保障性住房产权设计模式研究

□李会勋，王学辉

（1.山东科技大学文法学院，山东青岛 266590；2.西南政法大学行政法学院，重庆 401120）

保障性住房产权设计模式研究

□李会勋1，王学辉2

（1.山东科技大学文法学院，山东青岛 266590；2.西南政法大学行政法学院，重庆 401120）

产权型保障房是保障房未来发展的新模式。面对住房制度改革的新常态，将存量商品房转化为保障房已成为理论和实务界的共识。但基于保障房统一立法的缺失加之产权设计模式的差异，导致我国保障性住房普遍存在产权不明、权责不清、流转不畅的问题。在存量房高压背景下，未来产权设计应当以市场为导向，以多元主体为轴心，以产权流转为主线，发挥市场各要素的作用，创新住房社会治理手段，实行政府与社会的合作治理模式。

保障性住房；产权设计；运行模式；合作治理

我国当前商品房存量居高不下，保障性住房建设面临窘境，出现了保障房与商品房结构性和供给性的双重问题。①从供给侧结构来看，去库存是包括一线和二线城市共同面对的问题。从2013年住建部政策研究中心发布的《存量房时代的房地产市场研究》数据来看，我国房地产市场，不论是住房市场还是商业地产市场，均已经步入存量房时代。实践中出现的问题倒逼着理论上的创新，革新保障房产权制度已成为当前理论和实务界的共识，成为解决当前住房制度问题的关键。众所周知，与我国保障性住房相对的，是域外的社会住房或者是公共住房，上述两种住房类似于我国刚被废止的廉租房，其主要运行模式是靠公共资金的投入，政府或者社会组织享有完整的产权。当下，政府完全提供服务的套路已被现代社会治理路径所取代，公共住房的运行低效和贫民窟的出现，使政府不得不转换为低收入群体提供基本住房的思路。受经济、历史条件的限制，我国保障性住房历经政府完全产权、政府与社会共有产权、政府与社会有限（按份）产权阶段，与之相对的是所有权与管理权高度混同、产权设计模式混乱、管理运行低效无序从而被社会广为诟病。比较域外和考察我国住房改革的实践表明，即便是公共住房，也需要遵循市场规律，发挥市场要素作用，为公共资源设定产权边界，明确产权模式，方能让公私资产合作双赢并进入良性运转轨道。

1 当前保障性住房的产权模式

《基本住房保障条例》尚在征求意见中，我国当前仍无一部统一的住房立法。自80年代启动住房制度改革以来，政府已经意识到住房分配的低效率问题，囿于没有启动住房市场化改革，集体宿舍和房改房就成了几代人的历史回忆［1］。面对改革开放后的住房需求形势，政府进行了住房市场化改革，从而初步奠定了当前的几种产权模式。

1.1 完全产权型

相较于其他有限产权而言，廉租房为完全产权型是指，廉租房的出资和土地均由政府承担或者变相承担，廉租房存在空间是因为低收入者不能靠市场来解决住房，我国的廉租房类似于英美的公共住房，仅提供给低收入者所用。

