我国县级领导班子绩效考核指标体系研究

潘国林

（中国地质大学，湖北 武汉 430072）

县级政府在国家治理结构中处于承上启下的关键位置，县级领导班子在县级政府管理和公共服务中发挥着核心作用。作为我国行政系统中基数最广、所辖人数最多的行政管理主体，对县级政府领导班子绩效考核的研究，某种意义上即是对我国地方政府最核心、最基本的行政绩效管理与考核的研究。解决了县级政府领导班子绩效考核的问题，就等于解决了整个中国地方政府的绩效考核问题。[1]随着近年我国行政管理体制改革和创新，县级政府领导班子的绩效管理制度获得了长足发展。中国特色社会主义进入新时代，在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的大背景下，如何结合实践中存在的现实问题，谋求完善之道，打造现代化、科学化的县级政府领导班子绩效考核指标体系，仍是理论及实务应努力的方向。

一、概述

（一）概念内涵。

作为政府对内部进行有效管理的工具，绩效评估制度对政府行为具有重要影响。从20世纪70年代开始，政府的绩效管理就已经成为一个备受关注的课题，其具体定义在研究领域有许多不同的见解。[2]美国联邦管理与预算局（OMB）认为：“所谓政府的绩效管理，即根据原本设定的工作目标，考核实际工作的成效的流程。考核主要围绕着政府将资源变为产品或服务等成果的质量好坏、效率的高低以及最终成效来展开，同时还纳入了政府在项目中发挥的有效作用的评估”。菲利普·J·库珀（Phil⁃lip.J.Cooper）认为对政府的实绩考核实际上是一类市场责任机制的体现，在考核体系中，群众相当于市场中的顾客。[3](p272-273)该体系基于“理性经纪人”的假定前提，用资源表示成本消耗、成效表示受益、用量入和产出的内在联系制定的考核体系，以“顾客”即人民群众的反馈作为赏罚参照。行政管理学会对此也进行了深入的探索，他们经过细致调研认为：政府的绩效考核就是通过科学的方法、依照规章制度，对政府（包含个人）的工作进行全方位的、合理的评估，为政府接下来的工作调整提供依据，从而提高政府的业务能力和办事效率。[4](p44-46)

综上所述，本文认为，县级政府领导班子绩效考核是指政府通过科学的方法和程序，依据事先设定的考核标准，对包括个人在内的县级政府的管理工作做出全方位的、正确的、非主观的评估，评估的内容主要包括政府工作的成效、速度、质量、社会反响等。

（二）理论基础。

1.政府绩效管理理论。

自20世纪70年代，经济衰退、生产力下降、环境污染、社会问题突出，使传统官僚体制遭到质疑和抵制，政府绩效管理理论就是在这种背景下产生，以改进政府管理方式为目的，帮助政府应对新的挑战。其重点在于要求政府在行政管理过程中注重绩效意识，强调效率优先。既要求政府以战略目标为基础树立明确的绩效目标，又强调结果主义而非目标主义，并且主张政府引用企业化的管理方式。其核心，在于将政府管理职能向社会和公民放权。[5]

2.行政效率理论。

行政效率是政府管理者必须追求的价值目标，行政效率理论认为，只要政府管理者提高了行政效率，那么政府绩效就相应地得到了提升。基于此，政府在设置绩效考核标准时，必须将行政效率纳入考核体系，强调合理利用行政资源，花费最少的时间和资源实现最大的行政效果。因此，在设计政府绩效考核体系时，必须同时考虑建立合适的规章制度以及经济和效率的衡量的标准。

3.新公共服务理论。

与上述理论不同的是，新公共服务理论不单认为政府是公共事务管理者和公共服务提供者，其在进行公共管理时更应重视公共利益，强调社会的公众参与，认为政府应秉承服务公民的理念进行社会管理，并积极向公民放权。新公共服务理论可以总结为以下七方面：（1）政府应将角色调整为服务者而非掌舵者；（2）公共利益实现是政府管理的目标；（3）政策的执行应坚持民主原则；（4）将公民作为服务对象；（5）政府管理的责任具有多元性和复杂性；（6）坚持“以人为本”而非生产效率；（7）重视公民权利和公共事务。

（三）功能价值。

从政府绩效考核的功能价值来看，其在以下几个方面具有显著的重要意义：

1.价值引导功能。

政府的实绩考评是判断政府提供的服务好坏的准绳，也是在政府机关中进行人员调动、薪资赏罚的关键凭据，其考核的实际情况可以明确政府及其班子成员在工作中存在的问题，为他们改进今后工作指明方向，即对政府及其工作人员起着一种价值引导的功能。

