“一带一路”战略下的国际能源合作——以气候变化《巴黎协定》为视角

□梁晓菲

（西安交通大学城市学院，西安交通大学法学院，陕西西安 710018）

“一带一路”战略下的国际能源合作
——以气候变化《巴黎协定》为视角

□梁晓菲

（西安交通大学城市学院，西安交通大学法学院，陕西西安 710018）

2016年底生效的《巴黎协定》将所有国家纳入到了全球减排行列。无疑，传统油气投资受到了其因温室气候减排带来的影响。然而，减排和能源合作其实并不是不能同时并存的，关键在于要有合理、科学的制度构建和安排。因此，在中国“一带一路”战略走向深化之际，倘若既要实现《巴黎协定》下的国际法义务，又要促进“一带一路”战略下的能源合作，就需尽快开展制度性设计研究，以期在维护中国国家核心利益的前提下，实现东道国与投资者的双赢格局。

巴黎协定；“一带一路”战略；国际能源合作；能源法；气候变化

2016年11月4日，国家主席习近平致信联合国秘书长潘基文，对气候变化《巴黎协定》正式生效表示祝贺。他强调，自2015年12月《巴黎协定》达成以来，国际社会致力于推动协定尽快生效。中国于2016年4月22日《巴黎协定》开放签署首日签署协定，并于9月3日批准协定。作为主席国，中国推动二十国集团首次发表关于气候变化问题的主席声明，为推动签署《巴黎协定》提供政治支持［1］。尽管气候变化《巴黎协定》中仍存在着诸多需要进一步完善的地方，但对于世界和中国而言，《巴黎协定》都将产生重大影响和具有划时代的意义。

无疑，在《巴黎协定》强制减排的条约义务之下，全球煤炭、油气等传统能源需求将持续下降，从而影响到“一带一路”国家开发相关资源的积极性，进而直接影响到中国在该地区的能源投资合作。因此，如何维系和扩大中国在“一带一路”战略下对传统能源的投资，保障稳定的能源进口，亟待新的制度安排加以保障。我们认为，全球应对气候变化，开展温室气体减排与“一带一路”国家的能源合作并不矛盾，也不冲突。本文旨在分析气候变化《巴黎协定》对全球能源合作产生的影响，从而为中国“一带一路”能源合作提出未来应对的方向及策略。

1 气候变化《巴黎协定》对“一带一路”战略下国际能源合作的影响

2015年3月，国家发改委等三部委联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称《愿景与行动》），其中既指出要“加强能源基础设施互联互通合作”，在煤炭、油气、可再生能源领域等广泛合作，又强调“投资建设中应充分考虑气候变化影响”［2］。毫无疑问，这一《愿景与行动》表明，减排和能源合作并不是不能同时并存的，关键在于合理、科学的制度构建和安排。因此，就需尽快开展制度性设计研究，以期在维护中国国家核心利益的前提下，实现东道国与投资者的双赢格局。我们认为，气候变化《巴黎协定》对“一带一路”战略下国际能源合作的影响至少有以下三点：

1.1 《巴黎协定》赋予了东道国可以以《巴黎协定》减排义务为由，对中国能源投资进行征收和国有化

《巴黎协定》第一次将发展中国家纳入到具有法律拘束力的减排协议下，而“一带一路”地区又多为发展中国家。在《巴黎协定》出台之前，尽管存在着这些国家以气候变化为由，阻挠中国能源投资的可能性，但毕竟没有相应法律依据。然而，在《巴黎协定》下气候责任正式成为具有法律拘束力的社会责任。这一变化无疑加大了能源投资的政治法律风险。一方面，在投资准入方面，气候责任将成为东道国阻碍投资者进入的有力屏障；另一方面，投资者如仍以传统模式进行投资，则可能遭受东道国以气候责任为由的征收或国有化，从而使中国处于法律弱势，即使参与诉讼，由于《巴黎协定》的法定义务，使败诉机率增大。

