中国长城保护政策现状与问题研究

刘明霞，韩广义

LIU Ming-xia, HAN Guang-yi

邢台学院 法政学院，河北 邢台 054001

Xingtai University, Xingtai, Hebei 054001

中国长城保护政策现状与问题研究

刘明霞，韩广义

LIU Ming-xia, HAN Guang-yi

邢台学院 法政学院，河北 邢台 054001

Xingtai University, Xingtai, Hebei 054001

已经有两千多年历史的万里长城目前的保护现状并不乐观，执法不完善，风雨侵蚀和人为损害等使长城文化保护并没有得到很好的落实，因此针对这些问题，提出应尽快完善长城保护的法律及其配套法规的制定与实施，保障长城保护投入上的资金，并加紧相关高科技人才的培养与培训，各级各部门联合协作共同保护长城。

长城；保护；历史文化遗产；政策

提到中国，人们首先想到的就是长城，长城在中国已有两千多年的历史，毛泽东主席曾经说：“不到长城非好汉”，长城成为了中国的象征，中华民族的象征。新中国成立之后，1956年第一次进行全国文物普查，这次普查中，除古董字画等传统文物外，明长城也成为了调查的重点。1979年始的第二次全国文物普查对我国的长城资源有了更进一步的认识，长城遗址的调查范围进一步扩大，从明长城扩展到了春秋战国和秦汉时期的长城，并就此专门出版《中国长城遗迹调查报告集》。2006年国家文物局经国务院同意，在长城沿线进行了新中国成立以来最系统、最全面的长城资源调查工作。长城作为中华民族的一个精神象征，从新中国成立时起就受到了党中央、国务院的高度重视，1961年起一批批的长城重要地段被陆续公布为全国重点文物保护单位。1984年邓小平同志推动了长城保护工作的全面开展。长城被联合国教科文组织在1987年列入了《世界遗产名录》，但遗憾的是直到2006年9月国务院才颁布了《长城保护条例》（以下简称《条例》），《条例》首次明确了各级政府和有关部门的法定职责。党的十八大以来，习近平总书记作出重要指示，国务院召开专题会议，长城法规体系建设、资源调查认定、长城的保护与维修等工作陆续开展，社会各界力量积极参与，长城的保护状况有了明显改善[1]，但是对于有着上下两千年、纵横数万里的长城来说，两千年的岁月磨砺和风雪侵蚀，加上历史长河中的战争洗礼和人为破坏，长城的保护仍然任重道远，做好长城保护工作，对于中华民族五千多年的灿烂文明的展示和传承具有重要而深远的意义，作为保护依据的法律法规建设更应引起人们的关注和研究。

一、我国长城文化法律保护综述

新中国成立后百废待兴，法律法规的建设也处于严重缺失阶段，长城作为中国的精神象征应当给予保护，这是无需讨论无需辩驳的事实，党中央国务院高度重视长城及其他故文物的保护，1961年首部综合性文物法规《文物保护管理暂行条例》正式颁布实施，《暂行条例》明确提出国家保护的文物范围包括具有纪念意义和史料价值的建筑物、遗址；具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址等，长城这个历经数千年岁月的历史遗址有了保护的依据，很快，一系列相关的管理办法被依据《文物保护管理暂行条例》的规定而颁布，1963年颁发了《文物保护单位保护管理暂行办法》和《革命纪念建筑、历史纪念建筑、古建筑、石窟寺修缮暂行管理办法》，1964年发布《古遗址、古墓葬调查、发掘暂行管理办法》，由此在中国形成了一套以条例为依据的中国文物（长城）法规。

