论房地产市场价格的法律调控

□卢亮

（吉林大学法学院，吉林长春 130012）

论房地产市场价格的法律调控

□卢亮

（吉林大学法学院，吉林长春 130012）

房地产行业是关系到国计民生的重要行业，在国民经济中占有重要地位。面对房价的非理性暴涨，政府采取的行政调控措施收效甚微。法律作为规范市场发展不可或缺的制度手段，在价格调控方面一直没有获得与政策同等重要的地位，发挥应有的作用。而现实的法律制度深刻影响着房地产成本的多个方面，所以采用法律手段对房地产市场价格进行调控是很有必要的。我国现行的法律中对于房地产的规范并不完善，缺乏一套完整的价格调控体系。在实际中法律法规也没有得到彻底的落实，尤其是地方政府法律责任不明，给房地产价格监管带来很大的困扰。必须从房地产金融、税收、土地、保障政策等相关法律制度方面进行调控，促进房地产市场健康、持续发展。

房地产价格；法律；调控

近年来房地产行业蓬勃发展，成为中国经济的重要增长点。在不断满足人民住房需求的同时，也带来了房价非理性过快上涨的问题，引起了政府和民众的高度关注。政府以往采用政策路径和行政手段效果不佳，通过法律手段对房地产价格进行调控，具有很强的现实意义，重新认识法律对房地产价格进行调控的功能和意义，是十分必要的。完善房地产相关的法律法规，形成一套房地产价格法律调控的有效机制，对于推动经济持续、稳定发展有重要意义。笔者从我国房地产行业的实际出发，对土地、税收、金融、住房保障等方面法律制度存在的问题进行解读和分析，并给出了相关的完善建议。

1 房地产价格基本问题分析

1.1 房地产价格现状及对房地产市场的影响

从近几年房价的总体走势来看，全国商品房平均销售价格仍然保持着上涨的态势，只是增速有所放缓。2010年我国商品房平均销售价格为5 032元/m2，2011年为5 357.1元/m2，2012年为5 790.99元/m2，2013年为6 237元/m2，2014年为6 324元/m2，2015年为6 793元/m2①根据国家统计局2010—2015年全国年度统计公报整理，详见国家统计局网站http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/ndtjgb/.访问日期：2016年4月12日。。2016年开年以来，房价一直保持着快速增长的势头，而且总体涨幅在不断扩大。虽然在统计的全国70个大中城市中，都出现了房价上涨的情况，但是城市间的涨幅差异很大。上涨过快的城市集中在一二线城市，其余城市房价较为稳定，没有出现过多的上涨。

房价收入比是衡量房价高低的重要指标之一。据统计，我国城镇的房价收入比为12.07，一线城市的数值更高，达到了25.25。对于房价收入比，世界范围内尚没有一个统一的指标，来界定其合理范围，各国情况都不尽相同。考虑到我国的实际情况和一些国外标准，通常认为这个比值保持在6到7属于合理的范畴。可见我国目前的房价收入比远远超出了正常范围，也高于其他国际大城市，说明我国房价处于较高水平，房价调控任重道远。

高房价对房地产市场的健康发展带来极为不利的影响。最为典型的包括商品房供给过剩带来的去库存压力和过度投资导致的自有住房空置率过高。西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心2013年《城镇住房空置率及住房市场发展趋势》研究报告表明，中国住房市场刚性住房需求以及改善型住房需求乏力。相对应的是土地、资金过度集中房地产且去库存压力巨大，截至2015年11月，中国商品房已竣工待售面积为6.96亿平方米，如果再加上在建的48亿平方米和当前待开工的8.5亿平方米，全国库存商品房面积达到了63亿平方米。2013年至2015年，中国每年销售的商品房面积平均为12亿平米左右。至2018年年均新增住房需求总计895万套，年均住房总供给为2 504万套，40%的年均住房供给即可满足年新增住房需求。与此相伴，自有住房空置率高且占用大量流动资金。空置住房占用了4.2万亿银行住房贷款，空置住房资产占中国城镇家庭资产的11.8%，造成大量资源闲置。作为社会保障性质的经济适用房的空置率更是高达23.3%①详见《城镇住房空置率及住房市场发展趋势》载于中国家庭金融调查网http://chfs.swufe.edu.cn/upload/简要版-城镇住房空置率及住房市场发展趋势.pdf.访问日期：2016年4月19日。。

