消解与重构：社会福利权历史流变及启示

□吴德帅

（吉林财经大学 公共管理学院，吉林 长春 130117）

消解与重构：社会福利权历史流变及启示

□吴德帅

（吉林财经大学 公共管理学院，吉林 长春 130117）

作为社会福利制度重要的理论和权利依据，社会福利权理论及其立法实践皆经历了漫长的演进历程。经过前近代、近代和现代的演进，不断深化和发展的社会福利权理论使社会福利权性质、理念、概念以及具体内容等要素逐渐明晰，为社会福利权由观念转变为实在权利打下坚实的理论基础。虽然具体演进过程有所不同，但中西方的社会福利权都经历了确立与发展、消解与重新确立的历程。考察比较中西方社会福利权的历史流变，可为社会福利权的进一发展提供启示。

中国社会福利权；西方社会福利权；历史流变；打破户籍障碍

本文社会福利权是以广义社会福利为制度面向的权利，涉及教育、公共卫生、社会保障、收入安全及更高社会福利等内容［1］，涵盖教育权、社会保障权及其它维护人生存、发展之权利的权利束。在以立法等形式呈现的实在社会福利权产生之前，社会福利权的思想和理论已然先行。考察社会福利权历史流变，既要了解客观权利的发展历程，更要厘清权利理论的演进脉路。

1 社会福利权理论进路

1.1 近代以前社会福利权思想

有关权利的理念和思想早在古代便已出现。虽然此时并没有产生系统的权利理论，但以正义为价值理念的权利思想已然存在。此时的权利思想主要关涉作为消极权利的民事权利和政治权利，并未提及公民社会权利。中世纪在继承古代权利思想基础上，开始强调要求他人积极作为、捍卫人尊严的积极权利。以社会福利权为核心的社会权思想便在此时产生。中世纪的《圣经·旧约》包含了丰富的社会福利权思想。为了捍卫人的尊严，必须保证人们在政治和法律上的平等地位，而为了赋予上述平等地位以真实含义，人们还要获得包含生存权在内的一些基本社会经济权利，如接受救济的权利、工作权和休息权等［2］。

除了《圣经·旧约》，基督教思想代表人物托马斯·阿奎那的相关论述中也能找到有关社会福利权的表述。比如，为实现社会安定和个人幸福，统治者必须发挥其才学和智慧来创造用以保障人们幸福生活所需要的充裕的物质福利；为满足社会中处于弱势地位的群体的社会需求，可将尚未找到受害人的钱财用于社会公益，以抚恤穷困者或为社会谋求福利；社会中的物质财富是为满足人类的需要而存在，因此富人应该对穷人负有博爱之心和救济义务［3］。

1.2 近代社会福利权理论

近代诞生了许多倡导社会福利权的学者，如霍布斯、洛克、潘恩等人，马克思和恩格斯作为伟大的思想家，其社会福利权理论思想更是独树一帜。

传统观点认为作为消极权利的私有财产权与作为积极福利权的生存权是相互矛盾的，但霍布斯和洛克都认为生存权与私有财产权同等重要且可以并行不悖，即使在极端特殊情况下两者相互冲突时，私有财产权还要让位于生存权。霍布斯认为，国家成立的唯一职责在于对人们的生存与安全进行保障，即不仅要保障人们的生命安全，更要保障人们在不危害国家的前提下通过合法劳动获得生活中各种需求的满足［4］。除此之外，霍布斯支持英国的济贫制度，认为那些由于自身以外的原因而陷入困境的人不应该被完全推向私人慈善关怀，而是应当获得国家法律的救助［5］。

潘恩的社会福利权思想主要来源于其重要著作《人权论》。在这部著作中，潘恩明确支持公民应享有民事权利和政治权利，并拟想出诸多社会福利权利。如穷人不仅应享有生存权，还要享有各种经济、社会和文化权利［6］。潘恩所拟的一项社会改革方案明确提出要为穷人和老年人提供赡养金，为婴儿和儿童提供补贴，为无业者提供就业机会等主张［7］。

