大数据时代的社会治理创新：挑战与变革

□罗志强，李才平

（中共江西省委党校公共管理学教研部，江西南昌 330003）

大数据时代的社会治理创新：挑战与变革

□罗志强，李才平

（中共江西省委党校公共管理学教研部，江西南昌 330003）

加强社会治理创新是应对社会转型的时代要求，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的必要环节。大数据为社会治理创新带来了新的机遇，运用大数据思维及技术推动社会治理创新逐渐得到社会各界认同。大数据时代，我国社会治理创新面临传统型社会治理理念、单一化社会治理主体、经验型社会治理方式、碎片化社会治理体制等诸多挑战。这就要求在社会治理理念、主体、方式、体制等方面作出及时变革，以适应大数据时代社会治理创新的需要。

大数据时代；社会治理创新；挑战；变革

1 问题的提出

加强社会治理创新是应对社会转型的时代要求，是增强社会发展活力的有力举措，是促进社会和谐稳定的重要基石，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的必要环节。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要创新社会治理体制，改进社会治理方式，提高社会治理水平。十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》强调要“完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”“构建全民共建共享的社会治理格局”。由此可见，加强社会治理创新已经成为我国当前社会建设和社会发展的重大任务。因此，必须进一步深化对社会治理规律的认识，探索社会治理创新的有效途径，强化社会治理体系的整体性、系统性及协同性，努力实现社会治理现代化。

当前，大数据因其规模性（Volume）、多样性（Varity）、高速性（Velocity）和价值性（Value）而引起全球广泛关注，并逐渐成为支持社会治理创新的有效方式。从世界范围来看，美、英、德、韩等发达国家不仅已经相继制定并实施了大数据战略，而且在大数据治理领域取得了显著成效。大数据技术的广泛应用使人们充分认识到，依靠大数据的理性分析取代凭借小数据的感性经验成为社会治理创新的重要变革思路，换句话说，运用大数据思维及技术推动社会治理创新正逐渐得到社会各界的认同，大数据为社会治理创新带来了新的机遇。其一，大数据为实现社会治理创新目标提供了基本前提。社会治理现代化是社会治理创新追求的目标，“现代化”有其基本衡量标准，而“信息化”“数据化”便是其中重要的评价尺度。其二，大数据为实现社会治理理念创新提供了重要动力。大数据在社会生活的诸多领域展现出强大的渗透力，这种渗透力极大地扭转了以往社会治理的错误认知，刺激了社会治理理念发生相应变革。其三，大数据为实现社会治理主体创新提供了坚实基础。实现社会治理主体多元化需要便捷化的参与技术以及多样化的参与渠道，大数据技术的革新突破了实体场所参与的局限，拓展了虚拟空间的对话平台，增加了不同主体参与互动的可能性。其四，大数据为实现社会治理方式创新提供了有力支撑。社会治理精细化是社会治理创新的新要求，“精细化”体现在规范化、标准化、数字化、细节化等方面，这些方面必须依靠更多数据作为支撑，“用数据说话”是实现精细化的合理方式。其五，大数据为实现社会治理体制创新提供了必要保障。最鲜明的就是可以通过大数据技术创建统一的数据平台，实现纵向、横向的互通互联，打破碎片化的割据状态。

我国已经顺应时代潮流，将大数据战略上升为国家战略，正有序推进数据资源开放共享。国务院公布的《促进大数据发展行动纲要》强调，要“打造精准治理、多方协作的社会治理新模式”，建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制，提高社会治理的精准性和有效性，有效调动社会力量参与社会治理的积极性。

可见，大数据时代的社会治理创新理应成为当前的一项重大研究课题，要全方位多角度探讨，深入剖析大数据时代社会治理创新的现实挑战及变革路径。

2 大数据时代社会治理创新的现实挑战

尽管社会治理创新在大数据时代获得了千载难逢的机遇，但社会治理创新是一项长期性、艰巨性、复杂性的系统工程。传统型社会治理理念、单一化社会治理主体、经验型社会治理方式以及碎片化社会治理体制也给社会治理创新带来了诸多挑战。