1.2 影响房地产价格的主要因素

1.2.1 土地价格。土地成本在房地产开发成本中所占的比重很大，所以对房地产价格有着重要的影响。“从2001年到2010年期间，土地出让金占地方政府财政收入的比例由16.6%上升到76%。”［1］据财政部公布的全国财政决算，2014年国有土地使用权出让金收入约40 480亿元，高于预算数17.6%，在全国政府性基金收入总盘子中占比近八成，再创历史纪录②详见《2014财政决算出炉：土地出让金首超4万亿》载于每经网http://www.nbd.com.cn/articles/2015-07-13/929521.html.访问日期：2016年6月3日。。

1.2.2 建安成本。房地产开发分为房屋建筑和安装基础设施两个部分，在这两个环节中涉及到的人工成本和材料成本都属于建安成本。近几年由于物价水平的上升，诸如钢材、水泥、劳务费的上涨，使得建安成本也相应提升。

1.2.3 房地产税费。房地产税种类较多，达到了12种，包括一切与房地产经纪活动有直接关系的税。房地产费偏向于行政收费，是指在房地产的开发、经营活动中所产生的税以外的其他费用。房地产税费占房地产开发成本的15%至20%，这部分高昂的成本也是房价持续上涨的原因之一。

1.2.4 房地产市场供求关系。供给与需求的关系是影响价格的决定性因素。从当前的社会经济状况来看，城镇化的持续推动、居民消费水平的提升、房地产投资行为都导致了房地产总需求的增加。近几年由于房地产市场的火爆，大量资本涌入，“炒房”成为一种回报极高的投资方式，这在增加了房地产需求的同时，给民众带来的示范效应，加剧了房地产市场的供需不平衡。同时由于受到开发周期的限制，土地供应的规划管制，房地产供给的增长要低于需求的增长，这种供需的不平衡使得房价越来越高。

2 房地产价格法律调控的必要性

2.1 价格调控的政策失灵

长期以来，政府对房地产市场的政策调控收效甚微，房价在短暂的被抑制后，迎来的是更加猛烈的反弹，甚至出现“逆调控”，进而成为加剧房地产市场波动的重要诱因。国内经济学者通过构建经济模型,对过去20年间中国房地产市场与宏观经济波动之间的关系进行了深入的分析，结果发现：房地产市场调控政策成为加剧而不是稳定中国经济周期波动的重要推手。“房地产市场的冲击,如抵押率冲击和房地产的偏好冲击,深刻地影响了中国的宏观经济。其中,政府的行政性的宏观调控手段（如信贷调控、限售政策等）加剧了抵押率冲击和房地产偏好冲击对于房价及宏观经济的影响,房地产市场和借贷约束的相互影响关系放大了各种经济冲击的影响,成为驱动中国经济周期波动的重要因素。”［2］

本来作为应对市场失灵而实施的调控政策反而加剧了市场波动，造成了更为严重的政策失灵。公共政策失灵是一类常见的政策现象。虽然它经常会伴随公共资源的浪费，甚至是公共利益的损害以及政府权威的削弱，但要想彻底避免这类现象的发生却是不切实际的。既然如此，实际可以选择的就是放弃通过构建某种机制来一劳永逸的解决公共政策失灵的制度妄想，转而将视线和精力集中于通过不断的制度改进，来避免极端的政策偏差和重大的决策失误，并建立一套有效的救济体系，保障公共利益在受到侵害时，得到及时的补偿和加固；而法律是公共利益的规范性表达与稳定的保护机制，理应发挥其规范政策运行，减少政策偏差的功能。法律并不能替代政策，但法律在提供稳定的强制性的秩序方面明显优于政策。

