“一带一路”的合作机制：法律缺陷、复杂挑战与应对策略

□李雪平

（武汉大学国际法研究所，湖北武汉 430072）

“一带一路”的合作机制：法律缺陷、复杂挑战与应对策略

□李雪平

（武汉大学国际法研究所，湖北武汉 430072）

在当前全球经济结构调整和国际经济秩序重塑的进程中，“一带一路”沿线国家的地缘政治博弈和宗教纷争使相应的合作机制显得尤为重要。但其中存在的某些法律缺陷使其在面对沿线各种复杂挑战时易处于危险境地，并危及“一带一路”担负的政治经济使命。要发挥“一带一路”重塑国际经济秩序的作用，需要协调沿线国家不同法理体系间的冲突，重视运用万能市场与政府干预相结合的新区域主义，着力制定包含国际法“红线”的原则、规则和制度，由此确保“一带一路”的合作机制高效服务于这一宏大的政治经济规划和战略目标。

一带一路；意愿联合体；国际合作机制；国际法律秩序

在全球资源、财富和权力再分配格局的剧烈震荡和调整中，中国于2015年3月发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路（“一带一路”）的愿景与行动》（以下称“《愿景与行动》”）战略，倡导沿线国家发挥现有双边、区域、次区域和多边合作机制的作用，加强相关国家之间的互联互通，共同打造陆上经济走廊和海上合作支点①详见《愿景与行动》“四、合作重点”和“五、合作机制”部分。。一般情况下，经济合作机制的效用既可以反映区域贸易价值链在全球经济中的复杂依赖，也可以反映域内贸易和生产网络一体化的增长能力和增长空间［1］。但“一带一路”合作机制的某些法律缺陷使其在面对复杂的地缘政治博弈、各种宗教纷争以及不同法理体系冲突等问题时则极易限于险境而失去效用。从国际法角度尝试找到应对策略，对于推进“一带一路”的建设和发展，显然具有十分重要的理论意义和实际意义，并由此决定着“一带一路”战略能否成为国际经济合作的新表率或国际经济秩序改革的新力量。

1 “一带一路”合作机制的法律缺陷

根据《愿景与行动》，“一带一路”的合作机制具有多元化、多层次、多角度的显著特点，大致划分了中央、地方以及民间（含企业）等合作主体的层级，指出了针对不同领域的不同合作模式或方法，但同时更凸显了其服务于“一带一路”战略的较为严重的法律缺陷②详见《愿景与行动》“五、合作机制”部分。。

首先，“一带一路”的合作机制在主体上存在广泛的交叉性。仅就上海合作组织（以下称“上合组织”）来说，尽管它一开始建立的时候只有中国和前苏联分裂而独立的几个国家，但随着该组织职能的拓展，一些亚洲国家甚至包括美国、加拿大等亦递交申请书，希望成为该组织的观察员国或对话伙伴国。上合组织内正式的、非正式的成员也是“一带一路”其他合作或协调机制的成员，比如亚太经合组织、亚洲合作对话、中亚区域经济合作等。不同合作机制在主体上的交叉性，一方面增加了国家间的会晤机会，有利于就其关注的国际问题或国际争端进行政治磋商或外交协调，但另一方面也会给不同的合作机制带来政治负担或外交压力，有可能会将其他领域的纷争裹挟进来，进而产生更为深刻的矛盾或冲突。

其次，“一带一路”的合作机制在职责上存在一定的重叠性。现有的合作机制绝大多数除了经济交流与合作的功能外，还具备某些其他的功能，显得多而广、大而全。这里再以上合组织为例，它起源于加强边境地区信任和裁军的“上海五国”会晤机制，但随着国际情势的变迁，目前已发展成为包含地区安全、经济交流合作等在内的区域性国际组织。而对中国关于建设“丝绸之路经济带”的倡议，成员国一致认定其具有重要意义，并同意尽快建立上合组织框架内的项目融资保障机制，扩大成员国间经贸联系。很显然，它的职责范围与“一带一路”的其他对话机制、合作论坛等的职责范围存在重叠，由此会触及其间的管辖权或其他权益之争，不利于“一带一路”经贸合作中具体问题的解决。