无疑，中国在“一带一路”战略下，将面临来自《巴黎协定》的挑战，特别是在能源投资方面，东道国将更强调投资者在条约下的气候义务。同时，中国无法再以传统投资模式进行油气领域的投资，必须在投资中注意到温室气体减排等相关由《巴黎协定》提出的基本要求。而达不到这种要求时，可能会对投资者实施征收和国有化。而之前的因气候变化而采取的征收和国有化，可能更多地是从政治角度而言，但《巴黎协定》的出台为开展这一投资征收和国有化提供了国际法上的依据。

1.2 《巴黎协定》中规定的以气候变化为基础的法律责任，将成为未来中国企业在“一带一路”国家开展能源投资的主要社会责任

《巴黎协定》的出台使得国家减缓和适应气候变化成为一种法律责任。这也就意味着，是否影响当地气候变化将成为开展能源投资的重要前提。而“一带一路”国家多为气候脆弱型国家，当中国进行油气勘探开发、火电等常规能源投资时，极可能触及这些国家敏感的减排义务。此外，新能源投资不当，同样也会产生气候责任，如水电对气候生态的影响，由于水电生产受气候和季节影响较大，而且目前仍然没有充分的证据表明大规模水电开发不会对生态环境造成危害［3］。风电对土地规模的要求，有多少土地可能用来发展风电，决定了风电可开发利用的数量。世界能源委员会（WEC）风能资源评估（1994）对我国风能资源的估算是:我国土地无限制的风能资源量为17万亿千瓦时/年，大致相当我国2008年全国总发电量的4.9倍，土地面积利用为4%的风能资源量为0.7万亿千瓦时/年，大致相当于2008年全国总发电量的五分之一还不到［4］。因此可以肯定，以气候变化为基础的法律责任，将成为未来中国企业在“一带一路”国家开展能源投资的主要社会责任。然而，目前中国企业不仅对以气候责任相关信息了解不足，更谈不上形成基本的责任共识，从而难免遭受东道国的政治干预和法律诉讼。

1.3 《巴黎协定》减排义务将进一步削弱“一带一路”国家对传统能源的投资需求，中国在区域内的能源投资必将受到直接影响

尽管《巴黎协定》采取了自主贡献减排模式，但却明确限定温室气体排放应是逐渐减少，而不能增加的法定义务。《巴黎协定》规定了未来温室气体的排放容量，把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2摄氏度之内，并为把升温控制在1.5摄氏度之内而努力［5］。这实际上对“一带一路”国家的化石能源开采产生了约束性规定，必将影响中国对“一带一路”国家传统能源的投资。因此，在目前全球能源供大于求的情况下，《巴黎协定》减排义务将进一步削弱“一带一路”国家对传统能源的投资需求，中国在区域内的能源投资必将受到直接影响。

1.4 《巴黎协定》减排义务对“一带一路”能源合作的国别影响

“一带一路”区域内，每个国家的资源禀赋和气候状况千差万别。因此，《巴黎协定》对于“一带一路”能源合作的国别影响亦有不同。有的国家较为倚重化石能源，其在《巴黎协定》项下的减排义务将更为艰巨。而有的国家资源匮乏，则更希望通过“气候友好型”的新能源投资实现经济增长。如果不采取果断有效的措施，人类社会将不得不承受气候变化以及化石能源枯竭所引发的所有灾难［6］。这样，不同的国家对能源投资合作将会产生不同需求。《巴黎协定》减排义务之下，中国应从制度安排角度出发，实现前期油气资源的投资稳定，并帮助这些国家完成其减排义务。