2.1 传统型社会治理理念面临挑战

传统型社会治理理念突出表现在三个方面：政府本位理念、权力本位理念、官本位理念。政府本位理念强调政府在社会治理中享有唯一资格、处于主宰地位。这意味着社会治理是一元化的政府管理，其他社会治理行动者被视为政府管理的对象，政府扮演着“管理者”甚至“统治者”角色。显然，在这种理念支配下，政府与市场、社会、公民处于不平等地位，彼此形成不信任关系。直接导致“庞大的党政机构垄断了公共事务的管理权力，因此各项事务都是通过自上而下的行政管控性手段来行使的”［1］，造成政府职能无限扩张、政府机构恶性膨胀、行政效率极端低下、行政成本居高不下等不良后果。实践证明，这既加重了政府负担，又制约了其他行动者发挥应有功能。权力本位理念强调政府享有对社会公共事务管理、监督和控制等一切权力，在社会治理活动中重视集权忽视分权、重视用权忽视担责、重视管理忽视服务。这些思想极易使政府产生越位、错位、缺位等问题。官本位理念强调“以遵照和践行官员的意志作为国家制度安排的核心准则”［2］，在这种理念的支配下，以权谋私现象大量存在，官民对立情绪不断增长，社会认同严重流失，社会矛盾趋于尖锐。不难看出，传统型社会治理理念已经严重滞后于时代的发展，特别是与大数据时代的社会治理创新要求格格不入。基于大数据思维和技术的社会治理过程是政府、市场、社会和公民等不同行动者的一次认知革命，大数据时代的社会治理创新有着自身的价值追求和行动逻辑，创新社会治理的价值追求在于建设权利型社会，创新社会治理的行动逻辑在于建设服务型政府，只有抱着这样的认知，才能使社会治理行动者之间形成平等、协商、合作的良性关系。

2.2 单一化社会治理主体面临挑战

我国政府在社会治理过程中习惯于以唯一治理者自居，其他社会治理行动者参与渠道比较狭窄，社会治理很大程度上成为政府自娱自乐的“独角戏”。历史经验表明，政府作为社会治理单一主体容易形成集权体制，集权体制在社会非常态条件下优势比较明显，但在社会常态运行中经常会使政府表现出一种“低能”状况。总体而言，单一化社会治理主体会使社会治理创新面临如下障碍：一是单一化社会治理主体使社会治理数据源难以充分获取。虽然政府单方面掌握了社会治理的大部分数据，但这些庞大的数据并非都有价值，也并非都能直接加以利用。确切地说，有不少数据利用起来存在一些问题，比如有些数据休眠等待激活，有些数据失真等待甄别，有些数据混乱等待整合。相反，企业、社会组织以及公民等社会力量同样掌握着不少社会治理相关数据，而且这些数据中有很大比例是经过甄别、分析、筛选、整合后的数据，这类数据应用起来比较便捷可靠，一旦政府排斥其他社会力量参与社会治理，便存在失去这类数据的风险，缺乏可靠数据支撑的社会治理创新就很难取得良好效果。二是单一化社会治理主体使社会治理共识度难以顺利形成。社会治理主体单一化是社会治理手段行政化的重要诱因，行政化手段的重要表现是人治大于法治、刚性替代柔性，行动逻辑则是倾向于采取简单粗暴的做法压制各方不同利益诉求，这种状况不仅不能凝聚共识，反而会成为激化矛盾和导致冲突的导火索。三是单一化社会治理主体使社会治理协同性难以有效提升。如果政府不把市场、社会、公民等其他社会治理力量看成合作伙伴，那么这些社会力量自然缺乏积极性和主动性去参与社会治理，有时甚至因为参与面临障碍而产生对抗心理与冲突行为，其结果不仅会导致多元主体协同的社会治理新格局难以形成，还会造成社会认同受到削弱。与此同时，大数据时代的数据风险系数以及数据整合难度不断提高，而社会对于数据开放与数据共享提出了更高要求，这就使得单一化社会治理主体的合法性、权威性及服务性受到越来越强烈的质疑，反映出整个社会对于多元化社会治理主体的强烈诉求。

