地方治理转型视域中的西方国家执政党治理经验研究

常 晶，方 雷

（1.长治学院，山西 长治 046000；2.山东大学 马克思主义学院，山东 济南 250000）

20世纪70年代中后期，以英国为代表的西方国家先后启动了地方政府改革和地方治理转型的变革进程，地方政府的职能变化与地方治理中多元主体兴起，给这些国家的政党提出了新的挑战。国内学界关于西方国家政党政治的研究主要集中在以下几个方面：国外政党制度的演变与发展，国外主流政党的自身建设及其发展变化，国外执政党的执政经验等。近些年，随着国家治理研究的兴起，一些学术会议和学术文章开始围绕政党功能与国家治理的问题展开讨论，强调政党能力建设和政党适应性改革对于国家治理现代化的重要作用。国外对政党与地方治理关系的讨论散见于政党研究和地方治理研究的成果中，相关的系统研究比较少见。本文将在西方国家地方治理转型的视域中分析执政党与地方治理关系的复杂性、在地方治理的过程、关系、网络之中剖析执政党的行动逻辑，并以英国等西方国家的执政党为例，①本文选取了英国、德国、加拿大和北欧国家作为案例，它们都是议会制国家，政党影响权力运作的方式相似，其中英国是主要案例，原因有二：其一，英国是西方国家地方治理变革的首创者，其变革进程也具有典型性；其二，在地方治理转型的不同时期，执政党在中央层面和地方层面均扮演着重要角色，影响着地方治理的进程。而在其他几个国家的地方治理变革中，执政党也都不同程度各具特点地发挥了作用。总结其在地方治理中发挥的作用及相关经验。

一、地方治理转型视域中的政党政治

当代地方治理改革的思想与行动率先出现在英国，其后扩展到欧洲其他国家乃至北美。在这场席卷西方国家的地方治理改革运动中，各国面临的问题主要是政府低效能、公共服务供给低效率、公共财政支出扩大、问责困难以及地方民主衰落等制度性危机，变革的主流理念是由自上而下的政府管理走向多中心治理、由中央行政集权走向地方分权，赋予地方议会和地方政府以更多的自主权，从而激活地方政治、复兴地方民主，实现权责更加清晰、更具有回应性的地方治理局面。无论从动力还是结果上看，转型不应仅仅被视为是中央或地方政府的事，它发生在多元的网络关系之中，同时也形塑着不同主体的思维和行动。

对于许多西方国家而言，在中央集权体系下的地方政治中，一方面，地方政府作为中央政府的下属机构，是中央政府命令的执行者；另一方面，地方政府由民选地方议会所组建，是地方公共服务的主要提供者，在地方议会选举中占多数席位的政党执掌地方政府，通过控制地方议会和地方高级官员，执政党对地方事务发挥着其影响力，但地方政府本身的权力有限，财政权以及主要规则的制定权仍然由中央政府所掌握的。地方治理改革后，中央向地方的分权使得地方获得了更多的自主权，地方议会拥有了关于地方事务的大部分决定权，执政党在地方事务中的发挥空间也随之变大；但同时，地方治理强调各类公共的、私人的或志愿的部门与组织参与地方公共事务，不再强调单一的政府机构作用，地方政府从“提供者”向“赋权者”的角色转变，地方治理改革开辟的新型地方政治，给执政党带来了考验与挑战：新的形势下政党需要抛弃旧的不适时宜的理念，推出更有吸引力的、更具地方性的施政方案，才有可能在选战中胜出；同样，政党并不是只要获得选举胜利就能独揽地方大权，执政党需要充分认识到自身在地方治理中的地位，发挥其重要作用，借助自身的组织基础和动员能力，嵌入地方治理网络中的各个单元，才能赢得持续支持并获得连任。

西方国家的政党制度多为竞争性政党制度，在代议制选举民主和竞争性政党制下，执政党与地方治理之间的关系具有一定程度的复杂性。这种复杂性表现在：

其一，不同的政党通过选举轮替执政，执政党对地方治理的影响呈现周期性的特点，这种周期性不仅体现在地方治理的政策倾向随执政党轮替而发生不同程度的变化，政策的连续性受到阻滞，同时前一个周期的制度遗产还会对下一个周期的治理产生路径依赖效应。此外，即使在同一个执政周期内，除执政党以外的其他政党也在地方治理中发挥着重要作用。

