治理能力现代化视角下高等教育改革创新的行动逻辑

喻 菊，刘传俊

（1.南京体育学院，江苏 南京 210014；2.南京农业大学，江苏 南京 210095）

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》使用“治理”替换了以往频繁出现的“管理”一词，这既指明了我国未来改革的方向，同时也凸显了国家对于治理体系、治理能力现代化的强烈愿望。国家治理是一个复杂且系统的巨大工程，只有依托于各界的相互配合，才能实现我国治理效率的不断提升，最终完成科学治理框架的构建。高等教育事业是国家公共事业的重要组成部分，高等教育事业的现代化显然是符合我国人民群众根本利益的大事，是一个急不可待的现实任务。高等教育是当前我国教育体系的最高阶段，肩负着高素质人才培育、社会研究、科学探索等重大使命，对我国经济社会的发展具有深远的影响。有关高等教育治理体系和治理能力现代化的工作，是摆在我国政府和人民群众面前的亟待解决的重要任务之一。

一、高等教育改革创新与治理能力现代化的内在耦合

高等教育倡导的“建设现代化高校体系，建设一流高校”等目标，本质上是国家深化教育领域改革的体现。十八大提出的“治理现代化”的全面深化改革的总目标，与上述高等教育创新必定存在内在耦合性。实现高等教育改革创新与国家治理体系和治理能力现代化存在密切的关联，主要表现为以下三点：

第一，高等教育治理现代化是达成高等教育目标的现实需要。当前，我国教育领域倡导的“实现现代高校体系”，需要以科学的治理结构为依托，正确处理高校与师生、政府、社会公众等内在及外在的各类主体关系，形成可持续发展的高校制度体系以及具有高校特色的自我发展机制，不断推进高等教育的健康发展。[1](p26-31)而高等教育治理体系是制度构建的表现，治理能力又是制度执行的集中表现。两者的现代化建设，很大程度上就是高等教育改革的基本内容和重点环节。建设具有中国特色的高校治理体系和治理能力，是推进高等教育管理体制变革的重要思想。简言之，推进高校治理现代化的过程符合我国的教育改革目标。

第二，高等教育治理现代化是高等教育改革创新的重要内容。在我国教育领域中，教育治理的现代化不仅是助推教育事业快速发展的重大部署，更是实现全面深化改革的战略性目标的重要组成部分。[2](p35-37)高等教育作为国家教育体系的最高阶段，对我国的高素质人才培育发挥着至关重要的作用，高等教育阶段的治理现代化具有其他阶段不可比拟的重要性。由此可知，高校治理现代化，不仅深刻影响着高等教育改革，更是高等教育改革创新的重要构成部分。

第三，高等教育治理现代化是实现国家治理现代化的重要体现。将国家治理体系和治理能力的概念运用于教育领域，就表现为各种教育法律法规及制度体系的总和以及教育制度的管理执行能力情况。高等教育治理现代化，产生于国家治理的大框架内，是根据高等教育自身发展规律，同时满足教育现代化的各项基本要求，依靠于政府职能转变及学校自主办学，积极搭建一个政府、学校、社会共同参与的框架，并最终实现教育现代化的过程。因而，构建科学规范的高等教育治理体系，提升高等教育治理能力并建立健全有关制度，对于进一步深化教育治理乃至国家治理的现代化都至关重要。

二、推进高等教育治理现代化的现实限度

当前，我国高校教育实践已经发展到关键转型阶段。高等教育治理能力与高校内部治理结构的进一步优化成为必然，这既是对我国教育困境的积极回应，也是对十八大以来的一系列国家政策的主动响应。

（一）现实压力因素。

高校教育体系的改革推进道路中受到的压力主要可分为以下三类：

其一，来源于“21世纪中叶，基本实现现代化”发展目标的压力。教育事业直接关系着社会发展的整体质量水平，现代化的实现以教育发展为基本前提。在近40年的高等教育体制改革助推下，我国的总体教育水平一直处于稳步上升阶段，民众受教育范围也持续扩大，基本建立了一套比较完整的教育体系。然而，高校治理现代化的道路上仍然出现了各种挑战，譬如，相较于发达国家，我国的教育支出总额、教育支出占财政支出的比例以及教育覆盖程度等仍处于相对落后的水平，创新人才的培养方面也存在弊端。21世纪中叶已经近在眼前，要想基本实现现代化，教育领域的发展便是一大关键突破点，需要从局部到整体逐步推进。