廉租房的提供者可以是政府、私人或者社会组织，但产权也隶属于上述主体②参见李会勋，王学辉：《公租房国家保障义务理论探究——一种溯源分析法》，载《理论月刊》，2014年第3期。。廉租房的使用者仅仅享有占有和使用之权利，廉租房和公租房并轨后，在租住权利上有了一定程度的延伸，即公众对公租房享有优先购买权，廉租房公租房并轨的探索值得提倡①在住房保障制度改革方面，住建部将着力推进两项具体工作：一项是在地方实践的基础上，对廉租住房和公共租赁住房实行并轨运行；另一项是指导地方有序开展共有产权保障房的探索。“2013年12月2日，住房城乡建设部、财政部、国家发展改革委《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，根据《国务院批转发展改革委关于2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知》（国发〔2013〕20号）和《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号）等文件精神，从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。。上述并轨对低收入群体而言，有两大利好：第一，廉租房建设长期困顿且建设资金匮乏［2］。各地对廉租房建设积极性始终不高，廉租房的建设只能靠中央政府政令和签署责任状的形式来落实②对于地方政府而言，廉租房建设无益于财政和政绩。特别是在土地出让“招、拍、挂”的今天，廉租房建设不仅减少了土地出让金收入，也让对土地财政高度依赖的地方政府毫无动力，资金的缺口和中央政府支持的乏力使廉租房建设举步维艰。即便在2007年修改了《廉租住房保障办法》，规定土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%的规定后，地方政府也没有完全按照相应比例将土地出让净收益的部分用于廉租住房制度建设，从目前实践看，现有的廉租房数量远远未能覆盖最低收入人群。，与公共租赁住房的并轨，可以拓宽房源渠道，给低收入者更多的选择；第二，并轨后，租住者具有优先购买权，在一定程度上，低收入者获得了积累资产、提升社会地位的有效渠道，这对于改变我国社会的阶层结构，壮大中等收入群体有着积极意义。并轨运行后，保障范围、保障层次、保障工作主管部门的审核和配租效率都会有较大提升③除廉租房和公租房并轨外，也有省市将保障房“三房并轨”（廉租房、公租房、经济适用房）或“四房并轨”（廉租房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房），以实现保障性住房统筹建设、并轨运行工作模式。并轨后，廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房的保障对象将统一纳入保障性住房保障范围。。

1.2 共有产权型

2012年5月，住房和城乡建设部公布《基本住房保障条例（征求意见稿）》，第29条规定：在共有产权上，承购人和政府不具有连带债权债务关系④从2008年11月《住房保障法》被列入十一届全国人大常委会五年立法规划后，该法的出台可谓是“一波三折”。先是于2008年底委托清华大学法学院和深圳市房地产研究中心分别起草该法的理论版和实践版建议稿，之后每年该法都会被列入国务院立法计划，从最高目标《住房保障法》和《条例》一起出台到降低目标只出台《条例》，从2012年5月《基本住房保障条例》初稿公示，到住建部希望2012年底前上交国务院法制办，再到胎死腹中的传闻，《条例》的出台一波三折。不仅如此，对“条例”的规定，社会各界仍论争热烈，观点各异，甚至截然相反。部分学者和实务界人士认为保障房应该是租赁化而不是产权化，产权化的保障房应该退出历史舞台，很多产权型的保障房都成了公务员的福利房，但《条例》还是对产权设计进行了探索。。共有产权房一个最明显的特征就是产权人以法律文本的形式明确了共有产权人的权利和义务，对标的收益和处分进行清晰限定。当下，随着我国房地产业政策的成熟和房地产市场本身稳健发展，以明晰责权利的共有产权房模式，正日趋成为各地积极实践的对象⑤在2013年12月24日举行的全国住房城乡建设工作会议上，住房城乡建设部部长姜伟新在部署工作时明确提出，鼓励地方从本地实际出发，积极创新住房供应模式，探索发展共有产权住房。。

