国外行政问责机制研究——我国异体问责机制创新研究系列论文之四

□卢智增

（桂林理工大学人文社会科学学院，广西桂林 541004）

国外行政问责机制研究
——我国异体问责机制创新研究系列论文之四

□卢智增

（桂林理工大学人文社会科学学院，广西桂林 541004）

国外行政问责实践较早，形成了一套比较完善的问责体系和机制，尤其是在议会问责机制、法律问责机制、绩效问责机制、伦理问责机制、审计问责机制等方面独具特色，有效地制约了公权力，减少官员滥用职权、营私舞弊等腐败行为。梳理总结国外的议会、法律、绩效、伦理、审计等问责机制，挖掘国外行政问责体系中的问责主体、问责内容、问责机构、问责方式、问责程序等较好的相关规定，对于构建中国特色的行政问责机制具有十分重要的借鉴意义。

国外行政问责机制；法律问责；绩效问责；伦理问责；审计问责

西方国家的行政问责发展起步比较早，早在1985年，杰·M·谢菲尔茨就提出了行政问责的概念。自20世纪80年代开始，全球公共行政改革蓬勃发展，加快了各国建设责任型政府、现代服务型政府、强化官员责任意识、转变政府职能的步伐。如今，很多欧美国家都通过建立行政问责制，加强公权力制约，减少官员滥用职权、营私舞弊等现象，形成了一套比较完善的问责体系和机制。

1 问责要素构成

1.1 问责主体

所谓问责的主体是指由谁来发起和实施“问责”。为了防止腐败现象的产生，有效控制权力运行，西方建立了包括选民、议会、政府内部机构、司法、媒体、民间组织等在内的全方位的问责主体体系。我们可以根据问责主体的性质，把问责分为议会问责、司法问责、政府内部问责、其他社会力量问责等。

在当今西方资本主义发达国家，虽然政府权力有所膨胀，议会在国家政治生活中的地位有所下降，但是，议会仍然是一种重要的监督政府权力运行的工具，是最重要的问责主体。

西方国家，无论是总统制国家，还是责任内阁制国家，推行的基本上是一种代议制，权力与权力之间，既互相独立，又互相制衡，使政府官员的权力行使得到一种制度上的控制。在代议制下，由选民选出政府，由议会监督、约束政府，如果政府部门人员滥用职权，或者不正当行使行政权力就会被问责。

西方发达国家的司法监督力量强大，司法问责是政府工作顺利开展的有效保证。如在美国水门事件中，尼克松总统丑闻事件被媒体曝光之后，司法部门立即启动问责程序，并向有关部门提出司法诉讼，追究责任，直至尼克松辞职下台。

在西方国家，司法机构是对政府实施有效问责的另一重要主体。如德国《基本法》第61条规定，联邦议院或联邦参议员有权提出对总统的弹劾案。司法问责主要涉及行政诉讼和违宪审查两方面。行政诉讼，就是公民、法人或其他组织对行政机关的权益侵害不服，可以重新起诉，由司法机关来裁决，并向行政机关问责，要求行政机关承担相应的责任。违宪审查，则是指司法部门对一切违宪行为，尤其是对行政机关及其公职人员的违宪行为进行违宪审查和制裁，从而保障宪法实施的一种制度。违宪审查制度，起源于美国，并被其他西方国家广泛采用。英国对行政机关的司法问责相对比较完善，主要有三种方式。一是直接发出强制令，对一些不遵守宪法的行政机关及公职人员，处以罚金或者进行拘留。二是直接发出禁止令，禁止某个行政组织或某些官员作出越权的决定和行为；三是发出撤销令，撤销一切不合适的行政行为。

很多西方国家还在政府内部建立了专门的行政机关问责制，如美国的监察长制度、英国的行政监察专员制度、德国的内务部行政管理司制度。所谓行政机关问责制，就是由政府内部监察机构，对政府部门公职人员开展问责和监督工作。监察机关在行政系统内部，具有相对独立的功能和地位，能独立行使相应的监察职权，不受任何部门的束缚，有些国家的监察机构甚至掌握一定的监察立法权。比如，德国在联邦内务部行政管理司，还设置了专门的举报受理机构、腐败案件清理中心，负责对公务员不廉洁行为的处理。美国在全国25个部门专门设置了50多个监察长办公室，监察长的权力有很强的独立性，工作上只对总统和国会负责。同时，美国行政机关内部还有很多行政法官以及由行政法官组成的文官管理委员会，专门对官员侵犯公民权益的行为，开展监察工作。