其二，在大多数西方国家的治理进程中，作为多元治理主体之一，执政党与其他政党之间有着不同程度的竞争或合作关系，政党政治的状态也反映在地方治理之中，体现在地方治理网络中的不同层级与不同环节，对地方治理的改革进程与效能产生着不同程度的影响。

其三，在一些国家，中央政府和地方政府会出现不是同一个政党执政的情况，一些拥有广泛群众基础的地方性政党，在所在选区有很强的影响力和动员能力，往往能够在地方选举中获得议会多数，影响地方治理，一方面成为地方诉求的积极回应者，起到重建地方民主的作用，另一方面又有可能与中央政府形成博弈关系，消解国家治理的整体性。

因此，西方国家的政党制度和权力运行规则决定了地方治理中的执政党作为多元主体中的一元，不能直接发号施令，即使通过选举获得合法地位，政党意志也不直接与公共政策画等号，而是需要借助议会活动将政党理念与纲领转化为具体的政策。探讨西方国家执政党与地方治理的关系，就需要将执政党置于地方治理的过程、地方治理多元主体的关系以及地方治理网络之中来看待。

二、西方国家执政党在地方治理中的行动逻辑

正是由于执政党与地方治理关系的复杂性，探究西方国家执政党在地方治理中的行动逻辑，首先要将执政党置于地方治理改革的整体进程中看待，执政党是地方治理改革的设计者与掌舵人，通过推出治理改革的总体方案和政纲，推进地方治理改革；通过在议会中运用创制权，实现向行政主体的授权。其次，要将执政党置于地方治理多元主体的关系中看待，改革带来了结构性变化和多种力量的发展，执政党在其中扮演着政策协调员的角色。第三，要将执政党置于地方治理网络中看待，作为地方治理多元主体中的一员，通过政党的选民基础和基层组织，执政党发挥着利益整合、利益协调的作用。

（一）过程中的政党：治理改革的设计者和掌舵人。

在许多西方国家中，政党是地方治理改革的主要设计者和推手。地方议会和地方行政机构在权力角逐和分配中大都呈现出按照政党政治的分野展开竞争与博弈的态势，因此，各国的治理变革也大多是各政党在权力竞争过程中逐步推进的。政党通过提出赢得大部分选民支持的治理改革纲领而获得执政地位，在成为执政党之后，通过施行改革方案并取得实效而获得连任机会，发挥着治理改革的领导者和掌舵人的作用。

就全国层面而言，执政党无疑扮演着改革的旗手角色，借助其强大的动员能力以及通过选举获得的正当性，在地方治理中发挥领导作用。事实上，在应对公共管理危机的挑战时，各政党都拿出了自己的改革方案，如何提高公共服务效率成为大选和地方性选举的主要议题，这个时候，政党所推出的地方治理改革方案就成为政党能否获得执政地位的重要因素，而其改革方略的实践效果则成为政党能够获得连任的关键。以英国为例，保守党和工党都提出了自己的改革方案，保守党坚持竞争机制与市场力量能够改善公共服务供给状况，工党则提出了超越左右的“第三条道路”，主张通过更广泛的分权来实现多层级网络化社区治理。不论是哪一种改革的方案，都是自上而下的方式实现的，在执政期间，执政党不遗余力地推行其改革政策，通过执政党内部的层级组织结构，来保证从中央到地方在政策上的一致性，成为地方治理改革的领导者。