2.2 市场经济就是法治经济

法律的健全与法律的社会主治是推动经济平稳运行、维护社会稳定的重要保障。近代西方市场经济的发育共生了相应的民商事法律制度和传统，反过来法律制度的完善又保障了市场经济的稳定和繁荣；即使在凯恩斯主义盛行的时期，政府的宏观经济政策也没有脱离法律的审视和制度性的监督。中国的经济体制改革一直在破解的难题就是计划与市场或者说政府行政干预与市场自治的关系问题。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督。无论是调控房价还是促进房地产市场的健康发展本质上都离不开法律秩序所构建的公平竞争的市场环境，以及政府市场干预的有效法律规制。产权保障与公平竞争规制的确认，政府有限干预的法定条件都是法治经济必不可少的内容。

2.3 克服房地产调控的法律空洞化现象

房地产调控政策数量的绝对优势，在一定程度是调控政策越权立法的结果。确立房地产为国民经济支柱产业，必然会集中大量的社会资源产生巨大的经济收益，在核心资源（如土地、资金）掌握在政府手中的情况下，自然要在其中发挥主导作用。本应由法律规定的事项却长期依靠行政法规主导，例如相关税收方面内容。

房地产的快速发展及房价的非理性上涨给政府带来了巨大的经济维稳压力，政府迫切希望用带有强烈行政色彩、控制力更强的政策来应对，授权立法与政策试点因而大量产生。这也直接导致了政府类规范和非法律性政策数量的激增。但是法律并没有及时跟进，或者说政府并不希望其政策受到法律约束，这不仅是及时应对市场变化择机而为的需要，更是长期以来对法律价值和功能的错误认识而导致的。

随着政策不断出台，政府对市场的介入也日益深入，渐渐形成了社会治理和市场调控的政策惯性和依赖，出现问题首先想到的是出台新政策，市场关心的也是政策走向。在这种局面下，甚至法律也形成了一种政策依赖或者说是一种法律上的懒惰，即大量法律规定极为概括、模糊不清、缺乏确定性和操作性，无法指引具体行为。这样的情况实际上就是在间接授权包括国务院在内的政策主体制定具体规定来规范市场行为。

3 房地产价格调控相关的法律制度及存在问题

目前，我国尚未形成较为完善的房地产价格法律调控体系，对于房地产市场及其价格水平的约束在土地、金融、税收等领域有了基本的法律规制，但是存在法律空白多、法律位阶底下、缺乏实践中的严格执行等问题，这些漏洞和缺陷使得房地产市场的法律监督存在问题。

3.1 土地法律制度

土地法律制度对房地产价格影响的主要方面，体现在土地使用权的出让制度。我国《宪法》《土地管理法》规定我国实行土地所有权和使用分离的管理制度，地方政府可以通过“挂招拍”的方式来转让国有土地的使用权，这就涉及到土地出让金的问题。我国的房价中这种土地出让金所占的比重非常之高，而且两者之间为正相关的关系。土地价格在房价中所占比重很大，所以在房地产价格法律调控中土地法律制度是很关键的一部分。我国目前的法律规范规定了土地出让和管理的基本问题。但是在实际操作中，仍然暴露出一些土地法律制度的立法和实践上存在的问题。

地方政府是中央宏观调控政策的重要执行主体。同时，地方政府也是自身调控决策的执行主体。这种执行权在内容和实施方式上区别于中央政府职能部门的宏观调控政策执行权，更接近于“微观市场监管权”。更多的是直接作用于市场主体和交易活动，属于“微观市场监管权”所涉及惯常性执法内容以外的特殊性、短期性内容。正是由于在房地产市场调控权的配置中，地方政府的拥有双重权能，使地方政府极有可能“脱离”或“架空”宏观调控权的指挥，造成另一种更为严重的“政府失灵”。我国《土地管理法》规定，土地出让金全部上缴财政并列入预算，新增建设用地的土地有偿使用费，中央与地方三七开。权责不统一使得地方政府一味从自身利益出发，为了地方财政收入和经济增长而片面追求土地出让金的上涨，忽视了房地产市场正常秩序的维护和居民住房利益保障的问题。这在客观上为房价的非理性上涨提供了可乘之机。

