关于构建我国行政价值观的探析——基于不同时期行政价值观演变的视角

杨诗达



关于构建我国行政价值观的探析——基于不同时期行政价值观演变的视角

杨诗达

(广西师范大学政治与公共管理学院，广西壮族自治区桂林 541006)

行政价值是公共行政的灵魂，行政价值观的构建也寄托了人们对于公共行政的期待和信仰。随着我国改革的进一步深化，各种行政价值层面的问题也随着显露，社会各利益阶层之间的矛盾也愈加尖锐。本文基于对不同公共行政时期行政价值观演变的视角，即通过分析从传统公共行政时期到新公共服务时期，时代背景下行政价值观的地位与主要内容的演变，对当下我国行政价值观的构建提出一些建议。

行政价值；行政哲学；公共行政

一、行政价值与行政价值观

（一）价值的概念

价值的概念源自于价值哲学的兴起，属于关系范畴，指的是客体能够满足主体需要的效益关系，马克思曾说“‘价值’这个普遍的概念是从人们对待满足他们需要的外界物的关系中产生的”[1]，在哲学范畴上，价值具有最高的普遍性和概括性。关于价值的本质，学术界存在着多种观点，有“价值抽象说”，“价值关系说”等等。

本文认为，除了在外在的主客体之间，价值代表着一种需求与被需求的效益关系，价值还代表着一种尺度的衡量，从主客体本身来说，价值也是基于尺度衡量上的一种选择，通俗来说，也就是人们基于自身价值观的一种行为选择取向。

（二）行政价值的概念

行政价值属于行政哲学的范畴。本文认为，行政哲学探究的是公共行政领域中思维和存在的关系，是探究在客观历史背景下，公共行政作为主体的产生、发展的规律及存在的功能和意义，是基于对“实然”状态下各种行政行为的反思而总结出的“应然”状态下的指导思想和应遵循的原则。

行政价值是行政哲学研究的重要内容之一[2]。社会是由人组成的，人类的各种行为也是基于思想观念的支配，而公共行政行为，因其公共性，不同于一般的人类个体行为，各种行政活动也是在一种公共的行政价值观的指导下进行的[3]。行政价值观影响的是主体对客体的一种态度，并贯穿在整个行政活动中，行政价值并不指出具体的行政行为应该如何作为，而是指出行政行为的意义及行政活动中的真善美等伦理价值问题[4]。

基于以上对于价值概念的分析，我们也可以这样去理解行政价值。一方面，行政价值是公共行政活动者及其行为对于社会和公众的作用，即公共行政行为的过程和结果满足于人民大众需求的程度[5]，即效益关系。另一方面，行政价值规范着行政人员的选择行为，不管是在各种公共政策的制定上，还是在各项政策措施执行的过程中，行政价值都影响着行政人员的行为。总的来说，行政价值是人们所期望的公共行政追求的一种“应然”状态[6]，也反映着人们对于国家行为的期盼和信任。行政价值从真善美三个尺度来衡量着公共行为，可以说，行政价值是公共行政的灵魂。

（三）行政价值观的概念

行政价值观一般是指行政主体对客观事物的看法和评价，是一个稳定的价值结构和评估体系，并且影响着行政主体的行为选择。

西方主流价值理论，往往视价值和价值观为同一概念，行政价值和行政价值观也往往被认为是行政主体在系统内的价值选择。笔者认为，行政价值观是基于对行政价值的认识，从而做出行政价值选择的基础上，对于行政行为的一种认可和理解，并演化为一种价值追求形成一种系统的行政理念。之后，行政价值观还可以反作用于行政主体的行政价值选择，并约束行政主体的行为。