在共有产权的探索上，主管部门也一直在试点，主要内容有两个方面：第一，将各种保障房房源合并起来，统一纳入公租房管理序列，政府统一调配房源并利用社会力量尝试市场化运作；第二，探索保障房的产权制度，根据出资比例划定保障房的产权比例，实现投资者权益⑥所谓“共有产权”，即在一套产权房屋中，由承租人、建设单位或政府按照各自出资份额分别拥有房屋产权份额，产权既可以双方共有，也可以多方共有，产权可租也可出售。。试点的主要目的就是保障房要借助市场的力量进行融资，同时根据现代产权制度引进产权模式，在获取保障房产权后购买人能够将保障房卖给政府或者达到与政府共有的目的，直接按照市场价格出售，与政府共同分担收益。这一点在保障房的制度设计上是一个大突破，不仅能够购买到保障房，而且购买人还能根据市场的变化对保障房的溢价享有一定比例的收益权⑦在整合资源、盘活存量之外，黄石市为了增加新建房源和资金，采用“共有产权”的方式，吸引多元主体参与，并规定“可租可售、先租后售”，也一定程度上盘活了公租房运转的资金。“黄石模式”受到湖北省荆州、黄冈等地市的采纳。但也有批评者认为，这不过是老生常谈，共有产权房和经济适用住房有很多相似之处，只不过经济适用住房土地以划拨的形式，而共有产权房是以出让方式。比如，江苏淮安搞的共有产权房，在优惠价格基础上，个人可按7∶3或5∶5的产权比例购买。5年内购回政府部分产权，按原供应价格结算；5年以后8年以内购买的，也仅仅只加上利息。换言之，政府为购房人提供了3成甚至5成的5年无息贷款，外加3年活期利率贷款。意即买到就赚到。正因为其中的“利润”空间如此之大，共有产权房模式中的寻租腐败空间不可小视。。公租房政策规定的是实现投资者权益原则，这一规定和现在部分省市探索的保障性住房共有产权模式的设定有着较大的相似性，共有产权的探索比起完全产权来，有以下优越性：第一，照顾了中低收入群体的阶段性需求。以自住型商品房为例，北京市《关于加快中低价位自住型改善型商品住房建设的意见》规定了自住型商品住房的最大和最小套型建筑面积。套型面积和销售价格的限定，使得部分中低收入家庭能够购买自住型商品房。第二，同完全产权相比，共有产权在产权归属上赋予了中低收入群体更大的灵活性。同一套住房，产权归属双方，也可归属多方，符合条件的购房者在一定年限后，随着收入的提高和经济条件的改善，可以选择支付土地出让金部分来取得完全产权，也可以选择放弃产权。第三，从无产权到共有产权，体现了保障性住房制度从“福利”到“权利”的制度变迁理念。

无论是英美还是欧陆，甚至于亚洲的新加坡，在住房思路和理念上有着较大的差异，但也有一定的相似性①鉴于欧洲和亚洲在住房制度和住房消费文化上的差异，新加坡在设计住房产权时，更多地考虑了“居者有其屋”的理念，鼓励从租住到拥有，通过金融和法律等多项手段确保中低收入群体拥有自己的住房。。人对住房的需求遵循着这样一个路线：从满足基本居住需要——改善居住质量——拥有自己的住房。共有产权房制度的设计在一定程度上鼓励着中低收入群体积累资产，增加收入。比如英国也鼓励私人拥有社会住房，鼓励中低收入者先租住社会住房，待经济条件改善时，可以购买租住房屋的部分或者全部所有权。上述做法对于个人和社会资产构建而言，具有较大的进步［3］。

1.3 有限产权型

国发［1994］43号文确立住房市场化和商品化以来，中央政府有意于将经济适用住房作为保障性住房的主体进行推进。学界对经济适用房的解读角度不同，对经济适用房的存在意义理解各异。有学者认为，经济适用住房是政策性商品房，其本质是商品房，只不过是在建房政策上给予了较多优惠，应当鼓励经济适用房上市交易，体现商品的流通性能。也有学者持反对性意见，认为经济适用房就是政策房，利用政策优惠获得的住房不应当让购买者上市以获取利益，毕竟住房权还是一种宣示性的社会权［4］。

各地在竞相取消经济适用房，主要是当前经济适用房分配不公，缺乏统一的信息公示平台，产权制度设计的缺陷造成经济适用房上市后，失去了其应有的保障性住房性质。②根据搜集整理，自2008年起，全国已有江西、广东、河北、辽宁、山东、江苏、河南等省的部分或全部城市停止新建经济适用房。有学者认为，经济适用房作为住房保障的重要组成部分，停建必须要综合考虑，认真研究，否则盲目停建可能弊大于利。根据我国《物权法》等相关法律规定，我国实行的是“房地一体”主义，经济适用房在转让时，应当将房屋占用的土地一并进行转让，但问题就在于，经济适用住房占用的土地多以划拨形式提供，相对于商品房而言，购房者仅仅支付了房屋的成本，而土地成本并没有支付，这是经济适用住房是有限产权住房的根本原因。在流动性的设置上，该办法设定了5年的时间，即购房人5年后可以在支付土地价格后进行交易。这里存在两个问题：第一，如果购房人是符合经济适用住房条件要求而购房的话，在经济能力未得到改善前，不会轻易卖掉房屋，毕竟卖掉还要支付一定成本，卖掉后不准申请的规定也增加了其购买商品房的负担。第二，如果是购房人不符合购房条件，通过伪造相关证明获得了经济适用住房，而监管主体又没有发现的话，既便是5年的限制交易，也会让购房者铤而走险，因为在此境况下，购房人的购房动机就不是为了居住。因此，经济适用房存在的问题，不是经济适用房本身的问题，而在于，该制度存在套利空间，制度的执行者没有严格按照制度设计，存在较大的暗箱操作空间。这也是国内许多学者存有疑虑的地方，在很多情况下，同样的制度设计，因制度配套不够健全和法治条件的欠缺，一经实践就会变异。社会系统的运作是由多个子系统构成的，社会意识、社会理念、社会管理服务者及被服务者的整体价值观念、思维方式、行事模式都制约着制度执行的质量和效果。住房制度的推进，有赖于各个子系统整体水平的提升。

