土地整治社会评价内涵、原则及框架方法

饶 静

（中国农业大学人文与发展学院，北京100193）

土地整治是对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行治理，对生产建设破坏和自然灾害的土地进行恢复利用，以提高土地利用率的活动[1]。根据整治对象和内容的不同，土地整治可分成5种类型：农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿建设用地整治、土地复垦、宜农未利用土地资源开发。土地整治项目的建设推动了土地利用结构的优化，宜农未利用地的开发，耕地质量的提高，粮食产能的增加以及农村社区的发展和农村生产生活方式的改善。Coelho[2]认为土地整治评价的影响因素不仅仅只包含自然环境等因素，还应考虑人类行为，分析社会经济因素。近年来，土地整治项目的社会评价研究开始了初步探索，如杨庆媛等[3]、鲁春阳[4]等。上述研究构建了土地整治项目社会评价指标体系等内容，但没有认识到在土地整治中引进社会评价，是把社会分析、公众参与融入到土地整治项目的设计和实施的方法和手段。社会评价不仅需要分析项目带来的社会影响，而且应分析项目与社区的互适性和社会风险等，同时要进行参与分析、贫困分析、社会性别分析和少数民族分析等社会分析。本文对土地整治社会评价的概念、原则、内容、方法步骤和工作流程进行了研究。

1 社会评价

1.1 国内外社会评价的发展

20世纪70—80年代采用社会学理论和方法的社会评价开始发展。1970年1月1日实施的美国国家环境政策法案（NEPA）中规定美国联邦政府投资或实施的所有项目和规划必须事先进行环境影响评价，提供环境影响报告书[5]。环境影响评价制度得以正式建立，环境的定义中包括了社会问题[6]，其第102条规定在进行项目评价时不光要考虑环境影响，还要考虑项目的社会影响，从而产生了社会评价的概念[7]。加拿大、澳大利亚和新西兰等西方国家社会评价也几乎与美国同步开展，经历了相似的发展过程[8]。国际组织方面，1985年世界银行发布Putting People First报告，介绍了社会分析在农业、农村发展项目设计中的应用[9]，1997年成立社会发展部门，强化了项目社会评价的作用。亚洲发展银行1991年颁布社会分析指南[10]。发展到20世纪末至21世纪初，社会评价已成为发达国家和国际组织政策评价的一种形式，它与环境影响评价、技术评价、经济与财政影响评价一起，成为政府、非盈利组织甚至一些大公司决策的标准程序之一[11]。

20世纪80年代，中国开始重视项目环境评价并引入社会评价的过程。1983年国家计划经济委员会规定，在建设项目可行性研究报告编制内容中应包括社会效益评价，并预测项目对社会产生的影响。1986—1996年，国家计委和建设部组织国内外专家成立“投资项目社会评价课题组”，完成了《我国项目社会评价基础理论与方法》和《投资项目社会评价指南》[12]，这标志着中国投资项目社会评价工作进入起步阶段[13]，其他部门也先后制定了项目社会评价指南和方法，如水利部[14]、中国民航总局[15]、铁道部和林业总局等。社会评价的引入对中国投资项目科学决策，提高投资项目综合水平，实现经济社会可持续发展起到了重要作用，但仍存在缺乏法律规定、评价机构和人才队伍不足、缺乏统一评价标准和评价方法等问题。

1.2 社会评价的内涵、原则和内容

（1）内涵。国内外学者对社会评价的定义各有不同，可以分为三类：侧重认为社会评价是评价项目的社会影响和后果，以区别于其他如环境影响、经济和技术评价，如Becker[16]、Vanclay[17]、伯基[18]；强调为了保证项目成功，社会评价应贯穿于整个项目周期中的各个阶段，并且根据评价结果及时调整项目，如Wolf[19]、施国庆[20]等；强调社会评价是在项目过程中促进利益相关者有效参与项目活动的项目行动，如世界银行[21]和Becker[22]的界定。

（2）原则。原则是指导社会评价的基本准则。2003年，美国社会评价原则和指导跨组织委员会颁布了6项“社会评价指导原则”[23]，同年，国际影响评价委员会颁布了12项国际社会评价原则[24]。美国的社会评价原则更加注重实证性和技术性，而国际指南和原则则更加体现民主、参与和建设性[24]。国内学者施国庆[20]提出社会评价的原则包括：以人为本、追求社会公平、促进社会稳定、促进社会发展、公众广泛参与、评价指标可比性与可操作性、实事求是、客观公正。