在地方层面，首先，改革之后，尽管地方政府不再是唯一的公共服务提供者，地方议会仍然在地方治理体系中占据重要位置，它们是具有广泛合法性的民选机构，地方重大事务的决策需要通过地方议会来做出，执政党主要通过获得议会多数席位和影响议会活动来将其意志合法化。在议会内，执政党通过议会党团，确保党内在地方事务决策上的团结与统一，使其议案在议会投票中合法化，充分使用创制权，通过向行政机构“赋权”的形式来实现“掌舵”。例如，在德国地方政府的法规中，已经承认了议会党团的地位和权利，确定了议会党团活动的合法性和正当性，甚至在很多地方，议会党团还可以获得当局的活动补助并拥有固定的办公场所；[1](p56-58)在英国，议会的领袖由议会多数党或最大党团的领袖来担任，而执政党的纲领和方案主导着议会的工作议程，在议会通过之后，就可以进入相关部门成为操作化的政策，而且议会党团还会成立小型的联络委员会，来保持政党、议会和政府之间的联系。

第二，执政党通过在地方政府的人员任命，保障政党在地方事务上的政策能够获得执行上的支持，比如在德国的北莱茵-威斯特法伦州和黑森州，执政党往往能够在职位分配竞争中获得更多的地方有影响和有吸引力的职位，议会和政府部门通过共同的政党属性而获得凝聚力；[1](p85)又如，瑞典的政务委员会采取“有限多数原则”，也就是说，获得多数的政党或政党联盟能够占据所有委员会的主席席位，执政党就能够在全职的政治职位上保持优势地位；[2](p234)英国也是如此，各个委员会及其次级机构大多被执政党控制，执政党的党员占据了大部分尤其是关键行政部门的执行长官或内阁职位，而在具体的工作程序中，执政党也可以通过这种紧密的关系来贯彻其政策。

第三，执政党与地方政府官员和民选政治家之间保持相互合作关系，支持相同的政策，维护其在公共服务上的共同利益。一些情况下，民选政治家（如直选产生的市长）可能是非党派的独立候选人，地方政府官员中也有很多其他党派或利益集团的成员，执政党的领导力和政策输出能力就体现在通过加强纵向和横向的沟通，形成“政策共同体”，使政治家、行政部门的官员以及其他利益代表相互合作，实现利益最大化。而在那些地方行政首长有党派身份的情况下，民选政治家可以利用其选举正当性，来与利益相关者进行措施和互动，充分发挥其作为地方政治领导的角色，建立地方决策联盟。

此外，执政党在地方治理中的作用，不仅仅体现在全国性政党层面，一些地方性政党获得地方议会多数席位之后，比如苏格兰民族党，作为苏格兰地区非常有影响力的地方性政党，在英国的分权化运动之后，迅速崛起为苏格兰地方议会的第一大党，为争取苏格兰获得更多自治权做了很多努力，但是由于苏格兰民族党带有地方民族主义色彩，不断推动苏格兰进行独立公投，威胁着英国的国家统一。因而，在竞争性政党制度下，地方民族主义政党的崛起甚至执掌地方权力机构，将有可能对多民族国家的政治整合产生消极作用。

（二）关系中的政党：联系多元主体的纽带。

对于许多西方国家而言，地方治理改革创造了地方的新局面。所谓的地方新局面主要体现在：地方行政区划改革带来的地方政府规模变化；分权化带来的地方政府权限变化；网络化社区治理带来的多元治理主体等等。这些结构上的变化，可能会改变地方原有各种力量的平衡状态，然而，多中心多主体并不意味着地方治理的碎片化，执政党在其中扮演着协调地方各种力量的角色，成为联系多元主体的纽带。

在一些西方国家的地方政府改革过程中，发生了行政区划的改革，产生了一些规模较大的地方政府，这就意味着地方政府规模和权限范围的变化，地方各种力量的平衡局面被打破，执政党的作用和地位凸显。以丹麦为例，地方政府改革中规定，地方政府的人口规模不少于五六千人，于是就造成了原有行政区划的合并重组，这种结构性的变化使得次级地方政府中的一些利益集团由于无法迅速建立跨区域的联合而趋于瓦解，而政党，尤其是全国性的、较大的政党，在地方发挥越来越重要的作用，几乎垄断了市政选举。[2](p26-27)在这种情况下，政党的组织性、跨区域性、强大的社会动员能力等特点就使之成为地方治理中平衡和协调地方多元力量的重要杠杆。