2 当前产权模式的比较分析

分析产权模式利弊是为设定保障房类型提供借鉴，产权设计不合理直接关系到保障房能否在实践中被市场所认可，关系到保障房的存续和制度设计的初衷。

2.1 完全产权型模式的比较分析

与商品房相对应的完全私人产权相比，保障性住房是政府以国有土地托底，运用公共资金进行建设。两种模式在今天的时空中恐怕早有定论，但在高度计划和集权的时代，政府垄断了几乎所有社会资源，私人即便有资本也难以拿到土地，拿到土地也不一定有建房指标［5］。住房作为一种生产性要素，被认为是社会再生产过程中必不可少的环节，也是劳动力得以产生和还原的必要因素，政府并没有从投资性要素或者资产购置的角度来定位公共住房。但政府完全产权模式的弊端也比较明显，主要包括：第一，以政府意愿建设住房，缺少受众的意见和需求；第二，官僚制的管理模式导致保障房缺乏高效顺畅的运行；第三，非竞争机制的缺乏导致权力寻租，弊病横行。

自建国伊始到1978年改革开放，顶层设计者将住房作为纯粹消费品，不鼓励个人建房，实行“六个统一”①“六统一”制度即统一规划、投资、设计、施工、管理和分配。，在住房社会化、商品化阶段停止了实物分配，将住房完全推向市场，即便是经济适用住房，也定位为“具有保障性质的政策性商品房”，此表述本身就经历了认识和实践上的反复，即便如此表述，仍然没有揭示我们的保障房制度理念是什么，保障房制度是纯粹福利制度，抑或是国家功利主义立场下发展房地产经济的一种反射利益［6］。此等定位可以看出，这一阶段我们仍没有理解发展保障性住房制度是为保障公民的住房权。

在高房价调控、大力建设保障性安居工程阶段，一系列打压高房价的政令和限购措施出台，并没有达到预期效果，房价仍是飙涨。笔者无意于论述限购和库存量的正相当关系，毕竟库存量的增加和当下失控的地产秩序有关。②限价令和限购令在推出之初就被指行政化管制色彩太浓，政府对商品房政策和对保障房所用政策“眉毛胡子一把抓”。比如，湖北省政府为了落实限价令，下了死命令：要求全省各市在2011年10月底之前必须控制房价上涨，房价限制不住的城市，就要考虑实行限购政策。2010年4月27日，国务院发布了《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（简称“国十条”），被称为“史上最严厉的调控政策”。截止到2014年7月31日，全国46个限购城市已有6成以上放开限购，中央提出采取“根据不同城市情况分类调控思路”对已放开限购的采取默许态度，放开限购的城市也没有被叫停。李金磊：“多地掀‘楼市限购松绑潮’专家称难致房价大涨”，载中国新闻网，http∶//365jia.cn/news/2014-07-29/62D61EBA9C8EE643.html，浏览日期：2014年8月1日。但库存量的增加和房地产的低迷，导致一个最大的问题是，保障房政策执行不到位，反而因保障房制度的推行影响了商品房建设市场。这就是顶层设计的缺乏让保障房政策和商品房政策之间处于“剪不断、理还乱”的杂乱无章之中。比如：在产权设计上，早期设计公共租赁住房时，主要定位为租赁房，按照无产权进行设计，住建部等多部门联合出台的指导意见，明确要求公租房只能租赁，不得出卖。但上述规定并没有得到各地的贯彻执行，多地规定，公共租赁住房在居住5年后，可以出售。在保障房类型上，经济适用住房的限制多了以后，地方提出限价房，限价房的政策出台后，地方推出自住型商品房，但无论名称如何，均没有逃脱早期经济适用房之制度设计。如此诟病也导致各地在保障房制度设计上进行深刻反思，住建部也已经意识到该问题，目前是将廉租房和公租房并轨，破除廉租房和公租房在产权上的设置乱象。完全产权开始逐渐向共有产权过渡③一些地方将保障房已经统一并轨，当前的四类保障房分类申请将停止，改为统一申请、并轨运行，统一核发《保障性住房准予通知书》。参见孙静芳：“青岛四类保障房统一申请公租房占比超八成”，载《青岛早报》，2014年8月1日。。