（3）内容。Vanclay[25]指出社会评价内容包括确定受影响的人群、促进并协调利益相关者的参与、记录并分析规划干预的地方历史背景、收集基准数据，确定并描述可能产生影响的行为、预测和分析可能的影响以及不同利益相关者的回应方式、帮助评价并选择替代性方案、帮助进行基地选址、提出负面影响的缓解措施等。施国庆[20]认为社会评价包括项目区社会经济调查及初步社会文化分析、项目利益相关者分析、脆弱群体分析、项目机构与管理分析、持续性评价和公众参与分析。综合分析可见，学界认同的侧重内容主要有：项目区社会经济调查，包括人口、生产活动、性别分析、脆弱群体分析、初步文化分析等；项目与所在地区的互适性分析，利益相关者分析，项目机构、角色和行为与管理分析，社会组织分析、项目预期收益者收益一致性分析；社会风险分析、公众参与分析、项目可持续性分析等。

2 土地整治社会评价

2.1 土地整治项目评价

当前土地整治项目评价研究主要集中在经济效益评价、生态环境影响评价以及综合效益评价。经济效益评价方面，如高向军[26]认为土地整理效益评价即通过投入产出的分析，考察土地整理项目盈利能力、清偿能力以及在宏观上对国民经济的净贡献。在土地整治生态景观影响评价方面，国内外学者分析了土地整治对生态景观格局造成的影响[27-29]。综合效益评价方面，范金梅等[30]对国内外土地整治效益评价的内容、评价方法、评价技术手段等进行了评析，对土地整治经济效益、社会效益和生态效益做出了界定。众多学者对综合土地整治评价方法进行了探索[31-33]。

社会评价是与经济评价、生态环境影响评价、综合效益评价相并列的一种独立的项目评价方法。经济评价注重土地价值的提高幅度，即土地整治所引发的增量效益，生态环境影响评价注重分析土地整治活动对土壤、植被、生物、水资源等产生的影响，综合效益评价则综合评价经济效益、社会效益和生态效益等方面。综合效益评价将社会效益纳入到评价体系中来，是一个重要的进步。孙雁等[34]以社会保障为核心，以新增耕地和原有耕地增产对农业人口的社会保障价值作为土地整理的社会效益，甘晓林等[35]则从农民生存保障改善度、农村生产、生活条件改善度、公众满意度衡量了土地整理社会效益，信桂新等[36]从社会公正、社会公平、社会经济、社会和谐方面考虑了土地整治综合效益。社会效益评价注重的是土地整治对社会产生的效益及影响进行评价，而土地整治社会评价不仅评价社会影响，还要进行土地整治与当地社会的互适性分析和社会风险分析，同时更将社会评价工作看作进行项目普及、引入农户参与、引导利益相关者建立参与协商机制的过程。土地整治社会评价的内涵和外延比土地整治社会效益评价要更加丰富完善。

2.2 土地整治社会评价的概念、原则和内容

（1）概念和原则。土地整治社会评价是应用社会学相关理论，运用社会科学的调查研究方法，分析土地整治已经产生和将要产生的社会影响，分析项目与社区相互适应性和社区的接受程度，发现已经实施的项目或将要实施的项目过程中可能出现的社会问题和社会风险，提出针对性的项目建议，保证项目的顺利实施和可持续性。土地整治社会评价是进行项目普及、公众参与、引导利益相关者建立参与协商机制的过程。

土地整治社会评价的原则应包括：以人为中心原则，社会评价中“人”始终是第一位的，要把“人”即相关利益主体、受影响群体如投资者、建设者、使用者、管理者、拆迁户、原社区住户等，作为项目社会评价过程中的重点；促进社会发展原则，土地整治社会评价应评价项目与国家和地方社会发展目标是否相一致，能否促进社会的充分发展；公众参与原则，将广泛的公众参与纳入到评价过程，采用参与式方法进行评价并制定和调整项目的方案；科学评价原则，在土地整治社会评价过程中获取的定量数据应为可测量、可操作、可反复获取；定性数据则应该深入社区进行全面、细致地观察和访谈，进行社会分析。