有关社会福利权，马克思和恩格斯对生存权和发展权提出了深刻的思考与认识。马克思恩格斯指出：“一切人类生存的第一个前提，也就是人类历史的第一个前提，这个前提是：人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些东西”［8］。也就是说，人类为了生存与发展，必须要使自身的基本需要得到满足，这是人的最基本的权利即生存权。而马克思恩格斯所看到的资本主义社会是残酷剥削无产者的社会，在这样的社会里，劳动已经异化为商品，人们不得不依靠出卖劳动力换取生活所需物品，如此处境的劳动者，其生存权根本无法获得保障。因此，马克思恩格斯尖锐地批判了资本主义社会的人权虚假性，认为在资本主义社会，“中间阶级和财产统治着一切，穷人是无权的”［9］，权利的获得不应当是表面的，而应当是实际的，应该在社会和经济领域中实行［10］。无产阶级和一切劳苦人民才是社会福利权的主体，而国家应该积极作为促成社会福利权的实现［11］。

生存权是一切权利的基础，只有生存权得到保障，人们才能进一步谋求发展，获得发展权。发展权即“从基于满足人类物质和非物质需要之上的发展政策中获益并且参与发展过程的个人权利”［12］，马克思所讲的发展是全面的发展，包括人的个性与需要、劳动能力、生产活动以及社会关系的全面发展，涵盖了物质和精神的发展。马克思所述的人的全面发展正是社会福利权中发展权的要义所在。

1.3 现代社会福利权理论

以社会福利权为核心权利的社会权理论思想发展到20世纪初已取得很大进展，但真正提出社会权概念并形成完整理论体系的是T.H.马歇尔。《公民权与社会阶级》①另有学者将其译为公民资格与社会阶级，这是因为对citizenship主要有两种不同译法，即公民权或公民资格，本文采用“公民权”这一翻译用语。是目前为止影响最深的有关公民权利问题的著作。

马歇尔认为公民权利由三部分权利构成，分别为民事权、政治权和社会权。

“民事元素是由个人自由所必须的权利组成的：个人自由，言论、思想和信仰自由，拥有财产和签署有效契约的权利以及法律的权利……绝大多数直接与民事权相连的机构是法院。关于政治构成元素，我意指参与行使政治权力的权利……相对应的机构是议会和地方政府的委员会。关于社会构成的元素我意指从少量的经济福利和保障权利，到完全分享社会遗产，并且依据社会中流行标准过一种文明生活权利的所有范围，与社会构成要素最密切相关的机构是教育制度和社会服务”［13］。这里的社会构成要素主要就是社会福利权。马歇尔从这三个元素着手阐述了公民权对社会阶级不平等体系的影响，认为社会福利权在内的社会权发展能够形塑原有的阶层结构，缩小阶层差距［14］。后来学者在研究社会福利权问题时大都借鉴了马歇尔的社会权理论。如埃斯平—安德森便是借鉴马歇尔社会权理论，提出去商品化概念，认为“允许人们不通过纯市场力量就可以享受一定生活水平的程度”，就是去商品化的能力，并用这种去商品化能力大小来衡量社会福利权水平［15］。

社会福利权理论的不断深化和发展使社会福利权性质、理念、概念以及具体内容等要素越来越明晰，为社会福利权由观念转变为实在权利打下坚实的理论基础。

2 西方社会福利权演变

2.1 立法实践：社会福利权生成

2.1.1 济贫法。社会福利权作为积极权利，需要国家积极干预，出台相关法律法规才能由权利思想最终转变为实在权利。西方社会福利权发端于16世纪的英国《济贫法》时期。此时的英国正由农业社会向资本主义工业社会转型，国家为了资本的原始积累，使大量农民失去土地，农民自身面临生存危机同时也成为社会的不稳定因素。为解决社会问题以维护统治地位，英国于1601年颁布《济贫法》，标志着西方国家在社会问题上开始承担责任。此时贫困者依据《济贫法》获得的社会救助权因为带有一定的惩罚性而不具备完全意义上的权利属性［16］，这种在权利获得时需让渡民事权和政治权的社会救助权也被称为公民权利的替代品［17］。但即便如此，《济贫法》的出现仍然使救济由施舍式向权利性制度化安排转变，由此我们认为《济贫法》中具备社会福利权部分属性的社会救助权标志着社会福利权开始生成。