1982年11月19日第五届全国人民代表大会常务委员会审议通过了《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》），1961年国务院颁发的《文物保护管理暂行条例》被废止，新法第二条和第三条分别规定“在中华人民共和国境内，下列具有历史、艺术、科学价值的文物，受国家保护：(一)具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻；……”、“国家文化行政管理部门主管全国文物工作。地方各级人民政府保护本行政区域内的文物。”根据这些条款的规定，长城被明确列入了法律保护的范畴。1987年联合国教科文组织认定长城为世界文化遗产，《保护世界文化和自然遗产公约》也成为了保护长城的法律依据。1992年经国务院批准，文物局出台《中华人民共和国文物保护法实施细则》，对文物保护法做出了详细的、具体的的解释和补充。北京市人民政府于2003年针对长城保护专门出台《北京市长城保护管理办法》，秦皇岛市2003年首创“长城保护员”机制，将其境内的长城分段由长城保护员进行巡视保护。2003年文物局又发布《文物保护工程管理办法》，长城保护进入有法可依时期。

《条例》第四条规定“国家对长城实行整体保护、分段管理。国务院文物主管部门负责长城整体保护工作，协调、解决长城保护中的重大问题，监督、检查长城所在地各地方的长城保护工作。长城所在地县级以上地方人民政府及其文物主管部门依照文物保护法、本条例和其他有关行政法规的规定，负责本行政区域内的长城保护工作。”国务院首次就单项文化遗产制订专门性法规进行保护，明确了各级相关部门的基本法定职责并确定了长城保护的基本制度。各级政府和相关部门以此为依据，制订了适应各地方情况的长城保护办法。国家文物局作为总负责出台了《长城执法巡查管理办法》和《长城保护员管理办法》，与《条例》相配合，对其内容进行了相应的细化和落实。长城沿线的各级地方政府也纷纷制定出台相关的实施细则或专门法规。河北是长城资源大省，为保护现存的自战国始的不同时期的长城，制定了《河北省长城保护办法》。山西、内蒙古、山东等省也制定了相应的长城保护办法，由此在中国已经形成了以《文物保护法》和《条例》为主体，各级地方性法规为补充的法律法规体系，并按照《文物保护法》的规定形成以文物保护单位为核心，统一要求、属地管理、分级负责的长城保护管理体制。

二、长城文化保护带存在的问题分析

中国历代长城的总长度为21196.18千米，是著名的世界十大奇迹之一，1998年春节联欢晚会上张明敏的一曲《我的中国心》红遍了全中国，其中的开篇歌词“长江长城，黄山黄河” 令无数国人为之自豪。曾经风靡一时的电视剧《霍元甲》主题曲“万里长城永不倒”也被作为龙的传人的国人自豪的广为传唱，但是到了2017年的今天，国人的自豪正在经受拷问，国人的永不倒的长城已经今不如昔。中国国家文物局2016年底发布《中国长城保护报告》，报告中指出据统计经过长期的自然侵蚀风化、人类生产活动和历史环境变迁等多重因素，保存至今的长城大多已坍塌或损毁，甚至地面部分已全部消失。“永不倒”的万里长城已经有至少近三成消失，其中最令人痛心的就是人为破坏，而从1952年就已提起保护的中国古长城近三成的消失有很多本来是可以避免的，但是因为保护不力，因为管理不善，因为开发过度，这种情况下的万里长城的消失令国人情何以堪。究其原因，长城保护不力可归咎于以下但不限于以下这两点。

1. 《条例》等保护性法规未彻底贯彻执行

长城作为一项具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址一直是被保护的重点，我国自1961年就开始针对文物管理颁布一系列的法律法规对其进行保护，2006年专门制定《长城保护条例》就单项文化遗产制定专门性法规进行保护，但是在这有法可依的情况下，长城仍然有近三分之一的地段被毁损甚至完全消失。国家文物局在2016年8月到10月期间，就长城执法情况在长城沿线的省份和县域进行了专项督察，根据结果分析，贯彻执行《条例》较好的地方，长城保护的就更好，《条例》在明确长城保护法律地位、夯实保护基础、形成保护体系等方面发挥了明显作用[1]。尽管目前有很多地方政府已经针对长城进行保护，但是有些地方的政府部门仍然对保护长城的意义认识不到位，在制定政府保护策略时没有充分考虑长城保护的难点，也没有积极对长城保护进行有效的宣传，也没有采取合理有效的措施，以至于导致某些地方的长城坍塌损毁、长城砖被盗等现象的时有发生。2006年的《条例》中明确指出“长城所在地县级以上地方人民政府及其文物主管部门依照文物保护法、本条例和其他有关行政法规的规定，负责本行政区域内的长城保护工作。”，但有很多长城所在地的政府到目前仍然没有制订长城保护政策措施。国家文物局局长刘玉珠在《条例》实施十周年时，谈到长城保护的重点与难点，就指出在长城保护工作过程中，有些长城管理单位未能按期完成《条例》所规定的一些约束性任务，这是《条例》落实不到位的一个重要原因[2]。