（2）土地整治社会评价内容。图1展示了土地整治社会评价内容，包括：①社会影响评价。土地整治社会评价可从3个层次（国家、项目和社区层次）和5个方面（生产发展、生态文明、生活方式、社区治理、人口变化）来评价项目带来的社会影响。国家层次指土地整治项目在国家发展战略、国民经济发展和社会发展等宏观层次上产生的影响。项目层次是指土地整治项目给项目区域带来的社会影响，属于中观和区域层次的分析。社区层次则是从项目所在社区即乡镇、村庄及个体的社会影响来进行微观层次的分析。5个方面的社会影响包括：对生产发展的影响，可包括粮食生产能力、新增耕地、农民收入、土地集中、基础设施、防灾抗灾能力等方面的影响；对生态文明的影响，可包括生态环境、水土保持、农村风貌等方面的影响；对生活方式的影响，可包括居住方式、生活用水、通行方式等方面的影响；对社区治理的影响，可包括农村组织、土地权益、项目参与、干群关系、治理能力、社会和谐等方面的影响；对人口变化的影响，可包括城镇化、留守人口、少数民族、贫困人口、性别分析、文化活动等方面的影响。②社会互适分析。土地整治社会评价应进行社会互适性分析、社会风险分析和可持续性分析。社会互适性分析是分析项目与国家、地方（省、市）和当地社区的发展相互适应性问题，从而使项目与社会发展相互适应，保证项目的成功和社会的进步。项目社会风险分析是对项目可能引发的各种社会问题和社会风险相关因素进行识别和排序并提出避免和减缓的措施和变化。可持续性分析是分析项目在生产发展、生态环境、经济增长、项目效果以及后续运营管理等方面的可持续性。③社会分析。土地整治社会评价应包括与项目设计和实施相关的社会分析，如利益相关者分析、贫困人口分析、社会性别分析和少数民族分析等。贫困人口分析，包括识别贫困人口、设计项目实施过程中针对贫困人口的发展机会、分析项目实施可能给贫困人口带来的风险、项目对贫困人口的其他影响、贫困人口如何看待上述影响、制定改善项目对贫困人口负面影响的行动方案。

（3）不同类型土地整治项目的社会评价内容：①农用地整治。农用地整治主要是在以农用地（耕地、园地、林地、牧草地和养殖水面）为主的区域，实施土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持等工程，对田、水、路、林进行综合治理。农用地整治社会评价应集中评价农业生产条件、耕地压力、农业生产，土地涵养和保水保肥能力、水土流失、生态环境等内容，以及由此带来的农民收入、贫困人口发展和社会治理等方面的影响。同时，也要注意分析由于农用地面积、位置的变动、地块归并和权属调整，水、电、路等小型基础设施配套和零星农宅的迁出或合并等对人口变动、社区治理和生活方式等方面产生的影响。要分析整治项目和农村社会的互适性，引入可持续性分析、利益相关者分析、贫困人口的影响分析等保证项目效益的可持续性，通过项目促进乡村振兴和乡村社会和谐发展。②农村和城镇工矿建设用地整治。农村建设用地整治是对农村地区散乱、废弃、闲置和低效利用的建设用地，具体包括农村居民点、空心村、农村工矿废弃地和农村砖瓦窑场等的整治。社会评价应注重评价农村建设用地整治带来的农村基础设施和公共服务设施的改善，农村生产生活条件和农村建设用地节约集约利用水平的提高对农村经济发展、环境卫生、社区生活等方面的影响。城镇工矿建设用地整治是对低效利用的城镇工矿建设用地进行改造，其社会评价工作主要应集中在评价工矿建设用地整治带来的配套设施完善，节地建设，城镇发展空间的拓展，土地价值的提升对项目地区经济社会发展的保障、城乡土地利用布局和城乡统筹发展、投资和消费以及就业岗位和收入、城乡人口、扶贫和社会治理等方面的影响。在农村和城镇建设用地整治项目中，遇到权属比较复杂、历史遗留问题比较多、影响面大、利益相关者复杂的情况，更应注重通过社会评价专家的工作，建立公众参与的机制和平台，让项目不同利益主体进行充分讨论、了解不同利益群体的态度、期望、利益以及风险，从而使项目开展和建设能够与社会相适应，减少社会风险，提高项目效益。③土地复垦和宜农未利用地开发。土地复垦是对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。宜农未利用地开发是指对宜农未利用地采取整治措施，使其转化为耕地，以增加耕地面积、改善生态环境。土地复垦和宜农未利用地开发项目的社会评价应注重评价复垦以及开发带来的生态环境、经济发展以及社区人口社会生活等方面的影响。通过社会评价工作，组织相关利益主体参与和讨论土地复垦后以及宜农未利用地开发后土地资源的增加以及利用工作。

2.3 不同阶段土地整治社会评价的特点

（1）项目建议书阶段，应配合项目初步的技术、经济分析进行社会影响分析，提供立项依据。根据项目地区的发展优先次序及社会发展目标，从社会评价的角度论证项目建设的必要性。主要工作包括：明确项目目标，调查了解拟建项目区的社会经济现状和基本情况；了解地方和社区社会发展的需要和目标；识别关键利益相关者、目标群体和受影响群体；预测、评价项目可能产生的主要社会效益，识别与项目密切相关的社会因素和社会问题；识别项目可能引发的负面社会影响；识别项目与当地社会的互适性和风险分析。