2.2 共有产权型模式的比较分析

共有产权住房，即可按个人与政府的出资比例，在一定时期内实行政府和购房者共同拥有产权。如前所述，中国的住房私有化进程是将住房推向市场的过程，也是改变人们的生活观念、生活方式的进程［7］。没有产权的住房还只是人们的栖身之所，更多的人还是期待拥有自己的住房，毕竟私人财产权的变革和扩张奠定了人彻底解放的物质基础。拥有私人财产权的住房改变的不只是居住条件、生活方式和生活关系，还有解放了人性尊严和身份自由。可喜的是政府意识到了住房制度改革的方向，需要关注的不只是人群范围和建造面积及方式，还要赋予被供给人以产权激励。2014年的政府工作报告中，“完善住房保障机制”部分首次写入了“增加中小套型商品房和共有产权住房供应”④2014年3月10日，全国政协委员、住建部副部长仇保兴在政协小组会后表示，共有产权住房目前还是纳入到保障房体系管理，但未来应该会单独归类进行管理。随后，全国政协委员、国土资源部副部长胡存智在接受记者采访时也称，今年会在一线城市和部分供需关系紧张的二线城市，加大共有产权住房的土地供应量。。各地均在积极探索共有产权机制，以此机制解决诸如融资、分配和运营上的困难。共有产权机制如果没有立法作比较明确的限定，在实践中必然出现保障性住房类型无法与目标群体相对应、共有产权人之间出资比例和受益返还不清等诸多问题和纷争①地方立法和实证应当在以下三个方面作出努力：一是购房人之间约定的合法化。二是由立法作出普适性的规定。一并对共有产权住房的使用和管理中作特殊性规定，以排除物权法一般共有规则的适用。三是约定和法定两者相结合。约定是一种意思自治，但约定的效力只限于签署约定的当事人之间，无法对第三人发生效力，也就是只靠约定不能排除共有权人对外责任上的连带性。法定有效力等级之分，法律以下层面的立法不能直接对抗物权法的规则适用。共有产权住房已经进入供应和入住阶段，亟需明确共有产权住房管理和使用的特殊规则。。

保障性住房问题的解决远非法学一己之力就能解决好，需要政治经济学、社会学、理论经济学、制度经济学、管理学等学科的力量。认为凭法学研究就能解决的思维，只能是只见树木，不见森林。经济适用房一直很有生命力，只是因为分配不公而导致的社会诟病，以“经济人”的角度出发，要给予中低收入群体共有产权的期待和制度预期，即入住一定期限即可享有限度产权。政府不是资产的有效管理者和经营者，尽管现有的状况是政府在管理着大量社会资产，房产的有效经营者是所有人，而非政府，让中低收入者享有保障房的产权也是社会财富通过住房制度的再分配［8］。当前更多的地方实践着共有产权保障房，毕竟，居有定所乃至住有所居是传统文化和社会习俗选择的结果，每个人都希望通过自身的努力拥有自己的住房，从这一点上来看，产权性保障房将是未来保障房的发展方向。

3 保障房产权设计需要关注的几个问题

中国的保障房供应体制是政府占主导体制，虽然引入了市场机制，但仍然带有强烈的计划色彩②Ya Ping Wang&Alan Murie，2011，“The New Affordable and Social Housing Provision System in China∶Implications for Comparative Housing Studies”，in International Journal of Housing Policy Vol.11，No.3，237-254.；构建以市场为主导的保障房供应体制，同时加强政府的保障作用，构建混合型的保障体制对当下保障房的供给和分配而言非常重要。