2.1.2 社会保险法。社会保险权作为社会福利权的基础权利在德国首先确立。成为第二次工业革命中心的德国在经济水平不断发展的同时亦产生许多社会问题。在无产阶级工人群体发起的争取权利的社会运动压力下，德国相继出台一系列社会保险法律，如1883年的 《疾病保险法》、1884年的 《工伤事故保险法》和1889年的《残障和养老保险法》。这些社会保险法律制度确立了人们的社会保险权利。

社会保险权的确立具有重要意义。第一，社会保险权使社会福利权的内容体系更加完整。除了社会救助权，社会福利权还包含了工伤和疾病保险权、残障和养老保险权等权利。第二，社会福利权的主体范围进一步扩大，不仅面向贫困者，还涵盖了庞大的产业工人群体及其家属。第三，社会福利权水平显著提升。社会福利权不仅能保障人们的生存需要，还能满足人们的安全需要，让人们病有所医、老有所养。第四，社会福利权更显公平正义。不论出身，不管从事何种职业，都可获得社会保险制度的保障。社会保险的互助共济理念提高了社会平等化程度。这些功能特性使社会保险权成为社会福利权的重要构成，为社会福利权最终生成确立了基础。

2.1.3 社会福利宪法规定。有关社会福利的宪法规定最早见于18世纪末。1791年法国宪法第一篇《宪法所保障的基本条款》中提出公民权利，其中的两条规定直接涉及到社会福利权：第一条为“应行设立或组织一个公共救助的总机构，以便养育弃儿、援助贫苦的残废人，并对未能获得工作的壮健贫困人供给工作”；第二条为“应行设立和组织为全体公民所共有的公共教育，一切人所必需的那部分教育应当是免费的，此类教育机构应按王国区划的配合渐次分布之”。这两条规定确立了公民生存权、教育权和就业权。

法国之后，爆发社会主义革命的俄国也在宪法中确立了社会福利权。1918年的《被剥削劳动人民权利宣言》和苏俄宪法对劳动权和教育权等社会福利权进行规定。俄国之后，德国魏玛宪法也详细地规定了生存权、教育权、劳动权、社会保险权、社会救济权等社会福利权［18］。社会福利权的宪法规范成为社会福利权最为有力的保障，标志着社会福利权最终确立［19］。

2.2 制度进展：社会福利权发展

社会福利权制度面向的发展即福利国家的形成标示着社会福利权的全面发展。二战前人们争取社会权利的社会运动就已经取得了丰硕的成果。二战后的饱受战争摧残的人们需要物质上慰藉，于是在经济发展的同时有些国家开始着手制定水平更高的福利计划，英国的福利国家制度由此诞生［20］。福利国家的建立是国家、市场与公民三者责任关系的厘定，是落实社会福利权以更好实施社会福利的制度性保障［21］。

成为福利国家制度蓝图的《贝弗里奇报告》构建的社会福利网由国民救助、自愿保险与社会保险三个子系统构成。这三个子系统在保障人们社会福利的同时进一步提升了福利权利的普适性。福利网覆盖的婴幼儿与少年、工作人员、家庭主妇、退休人员等群体皆能享受一定的社会福利权［22］。除此，福利系统包含了满足人们多种社会性需要的福利金［23］。福利国家使社会福利权更具统一性。福利网提高了社会福利权的统一性。不管工资水平如何都是按统一费率缴费；不管失业前的收入水平如何都是按统一标准给付［24］。福利网进一步增强了福利权的平等化程度。国民救助子系统能够发挥兜底功能，满足被保险系统遗漏群体的福利需要。国民救助对社会中处于不利地位的群体进行补偿，确保社会群体在生存底线上的公平［25］。争取社会福权的行动推动了福利国家的建立，福利国家的建设和发展又进一步增强了社会福利权的普适性和平等性［26］。