二、不同公共行政时期行政价值观的发展及演变

（一）传统公共行政时期的行政价值观

行政学作为一门独立的学科，始于1887年威尔逊提出的“政治—行政”二分法，威尔逊在《行政学研究》一文中，主张政治与行政相分离，建立独立的行政学。

自19世纪以来，奥古斯都·孔德创立了实证主义方法，在社会科学的研究中，价值分析就一直受到科学主义者的批判。科学方法的盛行，使得价值研究逐渐被取代，在此时期，行政学诞生了，而威尔逊提出政治与行政二分[7]，也离不开当时的社会背景，国家政府职能的扩张和行政权力的扩大，迫切需要一门学科来知道政府的行为，使政府更好地履行职责，提高效率。威尔逊曾说：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能恰当地和成功地做些什么，其次在于发现政府如何以最少的金钱和精力为代价，以最大可能的效率来做这些恰当的事。”[8]1以至于在一开始，行政学似乎就是为提高行政效率而出现的，衡量行政管理的好坏，效率也是其第一尺度。1900年，古德诺在《政治与行政》一书中，对政治与行政二分作了进一步阐述，他认为政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行。基于二次科学革命后的资本主义发展的大背景，行政管理及其行政效率问题，在传统公共行政时期变得异常重要。虽然威尔逊也指出首要的是政府恰当地能做些什么，也曾说“行政管理大大高于纯粹技术细节的那种单调内容之上，其事实根据就在于通过它的较高原则，它与政治智慧所派生的经久不衰的原理以及政治进步所具有的永恒真理是直接关联的。”[8]14古德诺也曾指出政治与行政要相互协调，然而在时代大背景下，这些有关行政价值的思想观点却被人们忽略了。

20世纪初，以泰勒为首的科学管理运动的兴起，也为后来韦伯官僚制的提出奠定了实践基础，而官僚制在适应切合了时代大背景下对于行政效率的追求而大放异彩，成为传统公共行政学一个重要的核心理论，也是奠定行政学学科的重要理论之一。作为一种理想的行政组织形式，官僚制基于“理性人”的假设，强调合理的分工、层级制的权力体系、组织的非人格化等。官僚制具有严密稳定严格规范以及普适性的特征，基于当时的社会背景，确实极大地提高了政府的行政效率，但是官僚制对于效率的一味追求以及对于人性感情的忽略，排除了人类感情、自我价值实现以及自我意志等非理性因素，抛弃了行政基于人的价值行为的思考。

直至20世纪五六十年代，基于20世纪三四十年代早期的人际关系学说，代表是著名的“霍桑实验”，行为科学学说开始盛行。行为学说的代表人物西蒙提出管理就是决策，并对政府行政的决策过程作了科学分析，以及提出基于“有限理性”的经验决策方法，西蒙更多的还是关注具体行政决策的科学方法，并主张将价值问题和事实问题严格区分，行为主义将科学方法取代价值研究变得更加“意识形态化”，认为研究者在进行公共行政研究时，必须要保持“价值中立”[9]，只能基于事实进行经验判断和分析，排斥价值判断和作用，如西蒙就认为价值不是科学分析的对象。

总的来说，在传统公共行政时期，人们更多的还是讨论具体行为上如何科学地行政，在时代大背景下，如何建立科学有效的行政组织形式，如何科学地行政以提高行政效率。人们的行政价值观可以说是一种“效率”价值观，这种行政价值观是单一的、表面化的。然而任何的政府行政行为，其实都是离不开一定的其他价值层面的选择，选择实施何种公共政策，如何提高行政效率，更好地为公众服务，保障社会稳定，本身就包含着对于其他行政价值的判断和选择。

（二）新公共行政时期的行政价值观

随着社会的发展，官僚制的弊端以及传统公共行政时期人们对于公共行政效率至上追求的弊端逐渐显露出来，公共行政严密的组织形式以及严格规范的行政过程，由于极大地忽略了人们的感情因素，加之责任落实的不确切，反而在一定程度上降低了行政的效率，使得政府部门变成了毫无生气的机器，变得臃肿，行政过程也变得缓慢。在这种有着“改革契机”的时代背景下，人们开始反思以官僚制为代表的传统公共行政方式，并开始逐渐将更多的目光转向对多层面行政价值的思考。