2.资源配置功能。

一个准确、能有效反映实际的考核指标体系，能够通过对部门或个人的考核结果，找出现存的资源配置不合理之处，从而进行资源分配上的调整，做出最适合现实条件的资源分配规划，让不同的资源能够处在最需要它们的地方，使有限的社会资源得以最有效地利用，避免资源的浪费，从而提高政府的服务效率和最终的工作成效。

3.行为约束功能。

考核的结果使得原定期望与实际成效、自身与别人之间形成一种对比。从而在政府机关内形成了相互竞争的氛围，既和设定的目标进行比对，也和机关内其他工作人员进行比较，而这样的氛围是由相应的奖罚机制促成的。由于比较的形成，各单位和个人都被施加了一种无形的压力，从而促使他们不断反思工作不足，学习他人的长处和优点，完善自己的工作方式，提高工作能力。

二、历史回顾

从中华人民共和国成立至今，我国县级政府领导班子绩效考核指标体系的构建大致经历了如下三个阶段。

（一）“农业”指标主导时期。

我国县级政府领导班子绩效考核指标体系萌芽于从1949年新中国建国至20世纪70年代这段时间[6]。需要注意的是，这时的政府绩效考核指标并未被纳入县级政府领导班子的考核范畴，得益于“统购统销”和城乡二元体制等制度安排，“以农补工”是这一时期的主旋律。县级政府作为国家基层行政单位，在“以农补工”大背景下，粮食等农副产品的征收成为其主要任务；同时，在革命战争年代形成并运行的绩效考核方式，以及革命胜利后强调农副产品收购率、工业补给率等绩效考核标准，一度成为县级政府领导班子绩效考核和干部升迁的主要考核指标。

（二）“招商引资”指标主导时期。

从改革开放初期至21世纪初期，“招商引资”成为这一时期县级政府领导班子绩效考核的主导性指标。当时，受改革开放政策的影响，同时在西方国家新公共管理运动的启示下，我国部分地方政府开始设置绩效考核制度，“绩效考核”“绩效考核指标体系”等概念被吸收并运用到制度设计中，县级政府部门也开始制定适用于本地区的绩效考核指标体系。[7]随着我国工作中心逐渐转移到经济建设上来，全国各地的政府绩效考核标准也逐渐将经济增长指标作为重要考核指标。当时地方政府税源经济占据了主导地位，又因国家对GDP增长幅度的强调，作为地方经济增长的重要途径，招商投资就毫无疑问地会成为县级政府的竞争项目，各个县级政府都将招商引资当作“头等大事”。在这种绩效考核指标的影响下，一方面，为了追求招商引资的速度和规模，一些部门把意向投资等无法形成真正投资的项目都计算在内。另一方面，众多以能源消耗、资源消耗为依托，以污染环境为代价的项目和企业被地方政府盲目引进。

（三）“土地财政”指标主导时期。

从21世纪初至今，县级政府领导班子绩效考核指标体系虽仍以经济指标为主要考核指标，但却由“招商引资”为主导开始转变为以“土地财政”为主导[8]。这一时期城镇化兴起，农村地区开始经历城镇化建设中的“拆迁运动”，土地拆迁带来的土地税收成为这一时期县级政府财政的主要来源。一方面，卖地所得直接成为政府的财政收入；另一方面，各地进行房地产开发的项目投资又反过来拉动地方GDP增长，并促进边缘产业发展，实现巨大的经济效益。国务院发展研究中心曾就地方政府的土地开发进行调研，结果显示，随着近年房地产市场的发展，仅土地出让金和与房地产相关的税收已经占到了众多地方政府预算收入的40%，更夸张的是，在少数地方政府，土地出让金净收入甚至占了预算外收入的近三分之二！[9]

三、县级领导班子绩效考核指标体系中存在的现实问题

2013年，中组部出台《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，对政绩考核中存在的种种不符合科学发展的问题提出了改进意见。各地对政绩考核评价指标体系进行了不同程度的调整，但仍存在一些现实问题。