2.3 制度困境：社会福利权消解与重构

20世纪60年代末到70年代中期，由石油危机引发的福利国家危机使社会福利权遭遇前所未有的挑战。为解决问题以摆脱福利国家困境，西方各国纷纷进行福利国家改革，提出不同的解决方案，正是这些不同的改革思路使社会福利权处境迥异。

2.3.1 社会福利权消解。针对福利国家危机，民主社会主义提出要从经济领域寻求解决问题的答案，民主社会主义认为社会福利权以及福利国家的福利模式本身不存在问题，而是福利国家赖以存在的生产范式出了问题，即经济领域出现了问题。这种主张虽然坚持福利制度在资本主义国家中的重要性，却忽视了此时的社会福利权自身已经出现问题，即福利权利主体的权责关系失衡问题。

与民主社会主义主张不同，新自由主义者认识到了人们在社会福利权问题上所犯的错误，即过于强调人们对福利权利的享受而忽视了人们所应承担的责任。即便如此，新自由主义所提出的解决对策仍欠妥当。在新自由主义主张下，各国开始在社会福利领域进行新自由主义改革。改革措施包括降低养老金水平，推行住房私有化和医疗市场化，降低住房支出等等。这些措施强调个人要承担责任，限制国家对社会福利领域进行干预。这些改革措施与福利国家制度背道而驰并最终走向另一极端。“这种继续扩张市场的做法与其说是对福利国家进行改革，不如说是对福利国家进行取缔，新自由主义福利改革没有缓解公民社会权利的危机，反而走到了公民社会权利的对立面。”［27］人们再次被抛向市场而沦为商品，去商品化的社会福利权利也因福利制度的改革而消解［28］。

2.3.2 社会福利权重构。福利国家遇到危机不能成为取缔社会福利制度的理由，一旦取消社会福利制度，资本主义将无法继续运转。社会福利权因为社会福利制度的保障而根深蒂固，社会福利权观念仍将延续［29］。改革福利制度一定要对症下药，不可因噎废食。理想的社会福利制度既能保障个人福利又能够发挥人的积极性，与经济发展也并非此消彼长，而是相互促进的。安东尼·吉登斯与米基利（J.Midgley）提出的社会发展理论便是要以积极福利取代消极福利。积极福利是国家、社会与个人都要参与其中各司其职的福利，是既有投入又有产出的社会福利形式。西方社会福利权在此积极福利模式的推进中得以重构［30］。

3 中国社会福利权演变

新中国成立以来，中国社会福利权的生成与发展跨越两大阶段，即改革开放前的计划经济阶段和对外开放后的市场经济阶段。历经两个阶段的演变，中国社会福利权从以差别化等级社会身份为依据向以平等公民身份为依据转变。

3.1 计划经济时期的社会福利权生成

建国初期，中国建立了退休、劳动保险、医疗卫生、社会救助与福利等制度，确立了社会福利权。1951年由政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》基本确立了覆盖城镇企业职工的劳动保险制度，保障了雇佣劳动者的基本生活水准。1952年政务院颁布的《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行医疗预防的指示》确立了公费医疗制度。1955年国务院发布《国家机关工作人员退休处理暂行办法》《国家机关工作人员退职处理暂行办法》标志着国家机关和事业单位的退休与退职制度的建立［31］。除了以上制度，国家还建立了一系列职工福利制度，内容涉及交通、住房、困难补助等领域，为城镇居民的基本生活提供了保障。