20世纪六七十年代，我们进入了新公共行政时期。1968年，沃尔多召开了“米若布鲁克会议”，会议的主要目的是鉴别公共行政学应该研究的问题，并提出公共行政学要把重点放在何以迎接70年代的挑战上。新公共行政在反思传统公共行政效率经济观的基础上，提出了更广泛的行政价值的考量，主张将价值理论放在优先考虑的位置。新公共行政的代表人物弗雷德里克森提出了社会公平和社会公正的价值考量，在1968年的会议上，他首次将“社会公平”的价值引入公共行政。随后，弗雷德里克森又系统阐述了新公共行政的价值理念，并且更加关注公共行政信念和价值上的问题。他认为，狭义的公共行政只注重效率和经济等管理层面的价值，而“广义的公共行政，除了重视管理的价值外，还强调公民精神、公正、公平、正义、伦理、回应性和爱国主义等价值”[10]。

伴随着新公共行政时期的影响，人们越来越多地注意到与公共行政价值相关的问题，特别是其对于社会公平的呼吁，在社会公共政策的制定中起到了一定的作用。我们不可否认，新公共行政对传统公共行政的反思以及对公共行政价值问题的考虑，具有划时代的意义，新公共行政在效率的基础上，提出要重视公平，在当时公共行政学一味强调科学技术因素的管理主义的倾向下，可以说是对广泛行政价值诉求的一种呼唤，是引人深思的，也是有意义的。当时人们的行政价值观，不再以单一的效率价值为追求，开始注重公平正义等方面的行政价值。但是我们也要注意到，虽然人们对于行政价值的思考变得更加多元化，但是就整个行政价值观体系的构建来看，当时的很多想法并没有形成实际的一套原则或者一种常规设置，也没有提出一个统一具体的行政价值观及其考量。

（三）新公共管理至新公共服务时期的行政价值观

20世纪七八十年代，西方国家掀起了“新公共管理运动”的浪潮，最初的目的是为了整治政府低效和浪费，新公共管理提倡将企业的运作方式引入政府部门，提倡竞争机制，也提倡在公共行政中像企业一样以顾客为导向提供服务。

新公共管理中的行政价值取向可以概括为两个方面，一是寻求合作、引入竞争，即政府权力下放，积极寻求与社会的合作，鼓励社会自治的公共管理，利用市场和社会的力量来进行管理，从而分担政府管理的压力，弥补政府管理的不足。二是顾客导向、服务民众，即提倡不再将政府当做一个高高在上的官僚机器，而是像企业一样，接受“纳税人”的税收，并因此提供良好的服务，以获得公众的满意，政府不仅要完成工作，也要提高服务的质量。

新公共管理主要包括了两大流派思想，即“重塑政府理论”和“治理与善治理论”，可以说，新公共管理是时代背景下，一种新的价值范式和管理模式的提出，效能和服务成为其核心价值取向，公平正义被看做是政府服务行为之后，社会和公众回应的一个副产品，政府通过合作和竞争来为公众提供更好的服务，在此基础上从而来保障公平。

20世纪90年代末，在对新公共管理理论反思的基础上，学者们提出了新公共服务理论。新公共服务理论包括七大理念：政府的职能是服务，而不是掌舵；公共利益是目标而非副产品；在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；为公民服务，而不是为顾客服务；责任并不简单；重视人，而不只是重视生产率；公民权和公共服务比企业家精神更重要。

从中我们可以看出，新公共服务理论在反思新公共管理理论时，更加重视公共服务的价值，认为不能简单地将公民看做顾客，也不能只为顾客提供良好的服务，在面对行政效益的结果时，也不能单纯以企业管理的方式来衡量政府行政的产出，而是将公平民主、公共利益等作为公共行政更为重要的价值取向，并体现了一种“责任中心”的道德价值。与新公共管理理论提倡通过竞争来激励政府行为以提高政府服务的价值取向不同，新公共服务理论则是将人们的共同理想、公民意识和公共利益放在核心的位置，基于公共利益实现的目标，新公共服务理论强调政府在向公民提供服务时必须考虑公平公正的因素。另外，新公共服务理论强调政府人员不应该仅仅关注市场，只为顾客提供良好的服务，除此之外，更应该关注宪法法律及保障公共利益，还要注重政治规范、职业标准及社区价值观等。可以说，新公共服务理论“是对公共行政核心价值——‘公共精神’的复归。”[11]总的来说，这一时期，人们的行政价值观是一种“以人为本”的，以服务理念为核心的行政价值观，对于行政价值的追求也变得更加广泛和多元，更加注重公共利益的实现。

