老子的行政管理思想对我国构建服务型政府的启示

韩 茜,任道远



老子的行政管理思想对我国构建服务型政府的启示

韩 茜,任道远

(广西师范大学政治与公共管理学院，广西壮族自治区桂林 541006)

老子的行政管理思想对我国构建服务型政府有着十分重要的指导意义和启示作用。本文从老子行政管理思想的基本内容进行探讨，分别是“无为而治乃大治”、“以正治国”以及“圣人治国”这三个方面，并将这三方面的基本内容与当前我国政府职能转变不到位、制度建设不健全和政府管理理念尚未转变结合起来进行分析，把老子的行政管理思想作为出发点来提出相应的建议，以此来推动我国构建服务型政府建设。

老子；行政管理思想；服务型政府

2013年3月，习近平主席在出席金砖国家领导人第五次会晤前夕接受采访时说道：“（领导者）要有‘治大国如烹小鲜’的态度，丝毫不懈怠，不马虎，必须夙夜在公、勤勉工作。”[1]而这其中的“治大国如烹小鲜”则是出自老子《道德经》的第六十章（本文所用《道德经》为三国时期曹魏王弼注，上海书店1986年版《老子道德经》），其寓意是指治理国家就像烹煮小鱼一样，既不能放任不管，让鱼过了火候，也不能肆意地搅动，让其融烂在锅中，表现出了一种高超的治国艺术。老子作为我国著名的思想家，其行政管理思想沿用至今，造成了深远的影响，不但为历代君主提供了治国的理念，同时也对我国构建服务型政府起到了许多启示作用。

一、老子行政管理思想的基本内容

老子的思想主要集中在《道德经》之中，这本理论著作集合了老子的宇宙观、人生观以及政治观。从书的内容上看，全书内容广博、思想深邃，既包括了哲学方面，也包括了修身养性方面，还包括了治国与行政方面的内容，其中治国与行政方面的思想和内容是最为丰富的，从篇幅上来看共有六十三章，占了全书的三分之二[2]。由此可见，其占据了老子整个思想体系中的重要位置，并且通过对老子行政管理思想的归纳和整理，大致可将老子行政管理思想的基本内容分为以下三方面。

（一）无为而治乃大治

“无为而治”是老子治国理政的基础原则，也是其行政管理思想的核心。老子曰：“民之难治，以其上之有为，是以难治”（七十五章），“爱民治国，能无为乎”（十章）。老子认为，社会动荡不安，百姓难以统治，是因为上层的统治者以“有所为”来治理国家，而统治者要爱护百姓，治理国家，就需要做到“无为”而治。在老子行政管理思想中，“无为”并非是指“不作为”，而是指“不妄为”的“清静无为”之道，要求管理者要顺应事物的客观发展规律办事，要顺应民心来治理国家，以人为本，惜民勿扰，施政勿滥。但是要真正实现“无为而治”，仅只有“无为”是不够的，管理者还需要做到“好静”、“无事”、“无欲”这三个方面，才能真正实现“无为而无不为”继而实现治国安邦。在老子看来“静”是万物的根本，执政者在治理国家时，也应该回归到万物的根本之中，他认为“静胜躁，寒胜热，清静为天下正”（四十五章），“我好静而民自正”（五十七章），执政者在治国时只有“好静”，以“清静无为”之道保持着内心的平静，遇到问题时要不慌不躁的比较其利弊，不以轻率浮躁的态度来处理各种突发性危机事件，只有这样才能达到最佳的治国状态。而“无事”则是“无为”的一种表现方式，是相对于“有事”和“有为”而言的。老子认为执政的关键在于，不以执政者的主观意愿来左右国家政治，不肆意扰乱百姓的生活，不随意改动国家的法律法规以及规章制度，而是要以“治大国，若烹小鲜”（六十章）和“我无事而民自富”（五十七章）的治国理念将“无为”实现“无不为”。在“无欲”这一方面，老子主张“不欲以静，天下将自定”（三十七章），即统治者要顺应“道”的法则来执政，不能一心只追求荣华富贵和名利，要收起自身的贪欲和全权掌控权力的欲望，做一个“无欲”的人，用“无欲”来引领和感化百姓，使百姓能在其带领下过上自然淳朴、无知无欲的生活，真正做到“我无欲而民自朴”（五十七章）。

