出来的政治较量。广东省汕尾市乌坎村村民自2009年起多次组织集体上访，最终酿成阻挠施工、阻塞交通和大规模警民冲突，为的便是村中集体土地的财产纠纷问题。他们控诉连任三十年的原村两委利用土地贪污、非法侵占和倒卖村集体土地，于是要求进行民主选举，希望民选村委能够代表村民要回土地。该事件在广东省高层领导介入后得以缓和，新一届村委会在全数村民的民主参与下顺利选举产生，原本的抗争领袖林祖恋成为村党委书记兼村委会主任。[26]类似的故事在城镇化的基层场域中时常在发生，村民的权利意识和民主诉求在利益诱致下自发萌生。但故事并未就此结束，选举两年后媒体对乌坎村的回访报道发现由于现任村委会无法突破政策限制索回土地利益而重新陷入“合法性”危机之中。①2016年6月，村支书兼村主任林祖恋于17日夜间因收受贿赂被警方收押而他个人也供认了罪行。《乌坎民主选举一年半，村委会难解土地与利益纠缠》，观察者网（2013-4-3）http://www.guancha.cn/ politics/2013_04_03_135761.shtml；《八村官被双规，省委副书记再放乌坎督办遗留难题》，21CN综合（2012-4-23）http://news.21cn.com/today/topic/2012/04/23/11584813.shtml。源生于具体利益诉求的民主意识是脆弱的，由于尚未形成对制度本身的信任与现代权力监督的理念，村民们实用主义的民主观念直接决定于村集体的治理绩效。建立在“绩效合法性”上的基层民主是脆弱的，随时可能招致解体。

社会在城镇化的另一个显著变迁就是集体经济的凸显。农村建制的“集体”是政治、经济和社会的高度统一体，是国家“总体性支配权力在农村社会的基本单位和分支”，[27]集体经济是其物质基础。吊诡的是，城镇化改造的目的就是终结以集体所有制为基础的村庄，但伴随着农民市民化、土地国有化和村居建制的转变，集体资本却在不断增加。原有的“集体经济”从总体性支配权力中脱离出来，成为一种实质性的存在。这种介于国家与个体农户之间，同时兼有企业营利性质与社区福利性质的“集体经济”将对失地村民、对原有社区的延续产生何种影响？土地法规定农村土地属于集体性质，征地补偿款归属集体经济所有，②根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年7月29日修正）第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地方附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用”。其制度意图是以资本的集体运作为失地农民在城镇化转型中提供一份持续、可靠的生活保障。而村民们则认为这笔巨额的土地赔偿款“有我一份”，即使不发生聚众要求瓜分赔偿款的现象，也必然引发村民对集体经济的密切关注，包括集体经济如何改制运营，集体经济收益如何分留和使用，集体资产如何监管……因为这些问题直接关系到一家一户的切身利益。于是，由于失去了农民和土地载体的村落，带有传统文化意义与社会属性的“集体”已经在城镇化过程中消失，但同时它又以“利益共同体”的身份重新确定村民的身份并将他们更加紧密地联系起来。

“自组织概念相对于被组织而言，指一个社会系统保持系统自身的整合和连续性的功能状况。社区自组织意即动力来自于社区内部的组织过程。一个社区能否有效进行自组织，体现了它自力更生和持续发展能力”。[28]集体经济是否能够在村落消失后为这些村民重新提供一个“自组织”有待观察，但是这种嵌入生活共同体的企业至少能够提供集体合作、互相回报和共同分享等乡村社会规范，为相对弱势的村民向真正市民化的转型中提供必要的保障。在广东等地甚至出现撤村建制后的“村社公司办社会”现象，这是特定改制公司在特定条件下包容了理性选择在内的一种集体行动。[29]

无论是民众权利意识的萌生还是“集体经济”的复兴，都是城镇化变迁在利益政治逻辑下衍生出来的社会转型现象。至于它是否能够培育出现代公民的权利观念以及运行良好的自组织，这并非理性规划或设计的结果，而是多元力量在现有情境下相互博弈的客观均衡。城镇化的基层治理场域是转型社会中的复杂系统，妄图以全局性的规则政治取代利益政治是很难即刻实现的，如何构建出既能调动起各方行动者的积极性，又能有效规范利益政治运行的规则共识可能是现阶段更紧迫、更具操作性的课题。

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责任编辑 申华

C912;阅63

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1003-8477（2017）03-0028-07

林雪霏（1985—），女，中国人民大学国家发展与战略研究院博士后。