3.2 金融法律制度

金融法律制度是指国家对于房地产金融制定的法律法规。实际中以国务院的规范性文件居多，主要以行政手段对银行或者其他金融机构的经济活动进行规范。而房地产金融法律制度关系到房地产行业的资金问题，对于房地产行业有着最直接、最深刻的影响。所以通过金融法律制度来进行房价调控是有效的手段。

房地产对于金融具有很强的依赖性，房地产金融法律制度关系着房地产市场运作的资金来源，在调控房价方面有着不可替代的作用。但是目前我国通过银行利率调整和加强信贷资金管理等金融手段来调控房价的过程中，更多的是以“通知”“若干意见”等行政手段来干预，立法方面处于空白状态，使得房地产金融领域缺乏系统化的法律规范。具体体现在以下两个方面：

第一，房地产信贷资金缺乏约束。“银行信贷可以通过流动性效应影响房地产价格。信贷可得性和贷款态度的变化对房地产需求和新建筑的投资有相当大的影响，最终导致房地产价格的变化。”［3］房地产金融为房地产市场提供着源源不断的资金支持，但是由于缺乏对房地产信贷资金的限制和规范，我国的房地产贷款规模迅速扩大，远远超出了正常范围，加大了银行的风险。国家对于房地产价格的调控主要是通过银行利率调整和加强信贷资金管理等手段，但是实际效果并不好。银行利率的频繁变动并不能抑制房价的上升，反而给消费者带来巨大的负担。

第二，房地产贷款政策缺乏稳定性。由于房地产价格金融法律制度的不完善，国家调控以行政手段为主，导致房地产贷款政策缺乏稳定性和长期性。在房价上涨过快时，政府往往会选择提高住房贷款首付比例和贷款利率；在经济不景气时，政府又会放宽贷款政策，下调贷款利率。这样的政策下，房地产金融市场受到过多的干预，难以健康持续发展，进而会影响到房地产市场的稳定。

3.3 税收法律制度

我国目前的法律体系下与房地产有关的税收种类较多，并且覆盖了房地产的开发、流转、保有三个环节，但是主要集中在开发流转环节。房产税作为房价的重要组成部分，直接影响着房价的高低，过高的房产税最终会反应在房地产价格上。近年来我国的房地产税收制度进行了一些调整、改善，尚处于摸索的阶段。目前还存在着一些突出问题，最为严重的就是房地产税费过重，在房价中占了相当高的一部分。具体分析如下：

第一，房地产税种类多，税种设置重叠。我国现行的法律制度对于房地产税设置的税种相对较多，开征的房地产税有11种①具体包括“个人所得税”“企业所得税”“城镇土地使用税”“土地增值税”“房产税”“契税”“耕地占用税”“教育费附加”“增值税”（营改增）“印花税”“城市维护建设税”。，涵盖了房地产开发、转让、保有的各个环节。并且税种的设置还存在重叠的问题，例如对房屋的租金收入要征收5%的营业税，还要征收12%的房产税，明显不合理。重复性的税收加大了开发商和消费者的负担。房地产税费种类多、设置重叠，也是导致房价较高的原因之一。

第二，缺乏对于不同户型的住房的税收区别。受到国家政策影响和不同户型住房价格的利益驱动，开发商倾向于开发大户型的商品房，这加剧了市场供需不平衡的状况。另外住房需求大量集中在中小户型，其需求远远超过了大户型的住房，所以应该针对不同户型的住房，实行有区别的税收政策。