执政党作为联系地方多元治理主体纽带的另一个表现是，执政党在地方的关键事务上，与地方政府官员、民选政治家、地方行业协会、志愿团体等其他治理主体保持合作关系，通过建立相应的政策网络，将诸多主体在公共服务上的共同利益联结起来，使彼此在重要问题上相互支持。这种合作型的治理网络的建立主要依靠地方议会的赋权功能，地方议会以制定规则、建立机制、实行监督等方式向其他公共机构、企业或志愿部门等机构授权，来协调不同的利益主体和治理主体，防止地方公共服务供给的混乱与低效。以英国为例，无论是保守党政府还是工党政府，都提倡治理主体间的协调合作，保守党通过“社区关怀”行动，在中央政府卫生部门、地方政府社会服务部门以及志愿组织之间展开合作，工党政府提出建立新的机构间激励机制以实现“协作政府”（joined-up government）。[3](p483)再如，德国的地方政治呈现出非政党化的态势，尤其在南部各州，为了取得更广泛的支持，在市长直选中，候选人都采取了中立的政治立场，淡化党派色彩，即使候选人具有某一政党的党员身份，在选举中也获得了该党的大力支持，但成为地方政治的领导人之后，则要采取非党派的姿态，也就是发挥“穿针引线”的作用，通过与其他各种政治力量和利益主体的互动，充分展现出说服、妥协、协调、联合等方面的能力，而不仅仅局限于所在党派。

（三）网络中的政党：利益的表达者与整合者。

在地方治理中，执政党凭借着其强大的社会动员能力，承担着利益表达者和整合者的功能。西方国家地方治理改革的一个主要目标就是促进公民参与、重建地方民主，相比其他利益相关者而言，政党的社会基础更广泛，动员能力也更强。各政党在地方层面就公共服务等地方事务展开竞争，充当着不同阶层、不同社群的代言人，不同于其他治理主体，执政党出于维持执政地位的需要，其立场和目标则更为中立化，倾向于兼顾和平衡各方利益，有助于整合公众需求，实现“最大公约数”，防止地方政治走向极端化。以挪威为例，在地方治理的进程中，尽管不同政党之间的政治理念和施政纲领存在差别，但是不同政党之间实质性的利益冲突相对较少，因此各党派在地方政府中的行为差别不大，在形成政治决策时，对不同意见的考虑超越了党派界限。[2](p167)英国的例子则表明，即使工党于1997年取代保守党执政，在其任上，仍然延续和保留了保守党地方治理改革的一些有益做法，对那些没有取得实效的措施，也采取了分步骤、分阶段的改革或取缔，在一定程度上防止了政策的左右摇摆和朝令夕改。

在一些国家，地方性政党比全国性政党的地方分支在地方选举中更具有优势，这是由于地方政党更关注当地公众的实际需要，也更容易获得支持。例如，在加拿大，政党是市民参与政府决策的一个主要途径，而且，在地方议会中获得多数席位的政党大多不是全国性大党的分支，而是土生土长的地方政党。一个具有代表性的案例是蒙特利尔市民运动党，该党及相关社团积极促进城市基础设施建设、美化人居环境、改善市容市貌，在地方事务上的长期活跃使该党获得了市议会的多数席位。蒙特利尔市民运动党的成功有赖于其对地方公共需求的回应，同时，该党执政后，作为执政党，设置了相应的机构和平台来维持其利益表达与聚合的功能，如，建立研究公共事务、举行公共会议并向议会提供建议的常设委员会；建立由代表各区的市议会议员组成的“政区顾问委员会”，听取市民的要求和观点，并及时向市议会提供建议；成立蒙特利尔市咨询局等。[5](p308-310)通过这些机构，执政党更好地听取民意，协调不同团体、社群以及阶层之间的利益，实现利益整合，最终以政策输出的方式体现。

三、西方国家执政党实现有效治理的实践经验

西方国家执政党在地方治理中的实践表明，要实现有效治理，在地方治理改革进程中发挥领导作用，执政党就必须提高适应性，主动创新执政理念；在多元治理主体中，执政党若要发挥协调作用，就需要广泛联系地方治理中的多元主体，创设相应的协商机制和平台，加强政党间的合作；在地方治理网络中，执政党要有效实现统合功能，就需要加强自身组织建设，嵌入地方治理的基层。