2.3 经验型社会治理方式面临挑战

“长期以来，我们对经济、社会进行研究的‘实证数据’，主要源于抽样数据、局部数据、片面数据。在无法获得‘实证数据’的时候甚至纯粹依赖经验、理论、假设和价值观去探索未知领域的规律。”［3］这种根据少量数据预估总体情况、根据有限个案推测整体形势以及根据部分经验推断系列措施的做法，突出反映了“以小见大”“以偏概全”“以管窥天”的惯性思维，为社会治理活动埋下了巨大隐患，不符合社会治理转型与创新的现实需求。从历史原因来看，这种治理方式内生于社会治理行动者的惰性思维比较严重；从现实原因来看，这种治理方式受制于网络信息技术的普及范围不够广泛。不难预料，依赖这种经验型社会治理方式来开展治理活动，往往得不到理想型的治理结果，甚至南辕北辙，使社会治理陷入巨大风险之中。当前，随着我国社会转型速度加快、社会改革不断推向纵深，社会的复杂性成为社会形态的新特点，复杂社会在数据层面表现出一些特征：一是复杂社会的数据不再仅仅来源于政府单一行为主体，而是来源于政府、市场、社会、公民等多元主体，数据来源更加广泛而且数据量更加庞杂；二是复杂社会的数据不再仅仅呈现出结构性特征，反而更多的呈现出非结构性和半结构性特征，导致社会治理在数据收集、分析、整合、利用等环节变得更加复杂起来。显然，社会治理活动已经不可能采用“无差别”、“一刀切”的简单做法，而要转变为依靠“社会决策支持系统”（特别是借助计算机技术、信息技术、数据库等）来了解人们的不同需求，实现从粗糙向精准转型、从只重宏观向兼顾微观转型，最终作出合乎实际需要的治理决策。换言之，“在大数据时代，决策者们作出的决策，越来越取决于数据及其分析的结果，而不是经验和直觉。”［4］唯有如此，才能精准把握社会治理的大数据特征，满足不同时期、不同群体、不同阶层人民群众的多样化、差别化需求。

2.4 碎片化社会治理体制面临挑战

当前，社会治理体制碎片化突出反映在两个方面：首先，政府与市场、社会、公民等主体之间碎片化严重。从源头来看，政府以社会治理单一主体自居，实行封闭式和单向度的社会治理模式，阻断了其他社会治理行动者的参与渠道。从过程来看，无论是政府还是其他社会治理行动者，彼此缺乏沟通与合作意识，“单干”色彩突出，尤其是政府处于优势地位，不轻易放权，不主动合作，垄断着大量社会治理数据资源，很大程度上造成不同行动者之间信息不对称问题。从结果来看，政府与其他社会治理行动者之间缺乏信任基础、缺少合作渠道、缺失共享平台，这有可能激化相互之间的对立情绪，对彼此的决策及行动互不买账，甚至有意对抗，导致陷入高成本、低效率困境。其次，政府各部门之间碎片化严重。一方面，社会治理相关数据多是从下级汇集到上级部门，经过自下而上的层层汇集，很难避免数据过滤、失真等问题；更致命的是，下级部门不仅向上级部门汇集数据信息，还要接受上级部门指导，假如上级部门缺乏细致分析，不认真加以辨别，极有可能导致社会治理失效或社会治理走上歪道。另一方面，按照功能与分工不同，政府被划分为许多职能部门，这种组织结构设计旨在提高政府工作效率。但针对社会治理领域来说，社会治理包括教育、医疗、社保、环境、治安等不同方面的治理，社会治理功能难以由单一部门承担，社会治理创新目标难以由某一个部门独立实现，如何化解不同部门之间的隔阂与冲突，如何促成不同部门之间的沟通与协调，是必须解决的棘手问题。事实上，承担社会治理不同职能的部门普遍存在部门利益主义倾向，他们将“数据”视为获得利益的重要工具，不愿无偿分享，由此，政府不同职能部门之间常常形成条块分割、各自为政的困局，出现“信息孤岛”和“信息打架”并存乱象，削弱了社会治理的整体效益。大数据时代的社会治理创新需要树立数据共享理念，需要打破碎片化的组织结构，构建开放、共享、协同、合作的社会治理体制，以应对社会治理难题。

3 大数据时代社会治理创新的变革路径

虽然社会治理创新面临诸多挑战，但加强社会治理创新不能畏难停滞不前，更不能半途而废，必须加强顶层设计，做好长远打算，在社会治理理念、主体、方式、体制等方面做出相应变革，为社会治理创新扫除障碍。

3.1 社会治理理念变革：从传统型向现代型转变

理念是行动的先导，变革大多从理念或者价值层面开始，也就是说，社会治理理念变革是实现社会治理创新的重要前提。推进社会治理理念变革就是要从传统型向现代型转变，具体而言，就是要实现从政府本位理念向社会本位理念转变、权力本位理念向权利本位理念转变、官本位理念向民本位理念转变。

首先，政府本位理念向社会本位理念转变是单中心治理走向多中心治理的必然要求。虽然社会本位理念否定政府是社会治理的唯一主体，但“社会本位并不代表无政府状态的社会的完全自治，而是强调国家与社会的平等协商合作。”［5］这与现代社会治理倡导的“参与”“合作”“互动”精神和多中心治理格局相契合。