最后，“一带一路”的合作机制在组织上存在相当的松散性。根据《愿景与行动》，除了极少数具有严格国际法意义的区域性国际组织外，其他的论坛、对话、展览会、博览会等，都至多表明了经济合作活动的形式、惯例，并非是法律化和制度化的合作机制。这显然会加重“一带一路”国家间合作的边际成本，或边际收益不够理想。比如，亚太经合（组织）是由诸多会议组成的一种多边合作论坛或合作模式，但由于至今没有宪法性文件和完整的组织机构来支撑，其会议成果也缺乏法律上的拘束力，就大大降低了它本该有的对亚太地区经济发展的作用［2］。“一带一路”的其他合作机制，或被冠以“对话会议”，或被称为“对话合作”、“合作论坛”，都表明了其组织上的松散性，更凸显在处理某些重大区域性国际问题时表现为“靠不住”，甚至还会导致其间协调合作事务的混乱无序。

不可否认，在国际协调或合作机制中，所有国家都尽可能以最小的主权支出来谋取国家利益的最大化，但由于利益大小和支出不同之间的显性交易关系，国际协调机制在深化自身职能的同时，如果还拓宽新领域或吸纳新成员，则往往会产生许多困难，并影响协调机制的应有作用和工作效率［3］。这种理论说教或实践困境同样适用于“一带一路”的合作机制。

2 “一带一路”合作机制面临的复杂挑战

当现代国际法从强调国家安全转变为关注人类安全时，“外交家们应该清楚，以追求国家利益和正式联盟的国与国之间关系的旧秩序正让位于为追求一致国际目标的即兴意愿联合体”［4］。从当前情势看，作为一种“意愿联合体”，“一带一路”沿线国家存在最活跃的经贸合作，也使其合作机制面临诸多复杂挑战和风险。

第一，“一带一路”沿线国家的宗教法与合作机制内的世俗法之间的冲突。“一带一路”沿线不仅有几十个国家，更关涉几十个民族不同的宗教信仰。现代国际法认为宗教信仰是一项不可剥夺的基本人权，除了《联合国宪章》和《世界人权宣言》的相关规定之外，1963年《消除一切形式的种族歧视国际公约》、1966年《公民权利和政治权利公约》（ICCPR）以及1981年《消除一切基于宗教或信仰的不宽容和歧视形式宣言》等都对宗教信仰自由给予了肯定性的表述，并要求缔约国承诺对宗教信仰的非歧视义务，保证人人享有“思想、良心与宗教自由的权利”①详见《联合国宪章》第1条、《世界人权宣言》第2条、《消除一切形式种族歧视国际公约》第5条、《公民权利与政治权利国际公约》第2条和第4条、《消除基于宗教或信仰的一切形式的不容忍和歧视宣言》第1条和第4条。。从信仰角度看，宗教法或宗教教义是不可亵渎的，它们确保了人们的精神需求，维持着人们之间和睦、亲善的社会秩序，给国际和平、稳定与发展带来了不可估量的积极作用。但必须明晰，“宗教法占主导地位的国家会拒绝与宗教命令相冲突的任何规范”［5］。这种等级制度曾被沙特阿拉伯在联合国人权理事会对其人权的普遍定期审议报告中明确表述为：“人权可以和伊斯兰教的信条有巧合，但不能替代它们”②A/HRC/11/23,para.5.。“（世俗）法律不同于宗教法，它是社会规定的具体形式，并被赋予了强烈的自治理性。”［6］但法律本身所具有的局限性与某些方面的无能为力，又不得不考虑宗教法对人们行为的约束性作用［7］。在“一带一路”沿线国家的合作中，俯视法律本身的无能为力是十分危险的，但抵制宗教法或者忽视宗教信仰的极端化倾向也是十分危险的③比如，正试图建立的伊斯兰国（Islamic State in Syria）就是典型的以极端宗教团体为依托而建立的“新国家”，它的存在和发展已经给欧洲乃至世界以主权为基础的国际秩序构成了严峻挑战。。