其二，来源于“2020年，全面建成小康社会”发展目标的压力。小康社会的理想状态是国内生产总值翻倍，市场经济趋于完善，人民生活日益富足的经济政治社会形态。实现小康社会这一战略目标，也与教育管理体制的改革紧密相连，离不开高等教育现代化的建设。作为改革开放的重大成果之一，现阶段高等教育的教育资源仍存在一定程度的不均，各地教育水平差异仍较为明显。具体而言，我国中西部及边疆地区相比于东部地区教育水平较为落后，广大农村地区的教育资源分配也明显少于城市地区，甚至部分落后地区尚未完全普及义务教育。要全面建设小康社会，教育事业需“均衡发展”，积极缩小地域间的教育水平差距。

其三，来源于“我国改革进入攻坚期”的阶段性压力。通过多年的努力，我国高等教育体制框架已基本建立，现阶段的教育权责划分更为明晰，高校与其他主体的关系趋于协调，高校内部的体制问题也逐渐理顺。但是，高等教育的治理体系与治理能力尚未完全符合现代化发展的需要。高等教育领域的改革问题多是一些长期难以解决的重大问题，随着我国改革进程进入“攻坚期”“深水区”，高等教育的改革推进任重道远。要解决深层次的教育体系难题，需要遵从现代化的内在要求，提升高等教育治理能力以及重塑高等教育治理结构，继而强化我国现代高校教育体系的创新突破。

（二）高等教育体制改革的现状。

能否依据治理现代化的内在规律趋利避害取长补短，科学处理高等教育改革的相关问题，是判断高校治理能力高低的关键。由于现实因素与历史原因共同作用，导致高校内部结构中的管理运营并未发生实质性的大改变。内部治理的突出问题集中表现为：

其一，过度行政化，高校教育质量欠佳。不同于政府及其他社会组织，高校是追求学术自由，服务于人才培养的教育学术性组织，应为实施非科层化管理的组织机构。然而，在现实生活中，我国多数高校仍多多少少扮演着行政机关附属物的角色。受早期计划经济体制影响，我国高校大多实行行政集权模式。校内各类物资皆由国家统一规划供给，高校行政部门集“投资、办学、管理”三大功能为一体。这种不符合高校办学初衷的过度行政化管理模式基本延续至今，仍为我国高校管理的主要方式。从体制上看，这种运行模式行政化、科层化、规范化的特征过于明显；高校的管理理念更与政府的行政逻辑过于类似。这些特性与高校应有的开放性、相对自由等存在严重错位，并在一定程度上，造成了学术权力与行政权力的失衡。这既阻碍了现代高校制度的进一步发展，也对高校治理现代化的建设形成严重制约。尽管近年来，我国高校已经开启了有关改革，但是因历史原因影响过于深远，并未出现大面积的重大领域改革，多为小范围的试点，因此现阶段我国的高校内部管理形式尚未大变，甚至部分高校的行政化还处于增强趋势。例如，教师的教学科研工作可能被过度的行政事务所耽误；行政权力干涉教学领域，更改教育模式及内容。

其二，缺少具体章程支持，法治化程度不足。建设具有中国特色的现代高校制度依托于章程的构建与落实。对于我国高校而言，章程是高等教育运行的自治规范，也是教育精神的外在展现。现代高校治理下的有关章程，一般涉及两个方面，一方面关注于科学处理高校与外在组织之间的关系；另一方面则集中在学校的各种内部制度安排。高校章程的设置，可使教育工作有规可依。当前，我国各高校基本都依据现有法规制定了相应的章程，以此来正确界定高校与政府、社会等的各方关系。不过，现阶段的高校章程仍有待完善，尚未对高校的整体发展发挥出足够的法治化功效。具体来说，当前的高校章程大都着眼于整体，对于更为细致的具体机制未给出明确规划，例如办学理念、教学特色、未来发展目标不够明确；内部治理体系、框架构建、模式设定都太过笼统，对于下属员工及学生群体的权责划分基本没有地区差异性。[3](p26-31)而且高校章程在执行过程中也存在落实不到位问题，破坏了章程作为法定依据的价值体现。因此，制定和落实高校章程是一个亟待优化的关键点。只有构建一个“有章可依”“依章治理”的高等教育法治化框架，才能真正实现高校治理能力的提升。[4](p193-194)