其次，权力本位理念向权利本位理念转变是集权型治理走向参与型治理的必然选择。“权力来自于社会，又服务于社会，同时受社会监督，最终回归社会，这就是一切国家权力运行的轨迹。”［6］政府作为掌握公共权力的主体，必须正确认识权力的来源及归属，时刻牢记“权为民所授，权为民所用”，自觉防止权力滥用与失职渎职行为，这不仅是社会治理创新不能偏离的大方向，更应成为检验社会治理创新成效的重要标准。

最后，官本位理念向民本位理念转变是管控型治理走向服务型治理的必然趋势。“任何一个建立在现代经济基础上的现代社会都不可能实现全管全控式的社会治理体制”［7］，民本位强调以民为本，意味着社会治理过程中必须尊重人民意愿，以维护广大人民利益为一切社会治理活动的核心准则和价值尺度。这就要依法律用权、按制度办事，彻底打破特权等级观念，实现“为民作主”向“让民作主”转变，将服务理念寓于每项工作之中。

3.2 社会治理主体变革：从单一化向多元化转变

“现代公共事务的复杂性，跨越了单一界限领域，也超越了单一治理主体的能力范围，加之政府、市场和社会治理都存在一定的局限性，必须探讨不同主体之间的协同互动模式。”［8］可见，“社会治理由政府的一元治理转向为政府、市场、社会和公民之间的多元合作治理成为社会形势发展的必然要求。”［9］在多元主体共治的情况下，正确处理不同主体之间的关系显得尤为重要。首先，应该明确不同主体之间的职责共担关系。其一，大数据时代的社会治理创新已经超越了简单的管理与被管理的关系，取而代之的是多元主体协同共治的过程，既然多元主体分享社会治理不同领域的权利，那么也必须履行相应的义务及承担一定的责任，这就需要从制度层面清晰界定不同主体的责任范围，明确不同主体的法律地位和活动方式，理顺政府与市场的数据限权关系，政府与社会的数据分权关系，民众参与社会治理的数据权利与责任关系，为社会治理活动的规范开展提供刚性的法律依据。其二，大数据时代的社会治理创新要求构建全民共建共享的社会治理格局。共享是创新社会治理所追求的结果，共建是创新社会治理所需要的前提，共建就意味着不同主体应该根据自己拥有的社会治理数据资源，发挥相应的治理功能，为实现社会治理数据化作出应有贡献。其三，应该构建不同主体之间的平等合作关系。“在多元治理主体并存的条件下，共同开展社会治理的行动必然是合作的。”［10］“从这一现实出发，我们需要建构的是一种合作治理模式。”［11］当然，实现亲密合作的基础在于不同主体之间能够平等互动以及协商对话，共同致力于社会治理创新。简单来说，需要从单纯重视党委政府作用向充分发挥多元主体共同治理功能转变，既发挥党委、政府的领导和主导作用，又要鼓励和支持市场、社会、公民等各方面力量参与，形成社会治理整体合力。

3.3 社会治理方式变革：从经验型向科学型转变

社会治理方式从经验型向科学型转变，有助于真正落实“用数据说话”的先进理念，有助于实现社会治理决策科学化与社会治理过程精细化。社会治理方式变革的关键在于做到“六个坚持”：

坚持开放治理。一方面，要营造开放治理的氛围。比如，各级政府应按照《关于全面推进政务公开工作的意见》主动开放信息，切实做到“以公开为常态、不公开为例外”，努力提升政务公开的制度化、标准化、信息化水平。企业以及社会组织也要加入到信息开放队伍中，尽力与政府形成互动共赢的良性关系。另一方面，要搭建开放治理的平台。既充分利用好政府信息门户网站、政务微博、微信公众号等现有平台，又积极投入信息化基础设施建设，特别是加快“大数据库”建设，构建开放、统一、共享的数据平台。

坚持“循数”治理。大数据的存在，为政府获取经济、社会、政治和文化等领域中的全面而系统的数据提供了机会和条件，为社会治理创新和精细化提供了重要的技术平台［12］。现代政府应突破经验决策束缚，合理利用大数据技术，积极充当数据的收集者、传递者、分析者、使用者、共享者，将“循数”治理理念内化为社会治理具体举措，以保证治理举措科学有效。

坚持系统治理。系统治理的核心就是要改变以往单兵作战、各自为政的错误方式，转而明确社会治理主体的合理分工，既强调加强党委领导、发挥政府主导作用，又注重鼓励和支持社会各方面有序参与。

坚持依法治理。要将法律作为正确处理政府与市场、政府与社会、政府与公民等关系的基本准则，摒弃传统“维稳”模式，坚守法律底线，充分彰显法治作用。“具体还要做好人民利益表达的法治化、社会治理目标设定的法治化、社会治理手段选择的法治化、领导职责划分的法治化等一系列工作。”［13］