（一）创新执政理念：提高政党的适应性。

当社会条件和政治发展过程发生显著变化时，政党就面临适应性挑战。地方治理变革之前的西方国家，大都面临公共管理危机，表现为公共服务需求不断增多，公共开支却因经济危机而遭到削减，地方政府低效能，公众政治冷漠等。在这样的形势下，能够在大选和地方选举中获得多数支持的政党，大都在政治纲领和施政方案上回应了现实问题与民主需求，革新图变，主动创新了执政理念，提高了政党的适应性。而处在新型治理结构中的执政党，同样也面临着在诸多方面重新定义自身角色和正当性的问题。

发挥执政党在地方治理中的领导作用，首先要提高政党的适应性，形势的变化和改革的驱动为政党提供了新的生存环境，政党要想生存下去并在地方治理中扮演领导角色，就必须解决适应性问题。地方治理改革中的政党适应性表现为三个内容：竞选适应、治理适应与合作适应，三种适应性都可以从内部适应性和外部适应性两个方面来观察。外部适应性是指政党对外部环境变化的感知能力和回应能力；内部适应性是指在环境变化下政党对组织内部的统合能力。在竞争性政党制度下，政党只有获得多数选票支持，才有可能成为执政党，这就是竞选适应性，即在社会的政治经济环境和制度空间发生变化的情况下，政党能否根据变化及时调整自身的纲领政策，更新执政理念，以回应广大选民的需要，为赢得选举奠定基础。治理适应则是指，政党成为执政党之后，能否有效地实施改革并且在其中进行准确的自身定位，即，在多中心多主体的治理结构中，执政党如何解决自身的合法性问题，在界定公私利益、组织公共沟通、综合各方需求等方面扮演何种角色，以更好地发挥在地方治理中的领导作用。合作适应侧重强调不同政党间的相互关系，在许多西方国家，全国层面的执政党和地方层面的执政党常常出现不一致的情况，政党之间既是相互竞争关系，又存在妥协和合作，如何在不同层级的治理中协调这种关系，防止相互抵制带来的低效治理，也是对政党适应性的一种挑战。

针对以上这些适应性问题，西方国家各政党的主要做法有：其一，通过提供新的观念，来应对新的竞选形势。比如，在英国，工党提出了“第三条道路”理论和“现代化”口号，突出了自身的变革及其在治理上的制度变革两个方面的纲领性变化，以建立完全不同的地方政府为地方治理改革的目标，在阶级基础和社会环境发生了变化的情况下，工党通过纲领革新扩大其代表性，突破了传统的工人阶级选民基础，建立更广泛的选举联盟，有效地帮助工党重获执政地位。其二，通过新的制度设计，来应对治理变革。在许多国家，治理改革后，地方政府越来越表现出政党政治化，执政党通过控制地方议会、委员会或地方行政机构等，获得对外部资源的分配权，通过新的制度安排来为执政党创造更有利的环境，进而领导地方治理。其三，运用政治技巧，来应对政党冲突。政党在地方事务中的分歧和冲突更多地出现在两级政府由不同意识形态政党执掌的情况中，主要表现为改革受到阻挠、抵制或消极实施，比如，在加拿大，地方的自治权受到上一级政府的限制，省级政府推行市场为导向的计划，且不允许地方当局推行与之相违背政策；而在英国也可以见到同样的情况，保守党将其有限政府的理念强加到工党控制的地方议会上。这些问题的解决，一方面要靠执政党尽量模糊自身的意识形态色彩，在政策宣传和推行中更多地强调对各阶层公众利益的回应性，另一方面也会运用执政权力来推行一些合宪的强制性公投，以使政策获得合法的推动。