除了城镇的社会福利制度，国家也出台了一些农村社会福利政策。1956年第一届全国人民代表大会通过了《高级农业合作社示范章程》，章程规定：“农业合作社对缺乏劳动力或者完全丧失劳动力，生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员在生产和生活上给以适当安排和照顾，保证他们的吃穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠。”［32］这一章程确立了农村第一项社会福利制度。此外，农村还建立了合作医疗制度。到70年代末，全国农村合作医疗普及率达到90%以上。

计划经济时期的社会福利制度以国家为主要责任主体，城市和农村的单位分担责任。城市和农村以户籍制度为基础分别建立城市社会福利制度和农村社会福利制度。以社会福利为制度面向的社会福利权此时也并非是基于公民身份，而是基于户籍身份来获得。城乡居民的社会福利权水平也因城乡社会福利制度差异而呈现较大差距。除了因为户籍制度而被划分为不同社会身份外，城镇内部的单位制又将城镇居民划分为干部、工人和无单位居民等不同身份的群体，不同单位群体享有的社会福利服务水平也不同。因此，社会福利权不仅基于户籍身份而产生城乡差异，在城市内部也因不同的单位身份而产生单位差异。总体看，计划经济时期国家通过不同的社会福利体系较早地确立了社会福利权。此时的社会福利权相对于当时的经济水平而言充分度较高，但均等化程度较低。

3.2 改革开放后社会福利权的变化与发展

改革开放之后，中国社会福利权逐渐由差别社会身份向平等公民身份转变。这种转变并非一帆风顺，而是不断摸索前行。这一时期的社会福利权可以进一步划分为三个小的阶段。

3.2.1 传统社会福利权消解期 （1978年—1992年）。改革开放以后，农村家庭联产承包责任制削弱了农村集体经济，使失去主要资金来源的传统农村合作医疗不断瓦解。在城镇，伴随经济体制改革尤其是国企改革的是单位制的逐渐衰落。在单位制衰落的同时，国家—单位福利制度也逐渐退出历史舞台。国企改革使企业成为自负盈亏的市场主体，为在市场竞争中获得发展空间，企业需要降低成本。但传统单位福利体制需要老企业承担职员的养老和医疗等费用，使新老企业在用工成本上差距巨大，阻碍企业的发展。在企业减负的呼声中个别地区尝试改变国家—单位福利制度。1986年国家首次提出社会保障概念，社会福利社会化纳入国家发展计划。

1986 年国务院颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》之后，合同制开始取代“铁饭碗”，工人退休养老也转为社会统筹，劳动力的市场化降低了劳动者对单位的依附性［33］。除此之外，计划经济时期的教育与医疗体制也在变革，附属于单位的医院、学校被剥离出去。至此，企业不再承担企业办社会的职能，原有的单位福利项目和基础福利设施也开始转交给社会。随着单位福利逐渐瓦解，基于单位身份的社会福利权向更具普遍性资格的社会福利权转变。

3.2.2 社会福利权探索转型期 （1992年—2002年）。虽然伴随国家—单位福利制度向社会福利制度转型，社会福利权也开始以相对统一的公民身份为获得依据，但此时的社会福利权仍然没有完全明确自身定位而处于探索转型阶段。

改革开放后，摆脱平均主义思想的人们认识到“发展是硬道理”，着力追求经济增长与发展，并提出“效率优先，兼顾公平”的分配原则。但现实中人们在追求经济增长与发展的同时缺乏对社会发展的关注，没能很好地兼顾公平。作为社会福利权制度面向的社会福利制度与政策主要是为市场经济改革服务而成为市场经济的附属。市场原则在经济领域居于主导地位的同时，逐渐向社会政策领域侵袭。在社会福利领域，提倡个人通过市场来满足人们的社会福利需求，国家则减少福利供给，逐渐退出社会政策领域。医疗、教育、住房等社会福利遭到市场力量冲击意味着社会福利权利属性式微，因为社会福利权最主要功能属性就是具备其去商品化特性。以经过市场化改革的医疗卫生制度为例：改革后的医疗卫生总费用中政府预算和社会支出比重大幅度降低，个人支付的卫生费用不断增加，人们看病贵、看病难的问题越来越严重［34］。