在西方发达国家，其他社会力量问责同样重要。西方发达国家注重培育市民社会，有很多民间的社会力量，如社会组织、在野党、媒体、经济组织等，而且民间社会力量十分强大，对行政权力的行使起到了良好的制衡作用。其中，在野党和新闻媒体的问责作用尤为突出。英国就有许多社会组织担任类似在野党压力集团的角色，对政府在社会生活、经济、政治等各个领域的施政，产生了强有力的影响。新闻媒体，一直是西方国家监督政府权力运转的独具特色的有效工具。它们通常把新闻媒体称为第四种权力，并且专门立法保障新闻媒体的监督权力和独立地位。如果官员发生腐败行为，媒体会毫不留情地予以曝光，从而对官员形成强烈的社会舆论压力，并引发相应机构对官员腐败行为展开调查，甚至要求官员引咎辞职、追究法律责任。

西方国家的公民也是重要的问责力量，可以直接参与对政府的问责。在法国，选民可以通过议会和议员，实现自己对政府行为的问责权，而且法国规定，国外选民也可以直接监督和问责政府及其官员的行为。美国规定，总统必须向全体国民负政治责任，因此，能够对政府和总统起关键作用的是选民，选民问责是美国最为重要的问责形式。

1.2 问责内容

在问责内容上，只要是其所管辖范围内的事项，官员就应该承担责任。西方国家的公务员一般分为政务官和文官两类。由于两类官员的产生方式不同，对他们的责任要求也存在差异。政务官一般是通过选民大选而产生的，应该对选民和议会负责。他们不仅要对政府管理、决策、执行过程中所发生的一切重大失误、违法现象等承担相应责任，而且要对政府声誉、个人形象、个人言行负责。文官的职责，则是由该国的公务员法规定。如日本的《国家公务员法》明确规定了问责惩戒的内容，如果公务员违反一般性的服务原则，出现缺勤、迟到、工作态度不良及一些公务活动之外的一切不良行为，都要追究相应的责任。

问责的事由则主要有以下几类：一是发生重大安全事故，相关部门要被问责，如美国明尼苏达州密西西比河桥梁垮塌事故；二是政府及其官员作出的重大政策失误，产生严重后果，要被问责；三是官员失职或滥用权力，要被问责，如英国管理移民的事务国务大臣因造假而被迫辞职；四是官员出现道德失范问题，也要问责，如私生活糜烂或其他道德败坏问题。

1.3 问责机构

在问责机构方面，因法律环境、文化背景上的差异，各国各有特色。瑞典在议会中专门设立了议会监察专员办公室、宪政委员会等问责机构。议会监察专员由议会选举产生，向议会负责，但其独立性强，议会不能干涉其工作，议会监察专员的职责，就是专门监督政府各部门的权力运行情况。瑞典的宪政委员会权力更大，可以监督内阁部长履职情况，可以弹劾有违法违规行为的部长。

美国于1983年颁布的《联邦公务员法》规定，人事管理局有权力制定关于公务员惩戒的规章制度。美国国会还专门设立了政府问责局，其主要职责是监督政府各部门及其官员和国会议员的行为，同时有权调查联邦政府的财政支出。该机构为独立机构，对国会负责，以中立原则开展工作。

法国的《公务员总法》规定，只有享有任命权的机关，才能进行纪律处分，而且要和同级行政委员会一起协商，才能一致使用纪律处分权。同时，除训诫和警告之外，只有经过纪律委员会讨论和建议之后的惩戒，才能向公众宣布。日本的《公务员法》规定，有人事处分权的机构只有两个，一是人事院，二是有权任命者。

1.4 问责方式

在问责方式上，西方国家对政务官的问责，主要是通过议会的弹劾、罢免选票、投票不信任案等方式来实现的。对文官的问责，主要是根据公务员法的规定进行。如法国对公务员的纪律处分一共有十种，日本则主要规定了四种问责方式，即警告、免职、减薪、停职。

1.5 问责程序

在问责程序上，法国规定，首先，纪律委员会提送关于公务员违法违纪的事实报告及相应的证据、拟处分建议。其次，公务员问责答辩程序，公务员可以向行政机关，提交全部材料和档案资料，也可以委托自己的代理律师出席答辩。再次，纪律委员会听取答辩会双方的陈述之后，开展调查。调查范围很广，对行政机关没有指控到的违法违纪行为，也可以进行调查。第四，在纪律委员会作出纪律戒惩方面的会议决定之后，由行政机关长官来作出最终是否能够接纳的决议。行政机关和纪律委员会，都应该说明纪律惩戒的理由，并且将惩戒决定公开。第五，为了杜绝问责不当现象，法国在《公务员总法》中明确规定了问责的救济程序，含诉讼和申诉两个方面。如果公务员认为惩戒结果不合理，不认可惩戒结果，可以向掌握处分权的机关提出申诉，或者向行政法院提出撤销或者赔偿损害的诉讼请求，行政长官或行政法院要根据申诉结果，做出维持、修改或撤销处分的决定。