（一）高度雷同，核心指标不突出。

通过对比分析我国部分地区现行的领导班子绩效考核指标体系，笔者发现各地现行的指标体系颇为相似，普遍存在覆盖面广、雷同度高的问题。一方面，在各个地区设置的指标体系中，从一级指标到二、三级指标均存在雷同之处。一级指标涵盖政治、经济、文化、民生、环保等几个大而全的方面，各地方政府虽在二、三级指标上有所细化，但细化后的内容仍然大同小异。上下级政府、上下级部门、不同的岗位，照搬同一套指标体系的现象不同程序存在，与现实严重，针对性不够强。另一方面，指标大而全，重点不突出。地方政府领导班子绩效考核“撒胡椒面”的现象非常严重，什么都要考，什么都要管，这种绩效考核指标在实际运用中反而缺乏实效。如此，首先带来的是考核人财物等成本的增加；其次是无形中降低了原始数据采集的正确率；再次是由于指标设置过多，不易分清主次矛盾，甚至会主次倒置，“大而全”的考核内容和指标往往会淹没了核心指标，凸显不出核心指标的重要性，导致一些重点工作和目标要求，不能在考评工作中占到应有的分量，使考核指标缺乏指导性。一项在湖北省某地级市开展的县级政府领导班子绩效考核指标现状问卷调查显示，75.8%的被调查者认为“考核指标共性多、个性少，缺乏差异性和可比性”，44.9%的认为“考核内容面面俱到，重点不够突出”。

（二）指标内容重经济化，导致考核方向扭曲。

过去很长一段时间，由于我们国家实行的是计划经济，深受政府的“政府本位”思想的影响，认为只要是和经济有关的事项就应该属于政府管理，过分突出政府的权威性，忽视市场本身规则。衡量县级政府的绩效，主要看经济任务完成状况。在这一大背景之下，过度夸大经济指标，往往会产生“经济效益等同于政绩”的错误观念。虽然近年来已有强调绩效考核应因地而异、结合各地域不同的实际情况制定，但落实下来，还是将GDP增长、财政收入增加、招商投资实效等项目设定为领导班子绩效考核的核心指标。在这样的指标体系下，容易出现“唯GDP论英雄”，为实现GDP增长而任意破坏生态环境等情况，最终的后果无非是领导班子在任期间盲目强调经济效益，不能从辖区长远发展的角度来谋划布局，以牺牲本地区的长远利益为代价换取其任期内的短期政绩，没有从整体的角度考量GDP直接忽视其存在的不足。[10](p50-56)片面追求GDP的政府绩效考核，无疑不利于地方经济与社会的健康发展。第一，由于上级政府对GDP的过度强调，下级政府若无法完成经济增长指标，便会铤而走险，虚报、谎报数据。辽宁省所辖市、县在2011-2014年期间存在财政数据造假，某县重复转让4家粮库土地，虚增国有资本经营收入，有的市县违规编造、随意调整财政月报虚增财政收入。产生这种现象，原因很多，但一个重要因素是过分看重GDP政绩观导致的。第二，经济发展的速度、质量与效益之间，经济发展速度与环境、资源、人类自身发展之间，都存在严重失衡。第三，在以GDP为“指挥棒”的绩效考核指标下，地方政府必然忽视教育、文化、社会治理、公共服务等方面的投入，导致环境恶化、社会公平缺失、社会矛盾尖锐等问题。[11](p25-30)所以，重经济化、忽视社会效益和环境资源的绩效考评指标体系会严重扭曲绩效评估的目的和初衷，无法实现国民经济和社会的可持续发展，广大群众也无法共享改革和发展成果。

（三）部分考核指标缺乏针对性和科学性。

科学合理的县级领导班子绩效考核的指标体系，需要将政治、经济、文化等抽象性较强的指标具体化为可供执行的指标，因此，可行性或者说可度量性成了评价县级领导班子绩效考核指标体系科学与否的标准。考察各地县级领导班子绩效考核体系，在考核指标的选取和设置上，严谨性不够、科学合理性欠缺等问题依然普遍存在。部分较为抽象的考核指标虽然是评价领导班子政绩的重要依据，但是若继续以抽象的形式存在于考核指标中却缺乏可行性。如将“恩格尔系数”“基尼系数”等指标放在县级政府领导班子绩效考核体系中，[12]这些指标着实重要，然而制约和影响它们的主要是国家和社会宏观经济的运行情况等客观因素，不是单纯的由基层领导个人的工作能力等主观因素所定，将这些指标作为对县级政府领导班子绩效考核的标准列入考核体系，实在是不科学。所以在县级政府领导班子绩效考核指标的选定，一定要因时因地而变。