其三，责权失衡现象突出，部门职能不明晰。当前，各大高校内部管理体系大多呈现出“校—院—系”的直线型科层结构。[5](p3)该结构的运行，使几大问题逐渐凸显：首先，校领领导多忙于琐碎繁重的行政事务，容易忽视对学校长远规划的制定及进一步执行。其次，院系常陷入权小责大的失衡困境，工作人员虽然承担着院系的所有工作任务，但严格受制于校级直属部门的指挥管理。部门权力与职责不匹配的后果是，院系的教学、科研主体的积极性、创造性、能动性难以得到充分发挥，并在一定程度上影响内部治理效率的提升。再次，虽然有关法律法规对于党委与高校领导者之间的职权已有所划分，但较为笼统粗略，因而，当前不少的高校行政体系与党委的职能存在重叠交叉，也随之产生了交叉性灰色地带、互相推诿的管理弊端。[6](p158-165)此外，教代会等社会组织一般为非常设机构，对于高校运行的监管能力较低，参与程度也不高，监督权名存实亡的情况并不少见。

其四，高校民主体系尚未健全。民主化建设是推进高校治理现代化的内在动力，更是高等教育改革的客观要求。以高等教育治理现代化的高要求为标准，显然我国高校现有管理体系的民主性有待提高。第一，在思维观念方面，受官本位传统思想的影响，即使是知识水平普遍较高的高校内仍有许多管理人员倾向于行政集权模式，民主治理的观念欠缺，影响了民主治校的持续完善。第二，在运行机制上，主要表现出民主的监督体制与评价机制尚不健全。一方面是监督主体过于单一化，多元监督的框架结构尚未完全建立。在“校长负责制”下，大多数高校内部缺乏健全的监管部门以及专业的监督措施，致使政策执行受到很大程度的人为因素影响。另一方面是民主评价体系有待健全。目前的高校民主评价机制在很大程度上并未反映出多数人的利益诉求。民主评价工作的透明度仍不够高，这也严重影响了高校工作者的工作热情和主动性。[7](p36-41)第三，在组织建设方面，长期以来我国各界一般都默认了政府部门与高校的联合，对政府参与管理高校事务见怪不怪。统一领导虽能够加快政策的落实，但也妨碍了其他民主主体的参与，由此影响了高校内部管理的自主性和创造性的有效发挥，使高校民主组织发展缓慢甚至无法生存，并最终影响高校民主工作的落实效果。[8](p44-47)第四，在相关政策方面，高校现有的政策章程一般具有较强的原则性，但在规范性上仍有模糊的部分。在这些弊端的综合作用之下，高校多以行政命令的方式强制推行改革的问题愈发严重，致使我国高校民主政治制度建设的速度难以进一步提升。

三、治理能力现代化视角下高等教育改革创新的行动路径

对于高校而言，中央提出的“国家治理现代化”是其完善治理结构的一个关键契机。本文认为，可通过以下路径来将高校的治理能力与治理结构，逐步从传统形态转变为符合“治理能力现代化”各项要求的现代形态。

（一）实现从“管理”到“治理”思维转变。

高校运行机制若在管理模式下运行，则由政府肩负管理主体的职权，依照单向的原则落实管理，而教职员工作为对应方，被动接收这种自上而下的管制；若在治理模式下运行，则能凸显出开放多元化的特点，会强调以教师群体为代表的教职工、学生乃至社会其他组织的多元主体参与。高校教育改革的内在逻辑，要求高校运行机制实现从管理到治理的根本性思维转型。[9](p1-4)现代治理理念盛行的当下，我国高校内部治理结构中一般包括党委、校长、学术委员会、教职工代表大会。这四大组织的治理结构在实际运行过程中的问题需要积极克服。其一是改变治理实践中利益相关者的缺位现象。要激发师生参与学校治理环节的积极性与主动性，将他们纳入校内治理的大框架之中，充分发挥教代会等社会组织的真实价值。与此同时，转变“学术委员会”的从属地位，尊重教师群体的价值。教学研究与高校管理一般都由教师群体肩负，教师在高校中扮演着重要的角色，他们的价值更值得被尊重。[10](p15-18)总之，需要平衡各主体角色在高校治理中的地位，真正体现高校内部治理架构中的四大组织的存在意义。其二是优化社会组织、企业等外在主体对高校治理的影响。高校仅在学科建设、培养人才上配合社会的取向是远远不够的，应实现高校与社会的紧密结合。可将发达国家“共同治理”的新型治理观念运用于高等教育改革实践，“共治”符合“治理”的本质寓意，也是高等教育改革的内在要求，能为高校与社会各界创造平台以实现更良好的互动与合作。