（2）项目可行性研究和规划阶段，社会评价的主要任务是在社会评价的基础上设定社会发展目标和项目可能带来的社会效益；进行机构分析，明确相关机构和组织的责任和贡献；制定相关群体的参与框架，制定信息共享、协商和具体参与的机制，使得社区各利益群体、目标群体、受影响群体和弱势群体能够广泛参与项目的有关过程；评价项目活动与项目地区的互适性程度，使得项目活动的设计能够满足当地的社会发展的需求；评价可能存在的社会风险，提出避免社会问题和社会风险的发生应采取的措施和方案。

（3）项目实施阶段，要做好社会监测和评估工作，主要任务是评价项目已经产生的社会效益和社会影响；监测项目信息分享、协商和参与机制和平台是否运行和实施；评估项目已经满足目标群体的程度；评估项目可能仍存在的社会风险，并且及时提出进一步调整方案。

（4）项目验收后，应全面、客观、综合地评价项目给国家、地区和社区带来的生产发展、生态文明、生活方式、社区治理、人口变化等方面的影响和社会效益。评价项目发展是否达到在项目启动时设定的社会发展目标，并评价项目是否给社会发展带来负面影响以及所引起的社会风险化解情况等。

2.4 土地整治社会评价方法和工作流程

（1）土地整治社会评价方法。由于社会问题、社会因素的复杂性，土地整治项目的社会评价应采用综合方法进行研究，即采用定性和定量、主观和客观、参与式方法及专家咨询和指标评测相结合，既可以使评价工作最大程度的接近社会现实，又可以指导决策。具体方法包括：文献法，社会调查方法（问卷法，专家讨论会法，小组访谈，观察法），社会分析方法（参与式农村评估[37]，参与或利益相关者参与分析[38]，受益人评估[13]，公众参与法[11]，制定参与框架[13]，脆弱群体分析，项目与社会的互适性分析[12]，项目社会风险分析，持续性评价），数据分析方法（逻辑框架法[20]，有无对比分析，层次分析法，模糊评价法[20]，专家咨询[39]）等。

（2）土地整治社会评价工作流程。土地整治社会评价工作应首先成立由社会评价专家和技术专家组成的社会评价小组，进行资料收集工作、市县调查和社区调查，深入调研，和项目所在地区的相关利益人口一起制订评价指标，进行广泛的公众参与，并贯穿于整个项目过程。土地整治社会评价工作的主要流程包括项目不同层级的利益相关机构和个人以及项目社会评价小组不同阶段基本工作（图2）。

3 讨论与建议

图2 土地整治社会评价工作流程Fig.2 The procedure of social assessment on land consolidation

党的十九大报告指出实施乡村振兴战略，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。《全国土地整治规划（2016—2020）》指出十三五期间推进农业现代化，要求加强耕地数量保护和质量建设。推进新型城镇化，要求提高土地利用效率和优化用地结构布局。推进新农村建设，要求加大农村人居环境整治和改善农村生产生活条件。推进生态文明建设，要求加强土地生态保护和修复。土地整治将实施藏粮于地战略，大力推进农用地整理；围绕美丽乡村建设，规范开展农村建设用地整理；落实节约优先战略，有序推进城镇工矿建设用地整理；贯彻保护环境基本国策，积极推进土地复垦和土地生态整治。十三五期间，土地整治将对农业发展、城乡发展、社会发展和生态环境改善产生重要的影响，引起巨大的变化，土地整治社会评价工作的引入，可以全面评价土地整治产生的效益和影响，提高土地整治的项目水平，兼顾经济效益、社会效益和环境效益，增强土地整治与当地社会发展和人口发展的适应性，提高公众的认可程度，突出土地整治的公共性、公益性，实现土地整治项目效益的可持续性。土地整治引进社会评价工作，可以为项目地区的人口提供好的发展机遇，提高项目实施的效果，并为项目地区的区域社会发展目标，如减轻或消除贫困、保护生态环境、促进社会和谐发展等提供科学依据。

目前土地整治项目涉及社会评价方面的工作，其评价内容、指标、方法和体系都已经广泛分布于项目的可行性报告、项目的验收报告、群众满意度调查、年终总结和报表、监测监察数据、绩效评价以及综合成效评估工作中，但还没有将土地整治社会评价作为一项独立的评价工作展开，上述研究成果将为推动土地整治项目的社会评价工作提供基础和参考。

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