（四）重“显性”，轻“隐性”。

从国民经济和社会均衡发展的角度而言，县级政府领导班子绩效考核指标体系应既考虑“显性”的发展，如GDP增长、固定资产投资等，又应考虑“隐性”的发展，如城市文明指数、宜居指数、环境状况、居民获得感等。因为GDP增长、招商引资、财政收入等项目可以在短时间内通过具体的数值予以衡量，而且又有切实可行的发展方法，就使得县级政府领导班子将工作重点放在这些“显性”的政绩考核指标上，甚至在县域之间产生互相攀比的不良风气。这种重“显性指标”轻“隐形指标”的政绩观，也在一定程度上说明了部分县级领导班子喜欢在上任后上马“政绩工程”，老百姓也叫苦不迭。一个有效的绩效考核指标体系不但可以使所有管理人员都能够集中精力完成那些对组织绩效有最大驱动力的工作任务，又能使组织管理者及时发现工作中的问题并迅速釆取措施加以解决，提升组织的整体绩效。

四、县级领导班子绩效考核指标体系存在问题的原因分析

（一）政府职能同构。

经过多次行政体制改革之后，一种具有“M型”特征的行政组织结构在我国各级政府行政部门之间形成，其具体表现在多个层次、多个地区的区域“块块”模式[13]。“M型”组织结构可以在一定程度上解释我国各级政府的职能同构现象。其一，在“M型”组织结构下，不同层级地方政府领导班子之间的考核指标不可避免地会出现雷同。因而，即使出台新的考评办法，最终也只会沦为上级政府向下级政府要GDP、要政绩的新形式，对于政府由管理型向服务性转变、将公众满意度作为政绩标准并实质意义。其二，在“M”型的行政组织结构下，因为上下级政府之间信息的不对称，自然而然演变成上下级之间的“目标管理”。但是目标管理强调的是部分指标的“显性”增长，那些容易被上级观察到、可量化的指标，如GDP增长、招商引资增幅等就成了绩效考核的指标。因此，因为政府职能同构，必然会产生内容高度雷同、重经济轻民生、重隐性的问题。

（二）地方政府绩效管理分税制改革。

受1994年开始施行的分税制改革的影响，我国县级政府的权力配置从之前的“财权重于事权”转变为“事权重于财权”，县级政府的事权和财权出现了一定程度上的不对等。在财权相对减少的情况下，县级政府仍然要承担为社会提供公共产品和服务的职责，还要根据上级政府的指示完成特定经济指标，既减少了地方政府发展社会事务的财力支持，由降低了其将政绩放在“隐性”指标上的信心和动力。相反，为了获得更多财政收入和晋升机会，地方政府领导班子难免会将注意力放在GDP增长上，以应对日益增多的事权。久而久之，地方政府的绩效考核指标变形成了重经济轻民生，以经济收入为重点的局面。

（三）政治激励的惯性。

随着改革开放以来，各级政府注意力开始向经济建设上转移，经济建设的成绩直接和领导干部的职务晋升挂钩。经济发展成了上级政府交给下级政府的任务和评价下级政府、决定下级政府晋升与否的重要指标。为了追求政治发展，部分县级政府及其领导干部便会把精力放在经济发展上，盲目追求GDP增长、招商引资规模、财政收入增加等“显性”指标上，忽视社会稳定、公众满足、生态环境等因素。在这种政治激励的惯性作用下，必然会导致县级政府领导班子将GDP等作为硬性指标，忽视文化、卫生、教育、民生等软性指标，形成“GDP崇拜”“数字出干部”的误区，部分县级政府领导班子成员关心眼前利益，忽视长远发展[14]。更有甚者，以牺牲本地区的长远利益为代价谋求短期发展，追求短期政绩。

五、完善我国县级领导班子绩效考核指标体系的意见和建议

（一）围绕“五位一体”“四个全面”提出绩效考核指标。县级政府在我国政权结构中处于承上启下的重要地位，是把新发展理念和四个全面战略布局落实到基层的指挥部和战斗部。对县级政府领导班子的绩效考核，要突出战略导向、问题导向、目标导向，统筹经济、政治、文化、社会和生态文明建设，围绕“四个全面”中每一个全面的目标和要求，结合县级政府任期目标，兼顾阶段性重点工作和地方性特色工作，制定考核指标。围绕“全面建成小康社会”的要求，按照国家统计局小康社会统计监测指标，从“经济发展”“社会管理”“文化建设”“人民生活”和“资源环境”等方面提出具体指标；围绕“全面深化改革”，从“经济体制改革”“政治体制改革”“文化体制改革”“社会体制改革”“生态文明体制改革”“党的建设制度改革”等方面提出具体指标；围绕“全面依法治国”，从“依法执政”“科学立法”“依法行政”“公正司法”“法治社会建设”“法治工作队伍建设”等方面提出具体指标；围绕“全面从严治党”，从“政治建设”“管党治党责任”“领导班子思想政治建设”“干部选拔任用和管理监督”“基层党组织建设”“加强纪律建设”“加强作风建设”“严厉惩治腐败”“意识形态工作”“统一战线工作”“人才工作”等方面提出具体指标，构建导向正确、措施科学、考准考实、促进科学发展的县级领导班子绩效考核指标体系。