（二）以正治国

与孔子主张的“以礼治国”不同，老子主张的是统治者要实行“以正治国”。所谓的“正”指的是要以正确的、正当的、公正的途径来治理国家，即要求统治者要依照“道”的法则去治理国家和处理国家事务，进而使得社会秩序稳定，百姓生活无忧，真正实现“清静无为之治”。除此之外，“正”字还有第二层含义，即现在我们所说的“法治”。《尹文子▪大道下》中说道：“老子曰：‘以政治国，以奇用兵，以无事取天下。’政者，名法是也。以名法治国，万物所不能乱。”在古时候，“正”与“政”二字实际上是通用的，而“政”字所表示的意义则是政法，因此老子所说的“以正治国”实际上也就是以“政”治国，即“依法治国”。老子指出：“始制有名，名亦既有，夫亦将知止，知止可以不殆。”（三十二章）这里的“制”指的就是法律制度，老子认为治理国家需要建立起一定的管理制度体系，让每个人都知道和确定自己的名分，使各级官长遵守规则和制度办事，并对其作出制约，做到适可而止，如果全国上下都能知道制约及适可而止，那么社会就不会有动荡的危险了。

（三）圣人治国

老子在描绘其理想社会图景的同时构建出了一个理想的执政者——“圣人”，其以自然无为、弃智寡欲以及尚谦不争为主要特质，这实际上映射出了老子理想社会中任自然、不妄为，弃巧智、去贪欲，谦下不争的一种治国理念[3]。老子还按照其理想中的政治状况，将管理划分为四类：“太上，不知有之；其次，亲而誉之；其次，畏之；其次，侮之。”（十七章）他认为理想社会中的“圣人”应该是以“道”治国的，统治者悠然自在且很少发号施令，其政治权力不可逼临于人民身上，政府不仅要对百姓负责，还要为百姓服务，即人民和政府的关系应该是和谐共处的。并且在探讨到百姓和君主之间的关系时，老子说道：“贵以贱为本，高以下为基。”（三十九章）他认为统治者是“贵”与“高”，而百姓则是“贱”与“下”，统治者位于百姓之上这就意味着百姓是君王存在的根本和基础，没有百姓何来君王，表现出一种民贵君轻的“民本”思想[4]。这也是老子“圣人治国”思想里的一个方面，在老子眼中，“圣人”应该是以国为重、以民为本且无私寡欲的有道之人，有着“圣人无常心，以百姓心为心”（四十九章）的觉悟，以“处无为之事，行不教之言”（二章）的方式来治理国家和教化百姓，只有做到这些，人民才能放心地把国家托付于他，将希望寄托于他。

二、我国服务型政府建设中存在的问题

（一）政府职能转变不到位

改革开放以来，随着社会主义市场经济体制改革以及我国行政体制改革的不断深化，我国政府职能的完善与健全程度也在不断地提高，加快政府职能转变不仅是建设现代化政府的必然要求，也是我国构建服务型政府的关键所在。虽然近几年来我国在政府职能转变方面取得了一定的成效，但是我国政府职能转变仍然不到位，这主要表现在政府职能“越位”、“缺位”以及“错位”上。政府职能“越位”、“缺位”和“错位”是一种形象的说法，“越位”和“错位”从政府之间的关系来看，主要指中央和地方政府之间的“上侵”及“下夺”，同级政府不同部门之间的“左挤”及“右占”[5]。从政府与企业的关系来看，则是指政府部门对微观领域的干预过多，政府作为市场经济“游戏规则”的制定者和监督者，其主要职能应该是“掌舵”而不是“划桨”，但是目前我国政府却将二者混为一谈，既充当了“运动员”的角色——国有企业的出资者，又充当了“裁判员”的角色——企业生产经营的管理者及监督者。这不仅使得企业不能成为自主经营和自负盈亏的市场主体，影响和限制到了市场作用的发挥，还使得政府不能建立起公正有效的市场秩序，难以为市场提供一个良好的公平竞争环境。而政府职能的“缺位”则是指政府该管的事情没有管好，这集中表现在基本公共服务供给不足和执法不足上，一方面是政府应该提供的基本公共服务还远远不够，城乡之间、区域之间以及公民个人之间所存在的差异还较大，主要体现在社会保障、义务教育、公共就业和公共卫生等方面。另一方面是由于政府规模过大，机构过于臃肿，人浮于事的现象较为严重，加上部分执法人员缺乏严格执法的意识和观念，使得许多不法分子钻了法律的空子，通过各种手段进入市场来谋取其不正当利益，扰乱和破坏了市场的公平和秩序。

（二）服务型政府的制度建设尚不健全

制度作为约束人们行为的一种规则及规范，是我国建设和谐社会以及构建服务型政府的基础，只有建立起科学合理的制度，政府才能在进行社会管理时做到高效、廉洁以及依法行政，使得整个社会正常有序的运作。但从我国构建服务型政府的进程中来看，我国在制度建设方面仍存在着许多问题。