第二，“一带一路”沿线国家的政权更迭对已承诺的合作义务的影响。根据现代国际法，政权更迭分为和平的方式和非和平的方式，前者是指根据宪法发生的政权变化，后者是指通过革命或暴力方式进行的政权更替。尽管“一些社会科学家认为，合法性是政府和以暴力方法卷入政治的团体之间发生冲突时需要进行考量的重要组成部分”，但无论哪种方式下的政权更迭，都意味着国家对外关系政策可能发生的变化，都意味着该国与其他国家之间既有法律关系面临新的挑战［8］。在“海上丝绸之路”上，印尼、马来西亚、泰国等国内的局势变化与政权更迭最为突出。人们不会忘记1965年印尼政变后国内右翼势力对华裔的大屠杀以及1998年的排华事件①关于这类事件的报道和记载，详见美国中央情报局：《印尼“九·三O”事件：美国中央情报局调查报告》，谢志琼等译，四川人民出版社1982年版；张柏楷，“五月骚乱中遭遇悲惨的印尼华人”，载《共产党人》，1998年第10期。。马来西亚自2008年金融危机以来，经济发展严重下滑，国内政局动荡，即便对其前总理涉嫌贪腐的指控案件都给国内经济带来了巨大的震荡。而泰国在1991年建立军政府之后，反对派夺取宣传机构、宣布军管戒严、组建临时政府、解散国会议院、限制媒体言论等一系列的举动都似乎已成为泰国“政变传统”约定俗成的步骤。在“丝绸之路经济带”上，被称为“欧洲粮仓”的乌克兰自2014年初以来，总统、内阁的变动如“走马观花”，而克里米亚“脱乌入俄”以及乌克兰东部的持续流血冲突，都使国内政局危机不断升级，并波及与中国的经贸合作，特别是与中国签署的农业领域的合作协议②2012年5月，在中乌合作委员会农业合作分委会第二次会议上，中国与乌克兰签署了金额达30亿美元的《中乌农业领域合作框架协议》。之后，乌克兰发生的各种政治风暴，使该协议的落实受到严重影响。2014年2月，中国进出口银行甚至向伦敦国际仲裁院提起申诉，要求乌克兰赔偿30亿美元的粮食交易损失。。

必须指出，在“一带一路”沿线的某些国家里，政治民主被过分强调和适用。“经济因素虽然对民主化有重大影响，但不是决定性的。在经济发展水平与民主之间有一种全面相关性，但就其自身来看，没有一种经济发展水平及其模式是造成民主化的必要条件或充分条件。”［9］在没有强制性的制裁措施和集中认可的争端解决权威的情形下，要求“民主”更迭的政府“善意履行”或者“以人性调和方式”履行已承诺的国际义务则显得苍白无力［10］。

第三，大国之间的战略竞争裹挟着相关国家的领土争端，增加了“一带一路”合作机制的可变因素和稳定风险。在“丝绸之路经济带”上，美国和俄罗斯都根据各自的战略方针及其与该区域内国家达成的协议，进一步调整战略方向和战略部署，并通过各种方式对该地区国家的内政外交施加影响，其间的战略竞争关系有时甚至处于“剑拔弩张”的边缘，这特别体现在2014年克里米亚“脱乌入俄”事件上③2014年，随着美军撤出阿富汗，俄、美两国在中亚地区的博弈开始白热化，中亚国家之间鉴于各自矛盾及其与俄美两国的不同关系，也争相在军事基地问题上谋求利益最大化。参见陈小茹：“美关闭中亚军事基地，俄对外战略转守为攻”，载《中国青年报》，2014年6月7日第4版。。沿着“21世纪海上丝绸之路”，中国“一出家门”便遇上美国的“亚太再平衡”战略。对于中国南海争端，美国从来都没有置之不理。2012年南海局势升级后，美国对中国海军动向的多次表态，显示了它可以随时介入南海问题的姿态。诚然，现代国际法否定了解决国际争端的“丛林法则”，主张“应尽先以谈判、调查、调停、和解、公断、司法解决、区域机关或区域办法之利用，或各国自行选择其他和平方法求得解决，”“俾免危及国际和平、安全及正义”④《联合国宪章》第2.3条和第33条。。但大国的战略布局和战略竞争，增加了“一带一路”沿线国家间经贸合作的复杂性。