三、对当今我国社会行政价值观构建的借鉴

（一）行政价值观的构建要结合时代背景并与时俱进

通过对不同公共行政时期的行政价值观的分析，我们可以看出，广义上的行政价值在传统公共行政时期被忽略，直到新公共行政时期才被重视，到后来新公共管理时期和新公共服务时期演变出不同的内涵和核心价值，行政价值属于行政哲学的范畴，一直存在我们的公共行政活动当中，只是存在的形式和被重视的程度不同。

行政价值观的地位及其核心内涵的演变也与当时社会所处的时代背景息息相关。任何一种新的行政价值和公共行政范式的出现和转变，都是为了更好地服务和指导当时的公共行政行为[12]。正如实证主义和管理主义，定量方法和定性方法，并没有孰好孰坏，任何一种对行政价值地位的看法和行政价值观具体内涵的选择都是基于当时的社会背景，都是为了解决当时迫在眉睫的现实问题，为了更好地行政以对社会进行治理。

我国构建行政价值观理论体系，也离不开我国的历史和社会时代背景。西方国家在历史上受到民主自由的思想浪潮的影响较多，在西方公共行政的发展过程中，学者们的研究从专注组织结构和科学行政以提高效率到注重行政过程和人的价值以及公共利益，是一个水到渠成的过程。资本主义的发展催生行政学作为一门独立学科的出现，几百年来，西方公共行政学的发展，也总是围绕效率、公平、政策实施、公共价值这些主题[13]。与西方国家的历史不同，我国是一个有着几千年封建时期历史的国家，有些“专制主义”、“人治”和“官本主义”的思想在公共行政中根深蒂固。在注重公共利益的实现时，我们更多的可能注重的是集体利益而非个人的利益。我们党提出的“执政为民”的理念，是中国共产党执政理念的一个质的飞跃，我们党还提出构建“服务型政府”，也是与时俱进的一个体现。如今，随着我国改革的进一步深化，我们更要从根本上认识到在公共行政中“人”的价值[14]，改革的深化随之也带来一系列社会问题，如社会贫富差距的扩大，社会不同利益阶层之间的矛盾深化等等，基于我国悠久的历史时代背景和特殊的深化改革的背景，我们要充分发挥政府的先导作用，在构建指导政府行为的行政价值观时，要充分认识到社会主要矛盾，给予弱者更多的保障，缓解特殊时期不同利益阶层之间的矛盾，维护社会稳定和持续健康发展，我们要坚持以人为本，贯彻服务理念，构建具有中国特色的、与时俱进的行政价值理论体系。

（二）行政价值观的构建要以法制化为保障

从上述的分析我们知道，行政价值观影响着行政人员和行为选择取向，更寄托着人们对于公共行政的希望和信仰。而行政人员基于价值观的影响，在做决定的时候，在多重身份和角色博弈的过程中，很难跳出“经济人”的假设，也很难做到“完全理性”，这样就难以避免行政价值观异化情况的出现。而行政自由裁量权的存在，行政人员意识主导行为的主观性，更加大了行政价值异化的概率。

为了避免行政价值的异化，我们要为行政价值“应然”状态的实现和行政价值观的构建提供法制化的保障和具体可操作的规范。“论证正义的善要以一个良序社会中具有做正义的事的有效欲望的成员为基础，我们必须减少这些不确定性，”[15]407而以法的形式将行政价值层面的考量规范下来，便是减少“这些不确定”的重要保障。举例来说，我国对于公务员服务的考核，更多地侧重于伦理道德约束，缺乏强制性的规定，即便公务员在某些方面的行为不符合道德，相应的惩罚措施也不完备，很多规定也侧重于预防和监督。本文认为，公务员因其身份的特殊性，公共行政行为也代表着公众的公共利益，对于公务员各方面的要求，应该更加严格规范，更加具有针对性。通过法律法规，将行政价值意识层面的观点变作强制性的规范，以此为后盾来对行政主体形成一种强有力的规范，一方面可以规范公务员队伍，另一方面也可以借此塑造良好的政府公信力。目前，美国、日本等国都相继出台了有关行政伦理方面的法律，并取得了较好效果。