3.4 住房保障制度

为了保障中低收入居民的住房权益，政府在商品房的基础上，应该大力发展保障性住房建设。尽管国家出台了《城镇廉租住房管理办法》《经济适用住房管理办法》等一些法律文件，但是现实中仍然存在着一些问题，一部分中低收入居民难以承受价格昂贵的商品房，亟需政府采取措施。中国家庭金融调查数据显示，经济适用房存在严重的资源浪费和“错配”现象，经济适用房的空置率高达23.3%，仅次于商品房的空置率。数据同时显示，家庭年总收入最高的25%家庭拥有经济适用房的比例最高，达3.2%，比中低收入家庭高出近1个百分点②详见《城镇住房空置率及住房市场发展趋势》载于中国家庭金融调查网http://chfs.swufe.edu.cn/upload/简要版-城镇住房空置率及住房市场发展趋势.pdf.访问日期：2016年4月19日。。

第一，缺乏住房制度保障的相关法律和配套设施。目前我国法律缺乏一套完整的住房保障法律体系，这就给保障性住房的建设带来一些问题。我国现行的住房保障法律制度来源于国务院和各部委颁布的规范性文件，尚未形成国家立法层面上的法律制度。地方政府基于单一的经济增长激励导向，对于住房保障工作缺乏积极性，加之缺乏相关法律体系的约束，地方政府的法律责任不明，发生责任缺失的情况时往往难以追责。

第二，保障性住房分配制度不完善。由于我国人口众多，国家财政投入有限，目前保障性住房覆盖的人群十分有限，大量中低收入居民的住房权益得不到保障。而且保障性住房的法律体系并还存在一些问题，对于廉租房、经济适用房的分配程序没有做到公开、透明，容易滋生腐败，甚至有可能使保障性住房政策偏离了政府的初衷，加剧房地产市场的供需不平衡状态。

4 针对房地产价格进行法律调控的几点建议

4.1 土地法律制度

“在改革目前地方政府在土地出让中得到受益的格局方而，中央政府应当在税制方而进行重大的改革，使土地出让价款不再作为地方政府的财政收入、不再从土地出让中获得好处。这样，地方政府在执行中央房地产调控政策方而，有利于发挥中央房地产调控政策作用。”［4］

现代农业文明建立在科技发展和规模化生产的基础之上，在国际经济一体化，贸易全球化的今天，解决温饱的粮食供给问题应该脱离完全依赖一个庞大固定的农业耕地基数的僵化视域，适时重新考量18亿亩耕地红线的设置的科学性和合理性，充分释放农村土地的价值。同时，农村城镇化的过程也必然伴随农地转为建设用地的使用。在肯定农地转为非农使用必然性的同时，我们必须清醒地认识土地价值释放的复杂性和时间性问题。“……我们不能因此以为农地一转为非农使用就可以形成巨大价值，以至于以为只要取消当前加诸土地之上的用途管制，就可以凭空产生巨大的财富。以此并不存在的财富来设想设计城市建设和统筹城乡发展，就一定会犯大错误。问题是，突破土地管理法，经由市场竞价可以表现为惊人的货币财富的农村建设用地，可能只是极少数地区特定位置的建设用地，而非任何位置的建设用地。建设用地价值来自两个方面：一是特定位置的级差地租，二是因为土地用途管制导致建设用地稀缺所形成的增值收益。”［5］

因此，除了在总结地方经验试点的基础上，及时修订和补充现有的土地法律规定，允许“农村集体土地使用权与城市国有土地具有同等法律地位，可以上市交易”外，更为重要的是确定“土地发展收益”的分配机制，取缔地方政府对“土地发展收益”的独占，而应向保障社会基本福利的公平化方面倾斜，特别是在城市和农村间进行合理分配。让土地由于城镇化发展和城市扩张所带来的增值收益，不仅能惠及城镇及附近居民，更应投入到为城市发展作出巨大贡献，被城市发展吸走人力资源的偏远的农民和偏远农村地区的基础设施建设，包括住房的改善。