2 气候变化《巴黎协定》对“一带一路”战略下国际能源合作影响的法律对策

2.1 《巴黎协定》下“一带一路”国家的能源投资安全制度性设计

《巴黎协定》与以往《联合国气候变化框架公约》下的决议或协定的不同在于，第一次为所有国家设定了减排的法律义务，而“一带一路”国家概莫能外。因此，在其能源投资方面至少受到两方面的气候政治风险影响，一是投资准入。以投资准入为砝码换取人权、环境价值的输出FTA（Free Trade Agreement）下的投资准入条款亦成为欧盟向发展中国家输出欧洲环境、人权、甚至减缓气候变化的媒介［7］。二是征收和国有化问题。避免东道国对投资的征收和国有化是投资保护的重要内容，BIT（Bilateral Investment Treaty）一般都进行了详细规定，要求征收外国投资必须满足一定前提条件，例如出于公共利益、依照国内法律程序、采取非歧视性的方式并给予补偿等，还应按照投资被征收前的价值及时补偿［8］。《巴黎协定》下的法定减排义务将成为“一带一路”国家投资准入和征收最有力的工具，投资者将不得不面临巨大的气候政治风险。为此，应考虑在两个方面进行制度性设计，一是从未来能源投资协定角度入手，如何进行规定以最大程度上减缓《巴黎协定》对投资准入和征收的限制；二是从已有能源投资入手，一旦东道国以《巴黎协定》法定减排义务为由，实施征收和国有化时，应采取何种法律对策，减少不必要的投资损失。

2.2 气候变化与稳定性条款的制度性设计

稳定性条款是国际能源投资合同中保障投资者最为关键性的议题［9］。中国投资者在海外投资中面临着诸多政治风险，订立稳定条款是防范政治风险的有效方法之一。该条款的作用体现在对相关法律制度的“稳定”［10］。但从当前发展来看，稳定性条款越来越多地受到环境风险的影响。无疑，《巴黎协定》的出台使得能源合同的稳定性条款更为脆弱。因此，在能源投资合同中应将环境风险列为稳定性条款主要考虑事项。其中，最重要的是如何实现《巴黎协定》法定减排义务与稳定性条款相结合。

我们认为，稳定性条款不能与《巴黎协定》规定的减排义务相违背，更不能通过稳定性条约排除对《巴黎协定》减排义务的遵守。但同时，我们也应谨防，东道国以《巴黎协定》减排义务为由，对原有的油气投资合同提出不合理的征收和国有化，甚至抛弃稳定性条款，从而造成能源投资合同的无法履行。

2.3 “一带一路”能源合作的机遇与风险的制度性设计

《巴黎协定》的出台使中国对“一带一路”国家新能源投资进入新的机遇期，但同时新能源投资风险也逐渐显露。《巴黎协定》除规定减排义务以外，在减缓与适应方面创立了新的应对机制，如可持续发展机制、技术框架机制；改进了资金援助机制、能力建设机制，并在这些基础上，建立起行动与支助的强化透明度框架。这些新机制的确立和旧机制的改进，无疑对传统能源升级改造、新能源投资都将带来新的变化。新的机制能否像《京都议定书》下的清洁发展机制（CDM）一样发挥效用，从而实现对“一带一路”国家的清洁能源投资。对此，应利用《巴黎协定》出台的可持续发展机制和技术框架等新机制，加大对“一带一路”国家新能源的投资。但同时也需防范，如水电对局部生态环境破坏、风电对土地资源需求等新能源投资的环境风险问题。为此，一方面，应加强对《巴黎协定》的可持续发展机制等新制度如何促进在“一带一路”国家的新能源投资展开研究，另一方面，对新能源投资对“一带一路”国家可能产生的环境损害及其诉讼进行对策研究。

2.4 能源合作机制的制度性设计

能源合作机制包括了双边和多边能源合作机制。从目前与“一带一路”相关的能源合作机制来看，对于气候变化问题，尽管有所论及，但没有形成具体制度安排。更为特殊的是，气候变化议题与能源议题是分属于“一带一路”合作中的两个方面，不仅没有实质性的联系，更遑论在二者之间建立起具体的制度安排。因此，在双边能源合作机制中，应广泛建立起以《巴黎协定》减排目标为考量的范本。而在多边能源合作机制中，应充分利用论坛及多边区域性组织，构建起能源与气候变化专门工作组，通过协商、谈判确立起地区能源与气候变化应对机制。对于如何构建起具体的双边能源与气候变化范本、分析多边区域组织中能源与气候变化专门工作组构建的可能性、谈判要点，以及对工作组基本职能进行具体制度性设计。如上海合作组织，中国与中亚地区的哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦都是其成员方。他们在该组织的促动下签署了一系列协议，这些政府间协议为中国与丝绸之路经济带沿线国家开展经济贸易合作特别是能源合作提供了重要的法律保障［11］。