（二）搭建协作机制：强化政党的社会功能。

社会功能是政党的重要功能之一。政党，尤其是执政党，架设起国家与社会之间的桥梁，一方面，政党的组织化能力可以将分散的社会成员和社会团体整合起来，另一方面，深入政府各个机构中的执政党又通过合法权力拓展自身的生存空间，这同时也是对政府和政治生活的重塑。执政党借助其联结社会与国家的特殊地位，能够发挥其他团体和机构难以发挥的作用，在地方治理中，既通过政党政治活动实现政治动员和扩大政治参与，又能够广泛联系地方治理中的多元主体，创设相应的协商机制和平台，起到桥梁和纽带的协调作用。

在地方政府为主导的传统地方政治中，执政党获得议会多数就获得了合法性，地方政府直接提供公共服务，可以说，执政党并不面对其他治理主体的竞争，主要发挥的是其政治功能。但是，随着政府直接提供公共服务的方式出现困境，引入多元主体的多中心治理，这就削弱了国家权力的中心地位，增强了社会力量在公共服务领域的作用，执政党及其政府不再是唯一的权威主体，权威地位的下降也就对其社会功能提出更高的要求。

西方国家地方治理的经验表明，要发挥执政党在地方治理中的协调作用，应强化政党的社会功能，执政党不是通过直接管理而是搭建协作机制来拓展地方治理的空间。其一，在地方选举上，进行选举制度和技术的改革，提高投票率。以英国为例，工党政府的地方治理改革目标非常明确，就是承担社会领导角色，执政党需要发挥社会功能来获得公众的信任和合法性，而并非停留在简单的选举合法性，选举不单单是目的性的，更是一种促进议员、地方议会与当地人民之间交流的途径。因此，工党在地方选举中实施了比例代表制等选举改革以及改变选举日期和投票方式便捷化等措施，以鼓励公众关注地方选举。其二，在地方事务的处理上，突出政党自身的利益整合功能，创设新的参与方式，搭建多主体协作的平台与机制。英国地方治理改革中实施了一系列的协商和审议改革，如：公共服务供给中实行投诉制度和服务满意度调查等，针对社区未来发展的公民小组活动，就社区一般事务开展的公民论坛、公民咨询小组、公民陪审团和问题讨论会等；就社区特殊事务组织的焦点问题讨论小组、公民专题讨论组与公民投票等，[6](p102-103)不止在英国，许多国家都或多或少地进行了参与方式的改革，通过这些机制将公共部门、私营部门、半官方机构、志愿组织和公民个人等利益相关方联结在一起，构建起网络化的地方治理，而执政党及其政府通过协作机制的创设，发挥其协调作用，为地方公民社会注入了活力。

（三）嵌入治理网络：加强执政党自身建设。

对于执政党而言，拥有清晰的目标和统一的行动、有效地控制内部分歧、向各个政治环节输送政治精英等，都是非常重要的。这些都需要通过政党自身的组织建设来实现。尽管西方国家的有些政党组织比较松散，政党纪律并不严明，似乎只有在选举中才能看到明显的政党政治，但是在大部分情况下，政党具有鲜明的组织性和纪律性，执政党通过各个层级的组织，来贯彻施行其政治纲领和政策方案，政党的政治动员深入选区和社区，对地方治理的影响可谓遍布基层。

从执政党的组织结构来看，执政党通过议会党团和科层体系来实现嵌入地方治理网络，发挥自身强大的统合能力，防止治理的碎片化。首先是议会党团，议会党团能够保障执政党有效发挥其在地方治理中的领导作用，大部分西方议会制国家的地方议会都已经政党化了，议会党团在地方议会及其委员会的活动中扮演着相当有影响力的角色，“党团不仅为地方政府进行决策提供了直接机制，还提供了候选人的招募机制，并向新成员灌输思想和工作方式，且提供规则框架，通过决策之前举行的预备会议和党团会议安排地方政府的决策过程”，[7](p147)各政党也有相应的机制，来支持议会党团以确保其在议会活动中的领导作用。第二，是政党内部从全国到地方的科层体系。政党通过复杂的组织结构来处理国家各个层面的运转问题，尤其是那些历史悠久的全国性大党，有一整套的组织体系和制度规则，来挑选候选人、形成选举宣言、制定议会政策、支持党团行动等，政党提供明确的政治方向和规范化的运作模式，发挥其统合作用，可以大大提高地方治理的效率和效能。