2 议会问责机制

在西方特有的政体之下，议会（国会）是最重要的问责主体，拥有以下权力：一是议会的质询权。所谓质询，就是议会对政府部门及人员提出质询或者质疑，并且要求政府部门负责人作出答复。质询有两种，即书面质询和口头质询，一般以口头质询为主［1］65-68。二是议会的弹劾权。弹劾是议会对行政权力的一种最为严厉的制约方式，主要面对的就是和职务有关的违法犯罪，如贿赂罪、叛国罪、以及其他轻罪或者重罪。美国宪法第一条明确规定，国会和众议院，拥有对一切文官、副总统、总统提出弹劾案的权力［2］240。三是议会的否决权。议会对一切政务活动，如重要的行政官员的提名和任命、政府重大决策的表决、条约缔结、财政预算等，都拥有一种通过或者否决的权力。如果议会对政府决策不满，可以通过不信任案的方式来表示反对，或者要求某些官员辞职。如美国国会一般使用听证会的形式，对政府的一些重大事项采取通过或者否决的方式，达到有效监督政府权力的目的。

西方国家还建立了议会监察制度。这一制度的最大特点就是议会至上，由议会专门监督司法、行政机关。世界上首位监察专员随之诞生，专员以议会代表的身份对司法和行政部门的官员遵纪守法、履行职责的情况进行监督。1719年，瑞典议会为了进一步削弱王族势力，扩大议会权力，强化议会对政府的控制，决定实施一部新宪法，这一做法为议会监察专员制的确立奠定了基础。18世纪中叶，瑞典又仿效国王任用大法官的做法，议会从官员队伍中选取杰出人才担任监察官员，以代表其行使监督职能，监察地方官员，受理公众申诉，以有效防止政府权利膨胀及滥用职权。随着历史的迁移和发展，瑞典监察制度不断完善，瑞典成为西方国家监察制度的发源地，其在行使监督职能方面的成功经验，彰显了西方国家监察制度的独特价值［3］46-47。

英国是实行议会内阁制的国家，也是最早实行行政问责制的国家，立法权和行政权两权分立，分别由议会和内阁掌握，议会拥有至高无上的国家权力，内阁政府由议会选举产生，并向议会负责。英国虽然有司法问责、内部问责、公务员问责，但占据主要地位的还是议会问责。英国的议会问责主要有以下三种方式：第一，质询。英国法律明文规定，在议会例会召开期间，议员可以就政府的施政方针等事项，向行政首长和政府高级官员提出质询，并要求内阁政府给予答复。质询的对象上至首相，下至政府各部门首长。如2011年7月20日，英国首相卡梅伦曾因雇佣卷入窃听丑闻的新闻发言人安迪·库尔森而接受议会质询。英国的议会质询也有书面质询和口头质询两种形式。英国议会还专门设置了14个专门委员会，负责监督职能对口的政府部门，并对其开展质询工作。第二，不信任投票。对于内阁政府的方针、政策、纲领、重大的行政活动，以及内阁成员的渎职、重大违法行为，议会通过不信任投票制度，对内阁政府采取严厉的监督和问责。第三，调查。就是议会组织专门的机构，通过特别委员会调查、听证调查、国政调查等途径，采取视察、考察、走访等方式，对行政主体的渎职、消极腐败、失职等行政行为进行调查，以便对行为事实进行认定。

美国是典型的“三权分立”的国家，即立法权、司法权和行政权分别由国会、法院和总统掌握，三者之间彼此牵制，相互制衡。美国的这种三权分立性质，决定了美国议会对政府的问责约束并不像英国那样强烈，但美国宪法赋予国会财政权、任命批准权、弹劾权、调查权等权力。美国议会主要采取以下三种问责方式：第一，国会调查与议员个别案件调查。为了监督政府行为，测评政府的行政绩效，美国众议院和参议院都设立了专门的政府活动委员会，众议院和参议院设立了专门的拨款委员会，专门对行政机关经费使用和分配情况进行监督。有时候，美国国会还联合中央情报局、联邦调查局等机构展开重大事项调查。同时，采取听证的方式，并结合面谈和报告，对政府官员展开调查。美国还允许国会议员针对选民的请求展开个别案件调查。第二，总审计署的审计方式。美国的总审计署，是美国公共财政的看守人，代表国会的利益，其问责职权是通过对政府执行计划和政府活动的实际效果进行审计，向国会提供客观公正的、专业的审计调查报告，以监督政府的财政支出情况。第三，弹劾。为防止总统违法和滥用权力，美国1787年宪法设立了总统弹劾制，以此约束总统的行为。后来弹劾的对象扩展到总统、副总统、法官及联邦文职官员。美国宪法规定，弹劾案由众议院提起，参议员负责审理，参议员议长担任审判长。如果弹劾案中的被弹劾者的行为构成犯罪，则应就处罚部分移交联邦最高法院审判。