2.5 加强能源与气候交叉专家人才的培养机制

传统上，我们对于能源与气候交叉专家和人才没有较高的认识，随着《巴黎协定》的出台，特别是将所有国家纳入到强制减排后，如何遵约就成为后期《巴黎协定》主要解决的问题。而这就需要中国大量的气候专家，特别是包括法学专家在内的进行气候制度建设的专家来具体从事减排承诺如何实现的研究。然而，能源领域受到气候制度的影响越来越直接，如果能源专家不了解气候制度安排，就会作出错误的判断。因此，中国亟待培养能源与气候相关的专家。更为重要的是，随着中国“一带一路”战略的深入，中国在中亚等油气国家的能源投资必然会受到《巴黎协定》的影响，只有掌握气候变化制度安排，才能在能源投资领域作出正确判断，将能源投资风险在萌芽阶段就消解掉。

3 结语

气候变化与能源合作作为可持续发展的重中之重，是一种注重长远发展的经济增长模式，它不仅成为了世界各国经济与社会发展的国家战略，更是我们共同的责任和使命。尤其是金融危机后，确保经济持续增长以及实现经济与环境的协调发展，是当前各主要国家迫切需要考虑和应对的重大议题。低碳发展、绿色增长和能源转型，正成为各国共识和努力方向［12］。因此，气候变化《巴黎协定》对“一带一路”战略下国际能源合作的影响的研究迫在眉睫。

［1］习近平就气候变化《巴黎协定》正式生效致信联合国秘书长潘基文［N］.人民日报，2016-11-05（01）.

［2］中华人民共和国商务部.三部委联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》［EB/OL］.（2015-04-06）［2016-11-15］.http: //www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/l/201504/20150400 933572.shtml.

［3］解百臣，徐大鹏，刘明磊，许睿.基于投入型Malmquist指数的省际发电部门低碳经济评价［J］.管理评论，2010（6）:127.

［4］朱成章.我国风能资源到底有多少?［J］.中国电力企业管理，2010（7）:23.

［5］李俊峰.全球气候治理加快第四次能源革命［J］.环境经济，2016（Z1）:37.

［6］陈红彦.碳税制度与国家战略利益［J］.法学研究，2012（2）:99.

［7］王燕.欧盟投资保护理念的“西学东渐”及其启示［J］.国际商务研究，2015（3）:83.

［8］宗芳宇，路江涌，武常岐.双边投资协定、制度环境和企业对外直接投资区位选择［J］.经济研究，2012（05）:74.

［9］SeePeterD.Cameron，InternationalEnergy Investment Law:the Pursuit of Stability，Oxford: Oxford University Press，2010:5-13.

［10］王斌.论投资协议中的稳定条款:兼谈中国投资者的应对策略［J］.政法论丛，2010（6）:66.

［11］曾加，王聪霞.一带一路能源合作法律问题探析［J］.中共青岛市委党校，青岛行政学院学报，2016（3）:90.

［12］刘卫平.中美加强气候能源合作可持续发展系唯一途径［EB/OL］.［2016-11-22］.http://world.people. com.cn/n/2015/0627/c157278-27217431.html.

责任编辑伍静

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.05.029

D912.6

A

1004-0544（2017）05-0161-04

教育部人文社科基金青年项目（15YJC820033）;陕西省社科基金项目（2016F007）。

梁晓菲（1975-），女，陕西蒲城人，西安交通大学城市学院讲师，西安交通大学法学院博士生。