从执政党的纪律约束来看，执政党通过严格的政党纪律和制度，要求议会党团及政党的各级机构遵守命令，统一行动，维持政党成员在政策上的一致立场。政党内部的团结对于执政党而言非常重要，由于地方事务的分散性和利益的复杂性，再加上地方执政党与执政党的中央机构处于不同层级，很容易引起政党内部的冲突与分化。在这样的情况下，政党纪律就成为一种有力的工具，使政党领导或上层可以将其意志强加于全体，使之得到强制性贯彻。在议会党团中，党鞭负责执行政党纪律，通过各种手段来保证党团成员行动的一致性，持有异议的党团成员可能会受到警告甚至失去晋升机会。大多数西方国家政党的内部也专门设有监督委员会和督导员，进行党内纪律督查，约束本党成员。

从执政党的队伍建设来看，执政党通过人才招募和对政治精英的培养，向地方治理网络中的各个地方输送政治骨干，作为赢得各种资源的人才储备。比如，在瑞典，中央党引入了一种“软”成员资格（light membership），使一个人能够成为政党的地方分支组织而非全国性组织的成员，这样就扩大了全国性政党的地方基础；在德国，国内的各个党派都将地方政治舞台当作试炼人才的场所，党员通过在地方的政治活动，一方面为自己积累政治经验，另一方面也将政党的政治影响力扩散到基层，使之为国家层面的选举提供选民基础，政党也会有意识地把党员骨干安插在地方行政机构和各种委员会中的关键职位上，以便为政党提供支持。在很多西方国家，政党也面临着寡头化的危机，虽然看似党员队伍庞大，但是真正发挥作用的是少数积极党员和骨干精英，各政党也加强了普通党员的作用，推动党内民主，将更多的基层权力分配给普通党员，让党员参与党内决策过程，同时更加努力地招募新成员以扩大其基础。

从执政党的群众基础来看，执政党通过深入选区和社区的政治动员，来使自身在地方治理中无处不在。例如，加拿大的一些较大城市，设立了邻里议会、社区委员会或其他形式的代议渠道，市民可以通过这样的正式机构来参与社区内公共服务的决策，而政党的成员也同时兼任市议会和社区议会的议员，这就保持执政党与社区居民的联系，强化了政策的网络体系；在英国，各主要政党在一些关键的选区雇用了专职人员，确保在选区层面的政党组织有效运转，并能够借此获得该选区更多的选票支持，此外，政党还通过为普通党员提供资金资助等方式，来支持党员在其所在选区的志愿工作，还借助邮件调查和网络互动平台等一些渠道，促进政党与选民之间的交流与联系。

最后，在地方治理的实践中也暴露出西方国家执政党存在的一些问题，如，地方政治的政党化降低了议会的代表性，因为议会党团对议员的约束，使议员成为政党一致行动的工具，而非各自选区利益的代表；民族主义政党执掌地方议会后推动不利于国家整合的政策，削弱国家一体化的基础，甚至走向地区分裂；执政党通过各种方式占据了关键的政治职位，并采取排他性的政策，挤压了其他利益团体的生存空间；执政党内部被领导层和少数精英控制，大多数决定由少数人组成的核心机构做出，几乎很少人愿意参加地方政党会议，普通党员的作用微乎其微；执政党内部的权力斗争、矛盾和分歧使政策推行受阻或者削弱政策实施的效果，从而影响地方治理的进程，等等。鉴于出现的这些问题，各政党也做出了一些改革，比如推进党内民主等，前文也有所涉及。总的来说，无论在哪个国家，执政党并不能天然地永葆执政地位，而是需要通过不断地适应环境、更新理念、加强建设来面对新变化和新挑战。

[1][德]赫尔穆特·沃尔曼.德国地方政府[M].陈伟，段德敏，译.北京：北京大学出版社，2005.

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[5]Vivien Lowndes，Gerry Stoker，et al.，Modern Local Government：Guidance on Enhancing Public Participation[M].London：DETR，1998.

[6]Gerry Stoker，Transforming local governance：from Thatcherism to New Labour[M].Basingstoke：Pal⁃grave Macmillan，2003.