2. 长城保护方法策略不到位

在长城保护问题上，第一，从管理上来说，管理职能部门并不是太清晰，地方政府部门和文物主管部门是负责的主体，但是如何处理好保护和利用的关系，各主管部门在认识上不完善，因此在制定保护政策时，不能有效遏制强势的破坏动作，不能主动对长城提供保护。有些地方政府为发展经济，把长城这项文化遗产作为了吸引游客的资本，或者被农民开发成为农田，比如在古丝绸之路重镇玉门的烽火台，一些地方已经被开垦为耕地，村民将“占道”的长城夷为了平地。过度对长城进行开发，而且在开发过程中未能很好的保护长城，导致长城遭受着人为的破坏。这种破坏力极大的开发甚至成为了损毁长城的主要形式。第二，从规划的制定来看，一些地方政府对长城保护认识不够，也没有制定保护规划，而已制定的地方，也因大多数的规划偏于宏观，操作性不强，很难找到进行保护的具体技术措施及指导。2003年开始设立长城保护员，该项举措对于长城保护起到了很好的作用，但是经费如何保障又成为了一个限制，尤其是长城沿线的贫困县域，在经费渠道上有很多限制，因此必须想办法解决长城保护员经费的保障问题[3]。第三，从保护的技术方法看，主要表现在缺乏具体措施来避免自然界的风雨侵蚀，具有两千多年历史的长城城墙已很古老，长城的维护、修复和避免风雨的侵蚀成为了一个技术难题[4]。2005年嘉峪关的一个农民曾投资80多万修复一段明长城，目的是进行旅游开发，但是这究竟是保护还是破坏长城？如果不能攻克技术保护难关，这种保护性的破坏就会越来越多，国人就会拥有一段段的“现代长城”。

三、完善长城文化保护的对策

1. 重修《条例》，完善长城保护配套法律法规

目前我国已经形成以《文物保护法》和《条例》为主体，各级地方性法规为补充的法律法规体系，但是《条例》已经实施10年之久却没有与之相配套的实施细则，《条例》的很多条款规定相对较模糊，不具有可操作性，因此在执法过程中必然会出现钻法律空子的问题，如互相推诿责任，因为《条例》并未规定具体负责长城保护的责任单位。为加强长城保护，应进一步完善《条例》，制定相应的实施细则，各地方政府应针对目前长城所遭受的人为因素破坏制定出操作性强的地方性法规，北京市政府早已于2003年就制定《北京市长城保护管理办法》，而某些省市却在《条例》已实施10年之久的情况下，仍然没有针对长城进行法律上的规划和保护，不过这种情况已经得到改善，很多地方政府的长城保护办法已经或即将出台，各地开始积极采取各种措施宣传长城保护，这是长城文化保护的一大进步。争取将《条例》上升到法律层面，建立严格的法律约束体系，严惩破坏长城保护的各种行为和当事人，督促各地方政府尽快制定和完善地方性法规，增强执法力量，使长城保护严格落到实处。

2. 增加资金保障强化技术实力，培养高技术人才加强科学性研究

长城保护所存在的问题是如何保护现存的长城，如何修复已经破损的长城，如何使长城能够抵挡住风雨的侵蚀，解决这些问题有两个难题，一是资金，二是技术。尽管《条例》已经规定，长城保护经费应当被纳入长城所在地县级以上地方人民政府的财政预算中，但长城分布的范围广，其中很多县市经济欠发达，甚至有些属于贫困县，这样在经费上无法获得保障，有些经济较富裕的地方政府又不愿意出资保护长城遗址。河北秦皇岛首创的长城保护员制度需要资金的支持才能更好的发挥作用，修复长城需要资金，因此要加强资金保障，不但保障长城保护制度的持续运行，还要培养高技术人才对如何修复且使其能够抵御风雨的侵蚀作出科学性研究，加强技术实力为长城等历史文化遗产的保护提供有效的技术保证。