法国是“半总统制”的国家，虽然总统掌握了重要的权力，但政府仍然要向议会负责。根据民主共和制，法国议会通常采用四种方式问责。其一，议会审查政府的财政法案。法国议会主要采取预算督查、预算批准、预算审查等三种方式，对政府部门进行监督问责。法国议会还设置了专门委员会，专门调查政府的活动。必要的时候，议会还可以委托有关审计法院，审计政府部门的经费使用、预算执行等情况。其二，弹劾。当总统的行为对整个国家的安全产生威胁时，或者内阁成员触犯刑事案件时，议会两院可以通过行使弹劾权的方式问责，并罢免其职务，追究其刑事责任。其三，对不信任案的表决。国民议会有权对内阁制定的政策投不信任票，对于国民议会投票表决的不信任案，应追究法律责任。其四，质询。就是议会每个星期安排一次专门的会议，以口头或者书面的形式，质疑并询问政府工作情况，并要求政府在法律限制的时间内，对质询作出回应。

德国二战后实行代议民主制，政府经议会选举产生，并对议会负责。因此，议会问责成为德国最重要的问责方式。在德国的议会问责中，弹劾、质询与英、法、美等国比较相近，而不信任投票制却别具一格，当议会对联邦总理表决不信任投票时，只有选举出一位新总理，不信任案才能通过。

3 法律问责机制

20世纪90年代以来，建立完善的法律问责机制，以监督和制约各级各类政府的行政权力，预防和惩处政府官员的违法违纪行为，成为西方发达国家公共管理创新的重要趋势。

所谓法律问责，就是问责主体根据相关法律，按照法定程序，追究政府部门及其官员的行政法律责任、刑事法律责任甚至于违宪责任，让其承担一切不良后果。西方国家的法律问责具有以下五个方面的特征：

第一，形成了以议会为主导、其他组织参与的多元问责主体。议会，是法律问责制中最重要的问责主体。比如，在美国，虽然总统由公民投票选举产生，不需经过议会批准，政府服从总统的安排和决策，只对总统负责，但是，美国国会却拥有监督政府的权力。如果总统或议员出现违法行为，国会仍然可以根据法律程序，对总统或议员进行法律问责。上世纪70年代尼克松总统的水门事件和90年代克林顿总统的性丑闻事件就是明证。英国议会毫无疑问是最重要的问责主体，它可以通过普通诉讼、上诉、司法审查等方式，对政府机构及官员进行法律问责，并追究其法律责任。瑞士的联邦宪法也对议会行使联邦的最高权力作出了明文规定，赋予议会提问权、质询权、个人动议权等，并要求联邦委员会就其行政工作向国民作出解释。

除了议会，选民和司法机关在官员问责制中也不可或缺，也是重要的问责主体。比如，德国的联邦宪法明文规定，法院机构作为国家最高司法机关，有权审理总统的弹劾案件。法国法律也赋予司法部门重要的问责权力。美国对于选民问责权力有较多规定，如美国宪法明确规定，当选民们对政府官员行为感到不满意的时候，可以要求官员下台，对官员开展罢免和问讯等法律问责。英国则设立行政裁决所，为群众参与监察工作提供平台，并在行政裁决体系外逐步制定行政专员制度，增强群众参与行政裁决的审查。

第二，十分重视通过必要的法定程序来保障法律问责的实施。比如，法国建立了比较完备的司法问责机制，为了落实议员的质询权，法国规定，议会在开例会期间，每周都安排一次专门会议，让议员质询、政府答辩。法国还规定，在《政府公报》发布社会民众的书面质询之后，政府不仅不得以任何公共利益为理由拒绝答复，而且应在一个月时间之内作出答复，并将答复结果发布在公报上。如果议员提出口头质询，议会主席会议要将此口头质询列入议事日程，并由政府负责答复［4］9-1 3。美国宪法、州法律及各地方政府的条例，也明确规定了对官员问责的受理、立案、调查、决定、执行、申诉等程序。即使对总统的弹劾，也制定了完善的法律程序：第一，众议院指定专门的司法委员会，对弹劾事件进行调查，并作出相应的总统弹劾理由书。第二，众议院审议总统弹劾理由书，并选出相应的代理人，代表众议院把弹劾案呈交给参议院。第三，参议院组建审讯法庭，对弹劾案进行审理。在美国，选民罢免官员一般要经过以下程序：一是选民申请罢免官员；二是征集支持罢免官员的选民签名；三是重新选举新的官员。

第三，营造实施异体问责的法治环境。西方国家十分强调健全问责法律制度，通过制定法律，明确政府及官员在违法的情况下，需承担的相应责任，使问责有法可依，营造问责的法治环境。如英国制定了《部长级官员准则》《防止贪污法》《行政裁判所和调查法》《议会行政申诉专员法》，法国制定了《反贪法》，美国制定了《政府工作人员道德准则》《政府道德法案》《信息自由法》《揭发者保护法》，德国制定了《德国基本法》《利益法》《联邦政府官员法》《公务员行为准则》等。