坚持综合治理。在尊重法律规范的前提下，德法并举、刚柔并济，综合运用行政、经济、教育等多种治理手段，实现社会既有序运转又充满活力。

坚持源头治理。重视社会治理数据的关联性分析，利用大数据技术查找社会问题根源，坚持预防为先，动态治理，标本兼治。

3.4 社会治理体制变革：从碎片化向整体性转变

“大数据时代要求政府各部门之间、政府与社会之间打断屏蔽，促进数据流动，部门利益必须让位于公众利益。”［14］从中可以看出，大数据时代的社会治理必须是整体性的、系统性的、协同性的，要通过沟通、协商、协同、合作等手段解决社会治理的碎片化问题。“整体性治理针对的是碎片化治理带来的一系列问题，整体主义的对立面是碎片化。”［15］促进社会治理体制从碎片化向整体性转变，能够优化组织结构、整合割裂信息，使不同社会治理主体充分利用自身优势发挥各自功能，提升社会治理的整体效率、效益和效能。为此，首先要明确各社会治理主体的平等、合作、共享关系。各类社会治理主体要抛开偏见与对立，加强沟通与合作，在共享社会治理信息方面达成共识。政府要主动推进政务公开，大力促进数据开放，保证数据信息及时更新、有效维护、能被访问。企业、社会组织、科研机构等主体也要加大数据公开力度，促进数据流通。其次要明确承担社会治理职能的政府各部门数据共享的范围边界和使用方式。对政府而言，社会治理数据除了对外向社会公开，也需要政府内部互通有无。要增强政府内部的整体性，破解“数据割据”难题，打破“数据孤岛”状态，对故意垄断、破坏、异化数据的行为进行惩治。再次，要着力建设政府数据统一共享平台。减轻不同层级、不同部门、不同地域政府的信息互联互通共享的难度。最后要构建多元主体之间的协同网络。“为参与各方提供一个沟通交流的平台，使各参与主体对行动策略不断进行谈判与协商，并在行动过程中相互信任与依赖，为达成合作关系、进行深度互动创造必要条件”［16］，以取得良好的治理效果。

［1］张艳娥.从嵌入吸纳走向协商治理：中国国家治理模式的一种演进逻辑［J］.理论月刊，2016（5）：6.

［2］任中平，郜清攀.从“官本位”到“民本位”：人治社会向法治社会转型的必然选择［J］.求实，2015（7）：70.

［3］李振，鲍宗豪.大数据时代的“云治理”：社会治理的一“种”新模式［J］.红旗文稿，2015（8）:30.

［4］陈潭，等著.大数据时代的国家治理［M］.北京：中国社会科学出版社，2015：91.

［5］童志锋，郁建兴.从政府本位到社会本位：社会管理体制变革的新分析框架［J］.中共浙江省委党校学报，2011（1）：76.

［6］包心鉴.由“权力本位”回归“权利本位”［N］.学习时报，2011-11-21.

［7］郭圣莉.社会治理创新应改变全管全控思维［J］.中国党政干部论坛，2014（12）：57.

［8］张喜红，罗志强.论现代国家治理体系的协同性［J］.湖北社会科学，2014（11）：34.

［9］郭永航.推进社会治理现代化的探索与思考：以深圳市盐田区为例［J］.中国党政干部论坛，2015（1）：80.

［10］张康之.论主体多元化条件下的社会治理［J］.中国人民大学学报，2014（2）：12.

［11］张康之.合作治理是社会治理变革的归宿［J］.社会科学研究，2012（3）：35.

［12］周晓丽.论社会治理精细化的逻辑及其实现［J］.理论月刊，2016（9）:146.

［13］刘雪松，宁虹超.社会治理与社会治理法治化［J］.学习与探索，2015（10）：72.

［14］杨冬梅.大数据时代政府智慧治理面临的挑战及对策研究［J］.理论探讨，2015（2）：164.

［15］Perri 6.Towards HolisticGovernance:TheNew Reform Agenda［M］.New York:Palgrave,2002：37.

［16］张喜红，罗志强.强化国家治理体系的协同性［N］.人民日报，2014-09-11（07）.

责任编辑 伍静

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.03.030

C916

A

1004-0544（2017）03-0172-05

江西省社会科学“十三五”（2016年）规划项目（16ZZ05）；2015年江西省经济社会发展：中国特色社会主义理论专项课题（15ZT02）

罗志强（1988-），男，中共江西省委党校公共管理学教研部教师；李才平（1960-）男，中共江西省委党校公共管理学教研部主任、教授。