3. 提高全民长城保护意识，保障历史文化遗产获得更好保护

长城在我国的历史发展进程中起着重要作用，且成为了中国的精神象征，但由于长城的分布交广，大多数分布在自然环境较为恶劣的地区，而处于城乡周边的长城，则又容易受到盗砖、取土和开发性的破坏以及游客不规范行为的破坏等人为性的破坏。长城有近三分之一已经由于风雨侵蚀、战争洗礼或人为损害而消失，我们要采取有效措施避免人为的损害和开发性、“保护性”的损害，这需要全民长城保护意识的提升，从城市管理者、长城管理者到长城附近居民、长城旅游者都需要了解我国的历史文化遗产保护的重要性。要提高城市和长城管理者的历史文化遗产保护意识及其保护措施的了解，避免在城市规划中作出追求经济而危害文化遗产保护意识及其对保护措施的了解，避免在城市规划时作出追求经济而危害文化遗产的错误规划，要以全面而长远的观点来看待开发、保护和发展的关系，使城市管理和历史文化遗产保护都得到更好的权利保障。在普通民众尤其是长城周边居民中，要加强对长城等历史文化遗产进行保护的宣传教育，普及《文物保护法》和《条例》等针对长城提供保护的法律法规，使法律法规能够真正发挥保护其作用。

4. 加强各级各部门的沟通、联系与协作，制定统一规划共同保护长城资源

新中国成立以来已经对长城资源进行了几次调查，2012年，国家文物局完成了长城资源认定工作并发布认定结论，中国各时代长城资源分布于北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆15个省（自治区、直辖市）404个县（市、区），墙壕遗存总长度21196.18千米[1]。因此对跨越15个省的长达两万多公里的长城进行保护并不是一件轻而易举的事，从目前的保护现状可以看出，执法较好的省市保护状况好，尤其以北京保护状况最好。保护长城是一个需要多省市、多部门共同协作的系统工程，长城所在的各级省市区的各级政府和文物部门应互相协作，就长城保护问题进行沟通联系，制定统一的规划，并就长城保护中涉及的农林、建筑和交通等行业协调合作，共同保护长城。

[1] 国家文物局. 中国长城保护报告[R/OL]. [2016-12-01]. http://www.sach.gov.cn.

[2] 郑海鸥, 吕 端. 保护长城有你有我[N]. 人民日报, 2016-12-01(12).

[3] 文物局. 长城沿线贫困县较多 保护员经费要保障[EB/OL].[2016-12-01]. http://www.chinanews.com.

[4] 李最雄, 赵海英, 韩文峰, 等. 甘肃境内长城保护研究[J]. 敦煌研究，2016(6)：219-228.

On the Present Situations and Issues of the Great Wall Protection in China

The great wall enjoys a history of more than 2,000years. The current protection situation of the Great Wall is not satisfactory yet. The Great Wall is not well protected due to imperfect law enforcement and damages caused by rain, wind and human being. Related protection measures are not fully implemented. To address the problems above, the authors propose that the laws and regulations concerned should be enacted and implemented as soon as possible, that more money should be spent in this area, that high-tech personnel in this regard should be trained and educated earlier and that all departments should coordinate in their actions to protect the Great Wall.

The Great Wall; protection; historic and cultural relics; policy

D920.1

A

1007-6875(2017)05-0137-04

10.13937/j.cnki.hbdzdxxb.2017.05.020

刘明霞（1976—），女，河北隆尧人，邢台学院讲师，主要从事经济法研究。韩广义（1975—），男，河北任县人，邢台学院副教授，主要从事英语和文化经济研究。

（责任编辑：吴 星）