第四，加强政府信息公开。西方各国普遍实行政府信息公开，要求政府向议会、媒体、公众、社会团体等公开行政信息，并经常向议会提交工作报告，接受议会的检查、监督。美国分别于1966年和1976年通过了《信息自由法》和《阳光下的政府法》，规定了政府官员仅有最小程度的隐私权，全体国民享有最大限度的知情权，除法律特别禁止的之外，每个公民都有权查看联邦文件或者州政府文件，而且这种知情权是不需要任何请求和理由的。美国宪法还规定，总统有义务向全体国民报告政府工作情况，必须每年发表国情咨文。1978年开始实施的《政府道德法案》规定，政府官员应将自己的财产状况向全社会公布。法国于1988年制定了加强政治家生活资金透明度的法律条文，要求每个总统候选人在总统大选前，向有关宪法委员会上报自己的财产状况，要求所有政府官员在上任15天之内，在《政府公报》上发布自己的财产状况。西方国家除了保障公民的知情权之外，还采取措施保障新闻媒体的独立报道权。如瑞典的《出版自由法》第一条就对出版自由作了明文规定，强调追究侵犯出版自由的法律责任。

第五，法律问责制的专业化趋势。在经济全球化发展的大背景下，面对日益复杂的行政体系和政治活动，为加快转变政府职能，西方国家特别重视问责制度的专业化建设，注重成立专业化的问责机构，以保障法律问责制的有效实施。比如，为了提高法律问责专业化程度，凸显问责的司法性特征，英国下议院专门设立了十四个专门委员会，对政府部门开展对口监督，专门就政府部门的工作质询政府官员，揭露政府工作的不足，督促政府整改，从而实现了问责的规范化和专业化［5］。1993年，法国颁布了《反贪法》，并由高级法官、地方行政法庭、内政部、税务机关专家、司法警察等组成一个跨部门的、专门预防贪污腐败的中心，该中心负责定期对公私企业、国家机关培训专门的监督人员［6］62-66。美国国会也专门设置了相应的政府责任办公室，专门协助国会调查联邦政府部门及其官员，跟踪监督财政预算经费的使用情况，并对政府工作绩效和公共服务质量进行评估。该办公室大约有三万工作人员，成员素质都很高，大多是审计师、律师、采购专家、信息技术专家、经济学家、统计专家等各领域高级专业人才，这样有利于保证监督问责的效果。

4 绩效问责机制

绩效问责，是行政问责和政府绩效评估活动的结合，是在对政府绩效水平考察评估的基础上启动的问责，它通过考察评估政府的工作绩效，衡量政府工作成果，对没有达到绩效目标的政府及公务员进行问责。在以往的问责机制中，大多关注官员的过失或过错，而在绩效问责制中，强调的则是官员行政活动的绩效和贡献，体现了社会对政府工作绩效水平的期待，“无过”再也不是政府官员逃避责任的理由。通过推行绩效问责制，有利于政府及公务员的角色由管理者转变为公共产品的服务者和提供者，有利于降低公共支出成本，提高政府的工作效率和服务水平。因此，从这个意义上来说，绩效问责对政府官员形成了一定的压力，对其行政能力要求更高，是行政问责制的深化和发展。

美国是世界上最早对政府管理活动进行绩效问责的国家。早在上世纪60年代，美国总审计办公室就提出了关于政府行为的效果性、效率性、经济性“三E审计”计划。到了20世纪90年代，美国民间组织，如坎贝尔研究所逐渐开展政府绩效评估活动。1993年，美国制定了《政府绩效和结果法案》，通过三个项目报告来实现对政府机构管理活动的绩效评估。第一，战略规划。各政府部门的负责人要向国会和有关预算管理局提交未来五年内的战略发展规划。各部门战略规划，要涵盖各部门的职责使命、总体目标、主要工作职责、目标实现过程中政府的管理方式、所消耗的资本、信息、人力资源以及评估体系等。第二，年度绩效计划。各政府部门每年要向预算管理局提交部门年度绩效计划。各政府部门要在年度绩效计划中详细列出年度绩效目标、每一项活动所需的预算、绩效指标体系等，预算管理局则评估年度绩效预算的可行性和合理性。第三，年度绩效报告。每年3月底，各个部门要向总统和国会提交上一财政年度的绩效报告，说明绩效计划实现的程度、绩效目标没有实现的原因和改进意见。美国规定，开展政府绩效评估、实施政府绩效问责的机构，主要是预算管理局和国会。