社会福利领域的市场化趋势降低了社会福利权的充分度。作为公民权重要组成部分，社会福利权不应让位于民事自由权的发展或将社会福利权作为民事自由权发展的手段，而是应该与其相互促进，协调发展。

3.2.3 新型社会福利权确立与发展期 （2002年至今）。波兰尼指出，市场发展到一定程度，欲将人与自然环境全部商品化时，会引发反向的社会运动［35］。党的十七大报告将“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”作为全面建成小康社会的重要目标之一。国务院于2014年决定将新型农村社会养老保险于城镇居民社会养老保险合并，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。这项决定打破了社会保障制度的户籍障碍，提高了社会保障权的公平性与统一性。2006年新《中华人民共和国义务教育法》明确了我国义务教育公益性、统一性、义务性三个基本性质。只要是具有中华人民共和国国籍的适龄儿童和少年都平等享有免费义务教育的权利。义务教育作为一项重要的社会福利权得到立法和财政的双重保障。除了社会保障和教育，医疗、住房等领域也进行去商品化改革，增强其社会福利权的属性。

上述制度与政策的变革宣示社会福利权首要责任主体——国家的强势回归。各项社会福利制度的城乡融合使社会福利权逐步摆脱户籍身份的限制，回归平等的公民身份。找到正确发展方向新型社会福利权确立并发展起来［36］。

4 历史流变启示下的中国社会福利权发展构想

4.1 发展中国社会福利权理论

不断深化和发展的社会福利权理论使社会福利权性质、理念、概念以及具体内容等要素逐渐明晰，为社会福利权由观念转变为实在权利打下坚实的理论基础。中国社会福利权虽然已经确立并取得较大发展，但这条演进之路并不平坦，甚至一度出现西方福利权的消解迹象。这在某种程度上是由于对我国应该建设什么样的社会福利权这一问题缺乏正确的理论认识所导致的。当下，我们要以马克思恩格斯理论思想为指引，不断深化和发展中国社会福利权理论。在理论建设中，我们要认识到：中国社会福利权不同于西方福利权，因此在权利的理论建设中要坚持普遍统一性和历史特殊性相结合，认识到中国的社会福利权的共性和个性。比如我国社会福利权公平正义的理念，其理念个性就是要彰显出我国传统文化的和谐共生思想［37］。和谐共生思想要求我国社会福利权要保障各阶层群体都能友好共存于和谐社会中。

4.2 逐步回归公民身份

当前中国社会福利权的制度面向受经济发展水平的制约以及户籍和单位等身份的限制，还未完全回归统一的公民身份。要彻底改变社会福利权差别化社会身份的获得机制，必须加快落后地区的经济发展步伐，同时进一步取消户籍和单位身份制度，当然这一进程需要循序渐进。可先按经济发展水平将全国分为若干区域，在各个区域范围内整合各种社会身份以实现区域内的权利统一，之后再整合区域之间的公民身份，实现全国社会福利权的统一。

4.3 构建积极社会福利权

福利国家危机实质是福利权利的危机，是没能认清社会福利权责任主体之间关系的结果。积极社会福利权就是要使人们在权利享受的同时履行其应担的责任；使权利在保障各阶层群体和谐共生的同时促进经济发展以避免类似福利国家的危机。为此，必须要调动国家、社会与个人等各主体积极性，使自上而下的国家建构与自下而上的社会和个人自我调配、自主生长相结合。权利的具体内容既要包括负责兜底的生存权体系，也要有保障人发展的发展权体系。

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10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.11.025

C913.7

A

1004-0544（2017）11-0148-6

国家社会科学基金项目（15BSH016）；教育部“春晖计划”合作科研项目（S2016010）；吉林财经大学青年基金项目（2016Q30）。

吴德帅（1982－），男，辽宁沈阳人，法学博士，吉林财经大学公共管理学院讲师。

责任编辑 杨 幸