4.2 金融法律制度

银行信贷资金的大规模发放，推动了房价非理性上涨，也加大了银行的资金风险。所以有必要完善房地产金融的相关法律，以国家立法的方式来控制信贷规模。同时要注重资金的流动方向，优先满足自住型用房的贷款和保障性住房建设资金，避免房地产市场的结构性失衡。国家在金融法律制度方面以行政法规为主，缺乏国家立法层次上的规范，很难保证政策的一致性。所以应该在国家层次上完善金融制度法律，形成一套完整的法律体系，以此为基础对房地产市场进行科学、系统的调控。

4.3 税收法律制度

建立统一的房地产税收制度。“我们一定要明确，税收是政府履行公共服务职能的前提并在逻辑关系上反映着国家公共权力与公民个人权利之间此消彼长的关系，必须有一个长效机制对国家征税权加以控制以防止税收异化为侵害人民财产和自由权利的工具。”［6］我国现行的法律制度下房地产税种类多，税种设置重叠，给消费者和房地产开发商都带来了巨大的压力，加速了房价的上涨。未来开征统一的“房产税”，将现有的税种合并为“单一税”，“在减去免征额的基础上，单一税只有一种税率。其目标旨在平等对待每一位纳税人并尽量降低税率以减少税收对经济的扭曲”［7］；同时不能仅突出房产税的财政功能而更应突出其社会服务功能，例如加拿大房产税征收办法中，明确规定了对应的市政服务。具体包括警察配置、消防及防火、社区中心、公共汽车站候车亭、物业标准检查、结合证书和重要统计等25种以上的公共服务［8］。

4.4 住房保障法律制度

目前我国保障性住房缺乏统筹考虑，没有形成完整的法律体系，得不到制度的保障。所以应该根据我国国情，将保障性住房的各项政策以法律的形式确定下来，明确中央政府、地方政府的相应责任，切实推动保障性住房的建设工程。当前保障性住房的覆盖范围有限，而且廉租房、经济适用房的分配问题存在争议，过程的不公开、不透明引起了民众的质疑。应该建立全国统一的保障房信息系统，对低收入群体的保障性住房分配设定更为严格的操作流程和准确的信息管理制度，加强对保障性住房申请人的资格审查，扩大覆盖范围，同时在保障性住房的分配过程中，要做到公开、透明，加强立法的监控。

5 结论

住房问题关涉民生大计，房地产行业事关国民经济大局，房地产市场的发展对经济体制改革起到至关重要的影响。而房价问题更是政府、市场主体和百姓关注的焦点问题。而房地产市场价格的调控，单一政策路径依赖的局限日益显现，对金融、税收、土地、住房保障等房价紧密关联领域的先行先试政策进行立法检视和法律升级，提高房地产价格调控机制的稳定性和可预期性。真正实现市场与政府、政策与法律的良性互动，促进房地产市场的健康发展。

［1］向春玲.城镇化进程中的热点难点前沿问题［M］.北京：中央党校出版社，2014：139.

［2］何青，钱宗鑫，郭俊杰.房地产驱动了中国的经济周期吗？［J］.经济研究，2015（12）：41.

［3］于泓飞.我国高房价成因分析—基于信贷扩张的视角［J］.经济师，2012（1）：74.

［4］唐君.目前我国房地产市场存在的问题及对策研究［J］.中国商界（下半月），2010（6）：189.

［5］贺雪峰.地权的逻辑2:地权变革的真相与谬误［M］.北京：东方出版社，2013：14.

［6］李炜光，欧阳婷.中国税制20年:从效率走向公正［J］.税务研究，2014（10）:11.

［7］克里斯·爱德华兹，丹尼尔·米切尔.全球税收革命：税收竞争的兴起及其反对者［M］.黄凯平，李得源，译.北京：中国发展出版社，2015:73.

［8］李炜光.权力的边界：税、革命与改革［M］.北京：九州出版社，2015:193.

责任编辑 赵继棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.01.014

F293.31

A

1004-0544（2017）01-0083-05

卢亮（1979—），男，吉林长春人，吉林大学法学院博士生，吉林大学珠海学院公共管理系讲师。