（二）注重考核评价指标的差异性、阶段性。目前我国县级政府领导班子绩效考核指标体系存在着同质化、“一刀切”的现象，与绩效指标考核制度的科学性相去甚远。鉴于此，应根据不同县域的不同政治、经济、人文、地理等因素合理制定与其发展目标相适应的绩效考核指标体系。首先是要实行分类考核。根据党的十九大确定的战略部署，结合省和市（州）总体发展战略，针对县级区域发展现状，综合考虑市州所辖县（市、区）的功能定位及发展阶段、经济实力、资源条件、产业特点等情况，划分为一类、二类、三类、四类，实行分类考核，明确各县（市、区）的发展方向和工作重点，体现考核差异性，防止左右“一般粗”、上下“一般齐”。其次要以特定时期的特定发展方向为导向，强调考核指标的阶段性，切忌标准固化、老化。要根据中央和地方不同时期、不同阶段重点工作任务的要求和各县级发展状况，聚集关键核心指标，坚持突出重点、压缩一般、精简优化的原则，及时对考核指标体系进行调整、补充和完善。以现阶段我国和湖北省的战略方向来说，则应强调优化加强科技创新、科技成果转化、产业升级、乡村振兴、扶贫攻坚、军民融合发展等核心指标，体现科技进步和创新驱动的重要支撑作用，促进转型发展。

（三）推动绩效考核的法律化和制度化建设。依法治国是我国的基本国策，习近平总书记也曾反复强调“依法治国”的理念。在县级政府领导班子绩效考核中，也应该以法律为准绳，倡导县级政府的权力在法律的约束下行使，将县级政府领导班子绩效考核指标体系纳入法治化轨道，使得县级政府领导班子绩效考核有法可依，更能增加绩效考核制度的权威性。具体来说，一方面，要在法律层面明确县级政府领导班子绩效考核指标体系的内容和执行周期，确保指标体系的稳定性、防止朝令夕改；另一方面，要通过法律的形式明确县级政府领导班子绩效考核指标体系的制定程序和制定标准，在集中统一的基础上，赋予地方政府针对本地特色增减指标的自主决定权；最后，要强调县级政府领导班子绩效考核的法律责任，对接党内规范和党内纪律，强调绩效考核的政治责任和法律责任统一，杜绝破坏、操控政绩考核的行为，保障参评者和考核者的法律权益。

（四）完善公众参与和问责机制。西方发达国家的绩效考核制度强调考核结果的公开和社会监督，强调外部问责。权力来源于民、服务于民，老百姓对政府是否满意，是评价政府绩效的重要标准。“权力行使到哪里，政绩考核跟踪到哪里，责任追究就延伸到哪里”。无论是政府绩效管理理论、行政效率理论，还是新公共服务理论，均强调结果导向，即政府公共管理是否实现管理价值，符合预期标准。科学合理的县级政府领导班子绩效考核指标体系，应强调问责和考核结果的运用。首先，要在绩效考核指标中内化公众参与制度，将公众满意度作为主导性指标纳入县级政府领导班子政府绩效考核指标体系之中。县级政府领导班子绩效考核制度设计时，就应将人民群众的发言权囊括在内，真正听取公众的反馈意见，并且发挥公众的监督作用，进而保证政府公共服务行为能够不损害而是切实维护人民群众利益。其次，要设置考核指标和考核程序的公开渠道。对此，可以借鉴西方国家将绩效考核结果在各种新闻媒体和互联网上公开的方式，建立除涉密绩效考核都应上网、上报的公示制度，既保证考核的公正性和严肃性，又能扩大公众参与渠道。最后，要强调考核结果的运用机制，完善问责机制。没有问责的考核就像一只没有牙齿的老虎。考核指标要明确责任主体，清晰界定责任边界，将考核结果作为政府工作改进、行政问责、财政预算、奖惩任用的核心依据，充分发挥县级政府绩效考核在推进政府工作和完善公共管理服务中的重要作用。

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