澳大利亚一直是政府绩效管理活动的倡导者，从上个世纪90年代开始，就在各地方政府推行绩效评估体系，并在实践中逐步完善这一体系。澳大利亚的政府绩效问责的重要特色之一，就是科学设计政府绩效评估指标体系。澳大利亚政府绩效评估委员会认为，绩效评估指标主要由公平、效率、效果三个要素组成。效率主要强调特定的时间内投入与产出两者关系的比率，公平主要着眼于服务的可得性和公平性，效果主要侧重于服务质量效果。因此，澳大利亚设计政府绩效评估指标体系，侧重于政府组织履行职责的最终效果，并关注取得最佳效果的行动计划、创新能力、业务流程等能力类指标，以及产出（提供服务数量）、技术效率（产出和投入之关系）、结果（服务目标所达成状况）、成本效益（投入与结果之间关系）等因素［7］6-8。澳大利亚联邦政府2010年明确规定了政府绩效指标数据，并要求政府绩效指标统计数据要体现可比性、及时性、准确性、实用性、平衡性。根据这一原则，澳大利亚筹建绩效评估指导委员会，专门制定了关于政府和公务员绩效评估指标的一个总体框架，各地方绩效评估小组根据这一框架，确定住房、医疗卫生、社会福利、国民教育、应急管理等各领域的具体绩效评估指标，并在实践中不断修正和完善。

澳大利亚的政府绩效问责的重要特色之二，就是绩效问责主体多元化。澳大利亚绩效评估的主体主要有两类：一类是政府内部的评估主体，另一类是政府外部的评估主体。政府内部的评估主体主要由三种人员组成：一是由总理、财政部长、国库部长等五名主要负责财政支出的内阁成员组成的支出审核委员会，主要承担年度预算编制工作。二是支出审核委员会的工作人员，由国库部和财政部的人员组成，主要负责对联邦各个单位的资金预算开展财务绩效的监控评估工作。三是公共服务委员会，专门负责拟定公务员行为准则手册、公共事业部门服务工作准则，以此作为绩效评估的基本根据。

政府外部的评估主体，也有三类人员。一是参议院（上院）、众议院组成的财政委员会，主要负责财政资金审批核算工作。二是公共账目联合和审计工作委员会，主要负责对联邦机构资金使用状况的绩效审核和对各部门的年度绩效报告的审核。三是联邦审计署，其职责主要是专门为政府部门提供绩效审计服务，并将审计结果直接报告议会。

澳大利亚的政府绩效问责的重要特色之三，就是以结果和目标为主要路径，以战略愿景为最终导向的绩效评估问责体制。这一体制，主要有两个特点。一是把“结果”和“战略规划”作为政府及其公务员绩效评估的基础和前提。澳大利亚的预算拨款方式非常有特色，推行的是为结果服务而不是为投入服务的预算拨款方式。这种为结果服务的预算拨款方式，对绩效评估制度设计有直接影响。在这种制度下，各部门会对照上级部门的工作要求，制定“结果”和“产出”相呼应的中长期战略规划，确保组织目标和绩效评估问责目标相协调，从而提高以目标和结果为导向的绩效水平，推动政府行政工作水平和公务员服务效率的提高。二是在权责一致的基础上签订绩效协议。澳大利亚主张公共行政部门的多样性，要求各部门的首席执行官必须具备为部门“产出”进行资源调配的灵活性，并采取签订绩效协议的刚性约束方式，要求不同部门的首席执行官，以不同方式承担绩效责任，接受议会的质询。

澳大利亚的政府绩效问责的重要特色之四，就是构建了保障绩效问责实施的规范程序。制定规范化的程序运行体系，是建立绩效问责制的重要环节，也是预防权力滥用、制约权力腐败的客观要求。澳大利亚绩效评估问责制分为四个阶段：第一，战略规划阶段；第二，评估报告起草阶段；第三，绩效考评回顾阶段；第四，评估效果检验阶段。

新加坡在实施绩效问责制方面，也有很多值得借鉴的经验。第一，推行任人唯贤、论功行赏的贤能管理体制。在新加坡，公务员的选拔、职务晋升、加薪、培训等都与个人能力密切相关。对公务员的绩效考核，从年初布置任务开始，一直到年终考核才结束。新加坡一方面制定了严格的公务员管理办法，另一方面鼓励各级公务员充分发挥聪明才智，创造性地工作，努力提高工作效率。第二，借鉴企业管理模式，强化公务员工作绩效。受英国议会内阁制的影响，新加坡把整个国家当成一个“无限责任公司”，公务员的主要职责就是向社会提供公共产品和公共服务。新加坡在公共行政领域引入企业化模式管理，强调一种面对面的结果反馈，以促进公务员正视工作中的不足，不断提升服务水平，提升工作绩效。新加坡还实行末位淘汰制，通过绩效考核，问责和淘汰那些不称职的的公务员。第三，推行以职业规划为目的的双轨绩效评估制，以储备人才。双轨绩效评估制，就是分别出台工作评价报告和潜能评估报告。工作评价报告侧重于考核评价一定时期内公务员的工作绩效；潜能评估报告，则是为一些具有发展潜力的公务员建立跟踪和升职的档案。通过双轨绩效评估制，既可以激励公务员勤奋工作，又可以帮助公务员有效设计职业生涯规划，从而适应未来更高职位的要求。第四，引入第三方机构，确保绩效问责结果的公正性。新加坡特别强调将管人与管事、政策制定与政策执行分开，其中负责对公务员管理的机构主要是人事委员会和公共服务委员会。人事委员会隶属于总理公署，专门负责公务员管理方面的政策法规制定。公共服务委员会是公务员管理的最高机构，由公务员体制之外的第三方人士组建而成。在绩效问责过程中，这些第三方人士对公务员进行绩效考核，并根据考核结果决定公务员的升迁或惩戒，这样可以杜绝公务员权力滥用，确保绩效问责结果的公正性。