（二）构建多方主体参与的共治体系。

高校治理体系现代化需要重点梳理三大关系，即执政党与高校、社会与高校以及高校内部关系。对此，必须构建执政党领导之下政府管理、高校自主办学、社会监督相结合的“四位一体”的共同治理框架，与此同时，实现执政党领导权、政府管理权、高校办学权、社会监督权相协调的“四权一体”的运行机制。

第一，强化高校治理中执政党的领导地位。要继续认识到中国共产党统一领导学校工作的必要性与重要性，并良好贯彻落实执行这一体制。第二，完善政府对高校治理的管理。政府部门是高校的最主要投资者，负有监督高校教育质量、保证社会效益实现等情况的责任和义务。[11](p116-121)因此，政府需要积极发挥自身对于高等教育的指导发展、参与高校相关事务的作用，主动投身于高等教育法律法规、教育标准、发展规划等章程的制定，严格监督评估有关高校发展建设的重大事项。第三，明确高校的自主办学权。面对我国改革开放的不断深入，社会各界开始参与高校的建设事业。随着社会参与主体对于高校各类办学活动的影响逐步加强，首先需要强调的便是高校作为独立法人主体享受的办学自主权。高校的办学自主权既是依照法律规定合法所有的，也是高校治理现代化的内在要求。[12](p61-68)第四，强化社会主体的外部监督权。强化社会监督权的重点在于推行高等教育部门、高校权力清单制度，让权力在阳光下运行，接受社会各界的公开监督。要通过信息公开，确保社会公众及时、便捷、有效地获取各类高等教育信息。

（三）完善高等教育的治理结构。

在高校治理现代化建设的过程中，治理结构的优化是确保高校管理水平提升的核心环节。实现现代化的高校治理结构，可从以下方面入手。在治理主体方面，必然需要重点解决高校治理转型发展过程中各利益主体多方参与的问题。只有依靠各利益相关主体的有效参与，特别是相关企业的积极协助，多元协同共治才能使现有治理结构朝着现代化治理的科学框架推进。另一个可行的措施，便是建立具有中国特色的高校理事会。为了完善高等教育的治理结构，高校与企业的合作可借助理事会这一重要的组织活动平台，来推进产学研的进一步发展，同时也促进了高校决策的科学化、监督评估机制的民主化、社会参与的常态化。高校理事会的运行结构一般包括相关政府部门、高校管理部门人员、教师学生群体代表及有关行业企业、社会组织，工作内容涉及高等教育治理、发展规划、专业课程设置、高素质人才培育及考核评估机制等多领域。

（四）创新高校民主政治的治理机制。

民主制度体制的建设是保障高校有效治理的前提条件之一，更是保障高等教育实现根本性转型的关键突破点。优化民主政治建设，首先，要在学校内部不断完善民主评价机制，加强高校评价工作的针对性与科学性。高校考核评价的主要对象是高校管理人员以及各类科研工作者。一方面要健全多元主体共同参与的民主绩效考核和评价机制，为高等教育治理现代化提供必要条件。另一方面，要强化民主评价过程的透明度，凸显校内反馈、建议等的真实性，实现公正、公开的民主评价机制。其次，要发挥社会公众对高校工作的监督与评价。高校所设立的专业与课程应以社会需要为价值体现，高校培养的各类人才终将走入社会、经历社会生活的实际历练，高校的科研成果更应当具有服务社会的实际意义。[13](p73-76)此外，可邀请民主党派参与高等教育改革的各项工作。民主党派是我国民主协商制度的重要主体，其也可以参与高校的治理工作。高校应当听取和尊重民主党派的合理意见，激发民主党派人士建言献策的热情，将民主党派的建议作为评价高校治理情况的重要参考标准。

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