3 “一带一路”合作机制的应对策略

首先，在宗旨或目标上，“一带一路”的合作机制应定位于促进国际经济发展的平等新秩序。传统的中国“丝绸之路”在历史上没有完全脱离“朝贡贸易”的框架，它蕴含了一种政治上的不平等。而19世纪以来的殖民主义，对现代世界秩序的发展起到了非常重要的作用，“一带一路”沿线国家也都不同程度地受到了殖民资本逻辑影响下的“不平等”。这种“不平等”在很大程度上缩小为一种从分配角度出发对财产权的关心，但其背后生产关系的复杂程度和国际经济秩序的不平衡则被淡化了［11］。2008年以来全球经济的结构性调整中，尽管“需要着重理解作为体制性金融危机后果的贸易行为以及金融危机对其他经济体的溢出效应”，但必须铭记，“一带一路”上有许多国家历史上都曾遭遇过不同程度的殖民屈辱，一直都处于不平等、不平衡的国际经济秩序中，国内的诸多产业也都处于全球价值链的末端［12］。在当前多变的国际经济环境中，实现沿线国家间的贸易和投资自由化，超越简单的分配平等，强调发展机会与生产权利的平等，促进国际经济的平等新秩序，不仅是“一带一路”合作机制的重要责任和奋斗目标，也是沿线国家力谋合作的共同意志和共同期望。作为“一带一路”的倡导者和组织者，中国有责任向沿线国家阐释、说明、描述合作机制促进国际经济平等新秩序的内涵和外延，中国有义务向他们明晰不同政治语境与政治实践对于这一宗旨或目标的展开模式的不同理解及其对“一带一路”合作事务的影响。

其次，在战略上，“一带一路”的合作机制应协调好沿线国家以其民族传统和宗教信仰为基础形成的法理体系及其与当代国际法律秩序之间的关系。“知识或文化从来都不是中立的，从一开始，它们的分向流动就给予了某些集团优于其他集团的权力”，与之相关的法律和秩序则尤其如此①比如，美国福特(Ford)、洛克菲勒(Rockefeller)和卡内基(Carnegie)等三大基金组织通过基金霸权、提供奖学金等来控制文化，并参与冷战后世界民主化的进程，由此给美国的全球权力带来了极为深刻的影响。See Inderjeet Parmar,“The‘Big 3’Foundations and American Global Power”,The American Journal of Economics and Sociology,Vol.74,No.4,2015,pp. 679-698。。“21世纪以来，世界第一次必须考虑在气候变化、互联网自由以及边界争端等国际事务上积极进取的统一而强大的中国，但中国也同样必须面对自己的新地位：这一中部王国缺少历史、哲学或文学的对外交流的传统，而当其足迹在全球不断增多，当其利益、表现和活动遍布世界各地，这一点将变得尤为重要。”［13］然而，任何“中心——边缘”的秩序都必然包含某些不平等的成分，而经济交流与合作本身所具有的利益分配和冲突，更需要关注建立在不同文化和宗教基础上的法理体系之间的关系。19世纪以来由西方世界主导的“自由贸易帝国主义（imperialism of free trade）”秩序，充斥着几种不同的法理体系之间的分歧，即便是欧洲列强的殖民扩张，也遇到了中国这类以儒家经典为基础建立起来的法理体系，也遇到了奥斯曼土耳其这种以伊斯兰教法为重心的法理体系［14］。西方世界将基督教的普世教义以自然法的形式融入以主权国家为核心的国际法秩序当中，并运用“条约必须信守”使欧洲国际法随着其殖民扩张得到了普遍地承认和运用。当今全球化的世界秩序既包含西方自由主义经济覆盖下的国际经济秩序，也包含以西方基督教政治理论为基础的国际法律秩序（此处不论及国际政治秩序）。与基督教文化或其他世界性宗教文化相比，尽管中国儒家传递的是一种内敛而劣势的文化，但在“一带一路”的合作中调整产品、服务和资本等的输入和输出状况，需要协调好不同法理体系之间及其与国际法律秩序之间的关系，避免产生新的自由贸易帝国主义。