5 伦理问责机制

伦理问责，就是对政府机关及公务员进行道德问责的一种问责形式。伦理问责的重心，就是考察公务员的道德行为是否符合法律所认可的标准［8］49。B.盖伊·彼得斯认为，伦理问责是加强政府责任的最后途径，“是可达到的最经济的控制形式，最终也是最有效的形式”［9］342。伦理问责是与伦理法制分不开的，开展伦理问责，必须建立完善的伦理法制。西方国家在伦理法制化建设上经历了漫长的发展历程，一些国家制定了专门的《公务员行为准则》《政府责任法》之类的法律法规，用法律的形式，对公务员责任进行了明确规定，以规范其伦理行为，其中最为突出的共性主要有：一是注重伦理问责法制化建设，以制度约束公务员的行政伦理行为。二是建立伦理监督机构。很多西方国家在各层级国家机关中设置了相应级别的伦理监督机构。三是建立伦理培训机制。

美国实施伦理问责时间长，制度较完善，上至国家大法，下到各个地方的法规条例，对官员行为都进行了明确规定。1978年，美国联邦政府颁发了《文官制度改革法》《政府道德法》，明确规定了政府官员的行为准则，要求政府官员廉洁自律、秉公执法、不能参与任何政治捐款等收受性质的活动。由于有了这些规定，所以美国较多地实行事前问责，而不是事后问责。1989年，美国修订了《道德改革法》，建立政府官员财产申报制度，要求主要官员必须在任职前申报自己家庭的财产状况，之后在工作中也要按时申报财产情况，如不真实申报，将受到一定的惩罚。此外，在《廉政法》中，也明确要求政府官员必须向公众申报自己的收入和财产，如果逾期不报，官员就会被司法部门起诉［10］58。而且，为了提高官员财产的透明度，美国还将政府官员的财产情况向社会公众和媒体公开。

美国伦理问责法制化主要有以下特征：第一，法律较健全、内容较具体、可操作性强。美国的行政伦理法规涉及面广，涵盖了行政机关及立法机构、司法机构等，而且详细规定了政府工作人员的伦理行为。如1978年，美国国会颁布了《政府道德法案》，该法案详细规定了官员财产公开办法以及对官员的调查程序［11］6-8。第二，行政伦理监督机构健全，问责有力度。如美国众议院成立了“行为活动规范委员会”，参议院成立了“道德特别委员会”，其主要职责就是跟踪调查政府官员及公职人员是否有违背道德行为。美国还专门成立了政府道德办公室，其工作职责是制定道德政策和预防腐败计划。有时候，美国一些民间监督组织也发挥着伦理问责作用，产生了很好的监督效果，如美国华盛顿的“公仆廉政中心”、芝加哥的“政府工作改进委员会”。除此之外，美国党派之争形成的党际监督，以及新闻舆论监督，也对政府官员有一定的伦理约束作用。第三，成立行政伦理培训机构。美国最权威的行政伦理培训机构，就是美国公共事务管理科学院。该机构的主要任务就是承担高级公务员的伦理道德培训工作，并获得政府和议会拨款及一些社会赞助。美国还通过各高等院校对公务员进行行政伦理培训。

英国要求政府公职人员不仅要遵守国家各项法律，还要自觉遵守不成文的“荣誉法典”。英国文官法规定了公职人员进行惩处的条件，如公职人员不诚实、不请假而缺勤、赌博、违法违纪等。英国于1996年还专门颁布并实施了公务员良好道德规范，英国“公共生活标准委员会”则提出了公务员的七项伦理原则，即无私、廉政、客观、责任、公正、诚实、表率。为了落实伦理责任，英国于1994年专门成立了诺兰委员会，负责对公务员进行道德评价。

为了约束公务员的行政行为，法国制定了一系列法律制度。1946年10月，法国制定了《法国公务员总章程》，1959年，法国国民议会对《法国公务员总章程》作了一百多处修正，并补充了七个条例。1983年，法国国会颁布了《公务员权利和义务总章程》，之后，为了区别管理，又颁布了《国家公务员章程》《法院工作人员章程》《议会工作人员章程》《地方公务员章程》等［12］1145。