首先，我国政府的信息公开机制不健全。保障公民的知情权，让公共权力在阳光下运行，是我国服务型政府建设的重要内容之一，但目前我国政府在建立健全信息公开机制时还存在着法治化程度较低、公开信息不到位、未建立信息共享机制等问题，这些都表明了政府暗箱操作的空间并没有完全被消除，有时甚至会以掩盖或隐瞒信息的方式来应付群众，这不但不利于提高公民的参与度，损害了公众的知情权，还会影响到政府部门信息的权威性以及公信力，甚至会在一定程度上滋生和助长贪污腐败的气焰。其次，我国的行政问责制度缺失。目前我国虽然相继出台了一些有关于问责的规章和制度，但由于政府内部对于行政人员权力与职责的划分不够明确，缺乏强有力的监督机制和法律保障，导致在追责的时候常常会出现政府部门之间相互推诿，下级只对上级负责的现象，加大了公民对政府部门的监督和问责难度。最后，我国的绩效评估制度尚不完善。当前我国采用的政府绩效评估制度主要是以内部评估为主，这样的做法使得许多公务员将大部分心思都放在了如何去讨好上级领导以及内部评估员上，而不是专注于如何去为人民服务。而在确定绩效目标的时候也只会考虑到上级领导的指令，认为自己只需要对上级负责，忽视了自己人民公仆的身份，也忽略了人民群众的利益和感受。

（三）政府的管理理念尚未从“官本位”转变为“民本位”

党的十八大报告提出，要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，习近平主席也说：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”[6]由此可见，人民应该是国家的主人，是政府的权力来源，是政府的服务对象，而人民对政府工作的满意程度也应该是反映政府工作成效的“晴雨表”。然而，在实际的管理和执法中，由于受到传统“官本位”思想的影响，许多政府部门及官员都缺乏着“以人为本”的“民本”思想，使得政府与人民对调了位置，政府当上了国家的“主人”，而人民则成为了政府的“仆人”。在生活当中，许多公务员仍存在着“权力至上”的思想，以“官老爷”身份高高自居，常会爆出一些雷人的话语，如河南省郑州市规划局副局长逮军在被记者问话时说道：“你是准备替党说话，还是准备替老百姓说话？”又如济南市天桥区文化局的某赫姓领导，在回应让年轻女教师在酒席上作陪的不雅事件时说道：“新华网不就是文化单位么？我是管文化的，你敢在新华网曝光，我就叫它关闭！”这些官员的雷人语录都说明了目前我国政府的管理理念尚未转变，公务员仍普遍缺乏公仆意识和“民本位”意识，“官本位”以及“权力本位”的不良风气仍然在政府部门占据着上风。

三、老子的行政管理思想对我国构建服务型政府的启示

当前，我国正处于构建服务型政府的非常时期，经济体制和行政体制改革都在不断地向前推进和深化当中，人民生活水平也在不断地提高，而老子作为我国伟大的思想家，其行政管理思想与我国构建服务型政府的理念有着许多相似之处，也为我国服务型政府的建设带来了许多启示作用。

（一）切实转变政府职能，实现“无为而治”

转变政府职能就是要明确政府职能的定位，明确划分政府的职权范围，要求政府既不能“越位”，又不能“缺位”，在把该管的事情管好的同时，把不该管且管不好的事情放权于市场和社会，以“无为”来实现“无不为”。老子认为“图难于其易，为大于其细。天下难事，必作于易；天下大事，必作于细。”（六十三章）即在做大事和难事的时候，都要从细微的小事和易事做起。因此，要切实转变政府职能，就要从明确政府的职权范围入手。

首先要确定政府、市场及社会的职责边界，政府要做好“掌舵人”的角色，不能过多的去干预市场和社会的运作，明确哪些事情应该由政府管理，哪些事情是由市场和社会承担，而哪些事情又是由三者共同承担，只有在一定程度上限制政府的权力，才能让市场和社会健康的发展，释放市场和社会的活力；其次要确定中央与地方之间、上级与下级之间的职责边界，中央政府和上级部门要适当的将权力下移，对于已放权给地方政府和下级部门管理的事情就不应该插手去管，在避免出现越权和滥用权力现象的同时还应做到放手不放任，管理不操控；最后要确定政府各职能部门和官员个人的职责边界，要在政府内部进行科学合理的机构设置和有效的职权配置，使决策权、执行权及监督权相互制约和协调的权力结构以及运行机制得以建立健全，让不同的权力之间彼此独立而又互不冲突。并且要以法律及法规的形式规范政府机构的设置原则，要对各部门开出权力清单，清楚划定每个部门及官员个人的职权范围，这就要求政府各部门及其官员只能在自己职权范围内行使权力，若其行使的权力超出了自己的职权范围，就应受到相应的惩罚。