第一，多种权能分离原则。根据《物权法》中的物权共有原理，保障性住房的共有产权不能视为一般共有，以经济适用房、限价房和自住型商品房为例，政府和保障对象共享产权，但在权能行使上，保障对象不仅占有和使用保障房，在法律规定的转让条件成就后，保障对象享有保障房的处分权，政府让渡了上述权利后，享有转让后的收益，使公共利益不至于受损失［9］。在产权的流转上，未来保障性住房立法可以规定政府的优先购买权，但此优先权不同于一般共有权的优先权。

第二，私法适用优先原则。在所有产权的设置、比例、流转上，应当确立私法优先适用原则。当前我们在保障性住房的准入、承租、退出上，认为买卖合同或者租赁合同的一方是公权力主体，将该类合同归结为行政合同，降低了私权处分的自由度，同时给合同主体相对方主张权利带来了困难。有学者认为，行政合同的特性更能适应保障房实践运营的需要，理由是作为民生事业，保障房需要行政机关强有力的保障。此观点没有看到行政合同的另一面可能带来的负面影响，毕竟行政合同赋予了行政机关超越一般合同相对人的行政优益权。在共有产权制度探索中，如果公权力部门动辄以公共利益需要为由单方面解除合同，或者在合同履行过程中动辄对合同相对人进行过度监督检查，只能伤及其他共有人的合法利益，从而对共有产权的推进带来阻碍。

第三，社会组织治理原则。随着社会结构的变化，社会组织参与社会治理已成为不争的事实。社会组织在保障性住房上的介入，可以让住房公共政策更为公开公正，为产权设置及运行创造良好的外部条件。我国有着合资建房和合作建房的历史，随着住房商品化改革，这一模式被限制，但合资和合作建房正是共有产权模式的实践。无论是英国的社会住房计划，还是美国的居者有其屋制度，均有社会组织承担着产权治理的角色［10］。正所谓适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，应当交由社会组织承担。

第四，多元主体合作原则。基本住房作为政府公共服务的一部分，完全可以通过政府购买公共服务制度来实现。英国就鼓励非盈利机构或者社会团体建造公共住房并实现“规划者得益”。当前我国保障房完全产权的单一主体模式应当向共有产权的多元主体模式过渡。政府引进竞争性机制，鼓励多元主体和公共机构对保障房享有共有产权，约定各主体之间的权利与义务。政府实行也可委托专业化的房地产机构进行监管，以保证国有资产或者公共利益不受损失，实行政府和社会充分合作的运行模式。

4 结语

我国保障性住房发展到今天，取得了突出成绩，但也面临着诸多问题。探索住房产权机制改革，就是打破传统福利思维的局限，赋予现代市场主体更多的选择，既保障中低收入者的基本居住权利，同时明晰双方或者多方的产权比例，确保政府能够紧密结合市场法则，确保公益保值和增值，从而真正实现住房制度上的公平正义。

［1］李会勋.保障性住房地方立法与实践研究［D］.西南政法大学，2015.

［2］杨玲.城乡统筹视角的公共廉租房建设［J］.城乡建设，2011（3）：144.

［3］贾洪波.资产构建视域内新加坡公共住房制度考察［J］.东南亚研究，2012（6）：34.

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［5］金俭.中国住宅法研究［M］.北京：法律出版社，2004：66，98.

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［8］阿列克斯·施瓦兹.美国住房政策［M］.黄瑛，译.北京：中信出版社，2008：93.

［9］胡彬.制度变迁的中国房地产业—理论分析与政策评价［M］.上海：上海财经大学出版社，2002：120.

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责任编辑 赵继棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.03.016

D923.2

A

1004-0544（2017）03-0092-05

国家社科基金项目（11BFX074）。

李会勋（1980-），男，山东单县人，法学博士，山东科技大学文法学院讲师、硕士生导师，山东大学法学院博士后流动站研究人员；王学辉（1965-），男，四川南充人，西南政法大学行政法学院教授、博士生导师。