法国特别强调公务员必须履行义务，其一，有服从义务，要无条件服从上级领导的命令和安排，除非领导的表示是违反法律或者是给国家利益带来伤害的。其二，有献身公务员职业的义务。即使辞职，也要履行手续，否则要被有关部门严厉处罚。其三，有工作廉洁的义务。公务员要始终保持工作独立性质，不贪污受贿，不兼职从事一切经营活动。其四，有保守国家机密的义务。其五，有向社会公众提供咨询的义务。在不涉及保密的前提下，公务员有义务满足社会公众对各种信息查询的需要。

澳大利亚规定，技术类公务员在政治上应保持中立，在公平化、专业化的工作方式下，履行专业化的工作职责，而且要求他们遵守社会上最高层次的道德准则，对议会、政府、国民承担责任，执行政府的管理计划和政策，为本国国民提供多样化的服务，满足公众需求。

澳大利亚《公务员法》对公务员的价值观和行为准则进行了明确规定，如规定公务员必须以公平和专业化的方式履行其职责，必须模范遵守最高层次道德标准，必须杜绝歧视，等等［13］5。公务员还必须遵守现行法律制度，执行所在部门长官的命令，并对工作上的来往信息严密控制；对雇员或者受雇方在利益上的冲突，采取公开或者合理的方式进行调节；有效使用国家的一切资源，不得滥用职务权力为他人或者自己谋利。

韩国在行政伦理法制化上虽然起步较晚，但相对较完善，制定了很多管理公务员的法规，如《地方公务员法》《国家公务员法》《公职人员伦理法》《公务员服务规定》《公职人员伦理宪章》《防止腐败法》，规范公务员的行政伦理行为。其中，比较有特色的内容主要有：第一，任职前的宣誓制度，要求公务员上岗前必须宣誓就职，以增强公务员的责任感；第二，财产申报制度，甚至于细分为有形财产到无形财产的申报制度；第三，金融实名制；第四，公务员离职后的就业限制政策；第五，成立了伦理委员会和防止腐败委员会，加强行政伦理监督。

日本也建立了完善的行政伦理法制体系，出台了《国家公务员法》《国家公务员伦理法》等法律，对国家公务员的义务、行为规范、违法违纪处罚等都予以明确规定，如规定公务员必须公正地为全体国民服务，不得将个人私利凌驾于公共利益之上。另外，为了明确国家公务员违法违规的标准，日本还专门出台了《国家公务员伦理规程》《人事院规则》等，明确了公务员工作的伦理原则，对公务员行为进行了各种详细的规定，可操作性较强。

6 审计问责机制

审计问责是委托代理理论的必然逻辑。从政治学的视角来看，人民与政府的关系就是一种委托——代理关系。虽然国家权力来源于人民，属于人民，但人民与政府之间形成了一种“委托责任关系”［14］3。人民无法直接行使其国家权力，只能通过间接的选举政府，委托政府代其行使国家权力。因此，审计机关有权对政府及其组成部门的财政支出情况进行审计，以保证纳税人的钱的合理合法使用，其实质是对政府经济行为及其结果进行独立的监督。

当前，西方国家的审计问责机制主要有以下立法模式、司法模式、独立模式等三种。

6.1 立法模式的审计问责

这种审计问责模式以美国、英国、瑞典、澳大利亚等国为代表，其主要特点是，国会掌握审计权力，最高审计机关隶属于立法机关，并直接向立法机关负责，直接向国会报告其工作，审计机关的主要职责，就是利用议会赋予的财政监督权，监督政府对国家财政的使用情况，对违规政府官员，可以通过法定程序弹劾或进行行政处理。

6.2 司法模式的审计问责

在司法模式下，国家审计机关被赋予司法属性，拥有司法权、检察权、建议权。采用这一模式的多为大陆法系国家，目前法国的审计问责最具特色。法国于1807年通过了《审计法院法》，并建立了审计法院，审计法院有相对独立性，独立于政府和议会，只有总统才可以任命审计法院院长，而且只受总检察长领导。

6.3 独立模式的审计问责

独立模式的审计问责是司法模式的演变形式。独立模式下的国家审计机关相对独立，既独立于议会，也独立于司法机关，还独立于政府，国家审计机关有权要求纠正违法违规的财务交易行为，退还或赔偿公共资产损失，并对领导人员进行行政处分。目前采取这一模式的国家主要是德国和日本，德国《联邦审计法院法》规定，联邦审计法院是独立的审计机关，是最高联邦机构，只需对法律负责。而日本的会计检察院（审计机关）拥有对被审计单位执行行政处理权，包含对相关人员的行政处分判定。

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责任编辑朱文婷

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卢智增（1973-），男，瑶族，湖南江永人，政治学博士，桂林理工大学人文社会科学学院教授、硕士生导师。