（二）加强制度建设并规范权力运行，实现“以正治国”

加强制度建设并规范权力运行，就意味着必须在权力运行和行使的过程中，对其各个关键和薄弱环节进行有效的制约、制衡及监督，保证权力的运行和行使不缺位、不错位、不越位。老子曰：“天下多忌讳，而民弥贪；人多利器，国家滋昏；人多伎巧，奇物滋起；法令滋彰，盗贼多有。”（五十七章）他认为执政者的权力如果不受限制，依仗权力肆意横行、为所欲为，就会造成人民陷入贫穷，国家陷入混乱，盗贼愈加增多的局面。因此，为了杜绝人治，实现“以正治国”，就需要加强我国的制度建设并规范权力运行。

一是要建立健全信息公开机制，“晒”出权力清单，让权力在阳光下运行。这就要求政府要秉持着坚持以公开为常态，不公开为例外的原则，向社会公布权力清单，使权力封闭运行的暗箱打开，真正做到让权力能在阳光下运行。并进一步完善党务、政务、司法和各领域办事公开制度，将权力运行的流程定时向社会公开，对公开的程序加以规范。二是要健全和完善发现查办惩处机制以及实行连带责任追究制，加大对权力运行中违纪犯法行为的惩处力度。健全和完善发现查办惩处机制要求政府监督部门做到“有案必查、有腐必惩、有贪必肃”，依法对各种以权谋私、权钱交易、官商勾结、买官卖官、失职渎职等滥用职权的行为进行严厉查处，杜绝一切将权力变成谋取工具的行为。除此之外，还需要实行连带责任追究制，即领导班子集体或领导个人对于自己管辖范围内的党风廉政建设抓得不好，出现不正之风或腐败问题又不能及时解决，引起群众强烈不满或给集体带来严重损失的要追究领导责任[7]。三是要完善政府绩效评估制度，改变以政府内部评估为主的评估模式，使评估主体逐渐走向多元化。在进行绩效评估时，政府部门可以将内部评估与社会上的一些组织或是大学联合起来，形成一个评估主体多元化的绩效评估体系，这样一来既可以使政府内部评估与民间评估相结合，通过社会组织来扩大公民参与，又可以将理论和实际合二为一，通过大学的专家和学者来促进政府绩效评估理论与实践相互发展，改变政府“自说自话”的绩效评估现状。

（三）加强公务员队伍建设，实现“圣人治国”

“以人为本”是我国构建服务型政府的前提，而公务员作为政府的“代言人”，其素质的高低决定着我国政府的服务水平和效率，这就要求政府要加强公务员的队伍建设，转变其“官本位”的观念，培育出一支“是以圣人，方而不割，廉而不刿，直而不肆，光而不耀”（五十八章）的公务员队伍。因此，国家在进一步完善公务员管理制度的基础上，还需要加强公务员的精神文明建设，培养和巩固公务员树立“立党为公，执政为民”的思想，强化其服务意识以及公仆意识，使其全身心投入到服务人民以及社会上。同时要结合老子的“三宝”来加强作风建设和反腐倡廉建设，并进一步加强对公务员行政及执法上的监督，确保公务员在履行公职时依法行政、秉持公心，做到“见素抱朴，少私寡欲，绝学无忧”（十九章），即保持人原本淳朴的本性，减少对权钱利的贪念和私欲，并将圣智、仁义、巧利弃置于身外，从而达到“圣人之治”的效果。

[1] 治大国如烹小鲜——习近平主席治国思想精髓[EB/OL].(2013-12-16)[2016-09-30] 新华网.

[2] 葛荣晋. 中国哲学范畴史[M]. 哈尔滨: 黑龙江人民出版社, 1987: 58.

[3] 吴芬芬. 老子圣人治国论[J]. 郑州航空工业管理学院学报(社会科学版), 2014(3): 50-52.

[4] 余萍. 老子思想对我国行政管理建设的启示[D]. 成都:电子科技大学, 2012.

[5] 秦苓, 申来津. 政府法治化与政府职能“错位”、“越位”、“缺位”现象的治理[J]. 行政与法治, 2006(3): 53-55.

[6] 胡建淼, 戴建华. 人民满意的政府才是好政府[J]. 求是, 2014(3): 42.

[7] 彭小凤. 试论党风廉政建设责任制的“责任追究”[J]. 江西师范大学学报(哲学社会科学版), 2000(2): 33.

(责任编校：叶景林)

2016-10-15

韩茜(1993-)，女，河北石家庄人，硕士生。

10.15916/j.issn1674-327x.2017.03.003

D035

A

1674-327X (2017)03-0010-04