除了以法律法规，作为行政价值构建的有力后盾，行政制度的确立和完善，也要依据合乎时宜的行政价值观来构建[16]。一种行政制度，只有与当时的社会核心价值观相契合，才是一种好的制度。另外，行政制度确立后，在运行的过程中，不管是执行还是反馈机制，都要以行政价值为指导原则，使各种行政行为都是符合伦理正义的框架之下的。因此，在当前我国深化改革的背景下，各项行政制度的改革也要力求公共利益、公平正义等行政价值的追求[17]，这样才能保证制度的严整与完善，保证公共行政的合理合法，以促进我国改革的进一步良序有效地开展。

（三）行政价值观的构建在价值取向上要更加注重公平正义

在公共行政学的发展历史中，效率和公平一直是学者们探究的永恒的话题。实际上，效率和公平并不是一个对立的关系，只是在特定的历史时期，会存在何者优先的问题。在最初公共行政学的起步阶段，西方社会由于生产力的极大提高，社会管理事务的日益沉重，如何提高政府效率便成了首要的问题，而随着经济社会的进一步发展，人们的需求和诉求也进一步扩大，社会问题也逐渐增多，人的价值、公共利益的实现、社会贫困问题等，便会使得社会公平正义的价值诉求的出现。

罗尔斯说：“正义是社会制度的首要德行，正像真理是思想体系的首要德性一样。”[15]3人类，是生活在社会之中，也是因为有了人，才有了社会。我们每个人都在社会中扮演着各种不同的角色，都为了更好的生活，而努力着，这时候，我们的共同利益是一致的。然而，也因为我们彼此扮演着不同的角色，在某些时刻，人与人之间的利益追求也是不一致的。这时，我们就要基于一些原则，建立一个有序的社会，合理分配社会合作的利益和部分群体需要承担的负担。罗尔斯认为，当一个社会“有效地受着一种公共的正义观调节时，它就是一个良序的社会”[15]4。笔者认为，政府作为“社会管理者”的形象，其公共行政行为，不得不重视公平正义的行政价值取向。

我国在改革开放初期，社会生产力还不够发达，经济效率也较为低下，在当时的时代背景下，“解放生产力、发展生产力”就成了我国的首要任务，政府行政价值的中心也是提高效率，发展经济。随着我国转型时期，改革的进一步深化，改革初期的一些发展模式，所存在的隐患和弊端也开始显露出来，如社会贫富差距过大、一味追求GDP的增长破坏了自然环境、社会不同阶层矛盾尖锐、群体性事件频发、政府公信力的缺失等等[18]。在新的时代背景下，行政价值构建中的公平正义的价值取向就显得尤为重要[19]。在社会中，人们合作共赢地为同一个目标而奋斗，而合作的前提是人们自愿地遵循一些有关社会协调的一些原则。而当大部分人对现状或者公共利益的分配感到不满时，这种稳定合作的局面就会被打破，威胁社会的稳定。这时候就要有一种价值取向和行为方式，来阻止情况进一步恶化，维护社会的稳定发展。而公平正义在其中，就起到非同小可的作用[20]。如我国的“仇富”、“仇官”现象，实际上人们仇恨的是“不公”。党的“十八大”就提出，要建立社会公平保障体系，要使全体人民享有平等的生存发展权利。在早期长期高效率发展的背后，我国的社会实际上存在着发展极度不平衡的隐患，想要消除这种隐患，我们的政府在制定公共政策以及实施一些措施时，就要紧跟时代趋势，秉持公平正义的价值观，平衡各阶层利益，缓和社会矛盾，以促进社会进一步健康和谐地发展。

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(责任编校：叶景林)

2016-10-22

杨诗达(1991-)，女，安徽安庆人，硕士生。

10.15916/j.issn1674-327x.2017.03.002

D035

A

1674-327X (2017)03-0005-05