再次，在决策上，“一带一路”的合作机制应着力设计市场导向、政府推动、企业主导的发展之路。如果说经济全球化是由跨国企业推动的，那么必须看到其背后的“政府之手”以及跨国企业所处的国际市场。跨国企业的“足迹”已经遍布经济发展的各个领域，且具有改变社会的巨大影响力，甚至“在过去的几十年里，跨国企业已经成为强有力的、自治能力持续增加的国际法制定者（international lawmakers）——在国际公法下关于它们自身的权利和义务的作者。”［15］然而，企业通常是趋利的，市场又是非理性的，这就要求“一带一路”的合作机制必须关注沿线各国的宏观经济政策，必须关注国家经济主权权益的分配和再分配，并能达成沿线经济合作的法律规则或政策措施。同时，还应关注企业的经济活动带来的积极作用和不良影响，敦促企业承担一定的社会责任，并能为企业参与国际市场竞争提供便利、帮助和保护。

最后，在合作事项上，“一带一路”的合作机制应在国家层面达成包含国际法“红线（red lines）”约束的原则、规则和制度。在现代社会，任何合作都需要有拘束力的法律规则，用以防止或调整权益分配的失衡。任何法律规则的达成和任何法律制度的建立都以假定它们能够被良好执行和有效实施为前提，但诸多教训表明，针对国际法律规则的这种“假定”是十分不可靠的。而“国际法的‘红线’能够通过确定针对国家违法行为而采取的可接受的法律标准，并致力于建立一个更加细致复杂的国际法律体系”，确保具体事项合作的安全性、稳定性和可持续性，防止合作中的强权和无赖，维护各方的权利和利益②“红线”源自“博弈论”，在许多情况下它表示一种威胁，即一个行为者表明将要采取但又不愿限制（constrain）另一行为者的行为的行动。在法律语境中，“红线”代表着为了执行现有国际法的某项内容而提出的新的法律标准的建议。See in detail Gabrielle Gould，“Red Lines:Filling the Gaps in International Law Enforcement”，Gorgetown Journal of International Law，Vol.46，No.2，2015，P525-526。。如今，“法律的全球化与权利的全球化之间的交叉已成为全球治理的一个问题，这就应该考虑以什么样的方式以及在什么程度上使超越边界的法律能够或者应该对个体（包括国家、企业和个人）行为进行规范而非滥用全球和地方权利对之进行保护。”［16］

4 结论

如今，中国“一带一路”战略已经成为沿线国家经济交流与合作的规划，已经从一幅蓝图扩展为沿线国家间诸多合作项目。在相应知识储备缺乏的情况下，“一带一路”的合作机制给沿线国家提供了以“一带一路”为轴心进行相互学习的机会。它不仅要强调和尊重沿线国家的个性，而且也要考虑地缘政治上的连横合纵，更应看到国际经济秩序和国际政治秩序、国际法律秩序之间的粘连和融合。互联网和经济全球化使各国的认识和追求逐渐趋同，但“日益增长的附着于个性的价值体现着个性的差异，只有保存在自由社会中才有价值。”［17］因此，在促进国际经济秩序的调整和重塑中，“一带一路”的合作机制需要关注各方的平等，需要处理好“中央和地方”“中心和边缘”“线内和线外”之间纷繁复杂的关系，进而推进国际法律秩序的改革和创新。这是“一带一路”的合作机制服务于全球相互依赖事实的必由之路。

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［13］Ramesh Tharkur，“China’s‘world order’implies responsibility”，The Daily Yomiuri，3 April 2010.

［14］John Gallagher and Ronald Robinson，“The Imperialism of Free Trade”，The Economic History Review，Vol.VI，No.1，1953.

［15］Julian Arato，“Corporations as Lawmakers”，Vol.56，No.2，Summer 2015：230.

［16］Ibid.（11）：2.

［17］布莱恩·辛普森.法学的邀请［M］.范双飞，译.北京:北京大学出版社，2008：258.

责任编辑 刘宏兰

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.01.001

D996

A

1004-0544（2017）01-0005-05

教育部人文社科重点研究基地武汉大学国际法研究所重大招标项目（16JJD820009）。

李雪平（1969-），女，河南洛阳人，法学博士，武汉大学国际法研究所教授、博士生导师。