农改与土改演化过程的渐进式化学反应——以改革开放后历届三中全会为轴线

王玥琳

WANG Yue-lin

河海大学 a. 公共管理学院、b. 中国移民研究中心，江苏 南京 210098

Hohai University, Nanjing, Jiansu 210098

农改与土改演化过程的渐进式化学反应
——以改革开放后历届三中全会为轴线

王玥琳a,b

WANG Yue-lin

河海大学 a. 公共管理学院、b. 中国移民研究中心，江苏 南京 210098

Hohai University, Nanjing, Jiansu 210098

中国革命与建设的漫长历史进程都将农村和土地问题放在至关重要的战略位置，目前改革已经进入了复杂的深水区，不能再依靠简单的政策调整带来巨大的社会收益。因而，以改革开放以来的中国共产党历届三中全会为轴线，分阶段分析我国农村与土地改革的政策演化具有现实意义。研究提出：改革无法一蹴而就，后期保障在结合顶层设计的基础上继续坚持统分结合与双层经营，围绕政治路线和农村实际，使农改和土改的速度和强度综合各种思想、制度、体制和社会承受能力。

农村改革；土地改革；三中全会；渐进式演化；化学反应

一、引言

农村和土地问题深深植根于我国几千年历史的文明土壤之中，一直是我国革命和建设所关注的重点。国内学者对改革开放之前农改与土改的研究纷呈繁多，姜爱林（2003）以新中国成立向社会主义转变时期中土改完成前后、社会主义建设道路探索时期、文化大革命即人民公社中期、粉碎“四人帮”至十一届三中全会召开时期为轴点，分阶段分析了不同时期的农村土改特点[1]，这种研究方法在改革演变过程中的运用非常普遍。改革开放以来，我国已然迈入加快土地政策调整和农村发展模式转型的关键时期，农村和土地改革是否能够与时俱进，不仅关系着农村的稳定和社会的繁荣，还关系着我党事业的兴衰。基于此的研究都不会跳过家庭联产承包责任制这一重大改革转折：刘鹏(2010)就以此为中心以确立、稳定、深化和完善为顺序对农村土地政策改革做出了理性思考，改革开放以来的致力于根除土地二元制的系统改革与创新过程，离不开根据社会主义市场经济规律对农民主体性的充分发挥[2]；甘见东（2010）也在着重分析十一届三中全会后推行的家庭联产承包制的过程中指出，土地产权不明晰与不规范、规模碎片化和经营权过于频繁的变动影响着农村改革的走向，农村土地使用权流转市场化趋势不可回避[3]；朱明芬和黄鹏进（2015）就当前深化农改和土改的新形势，以既得利益者权益和农民宅基地权益需求为矛盾点，指出当下我国在市场机制下界定利益调节机制和打破土地财政路径依赖的必要性[4]。对改革开放以来富有中国特色的农村与土地改革政策举措的梳理与分析，不仅有助于深入了解我国三农和土地问题的根源和潜藏动因，亦有助于与时俱进的加快我国土地整改和新农村建设科学化、现代化的步伐，而以历届三中全会为时间轴也是推陈出新进行研究的有效思路。

二、农村和土地的中国特色渐进式改革道路

（一）十一届三中全会

1．整改背景

我国在粉碎“四人帮”后，随着国民经济的缓慢恢复和稳步发展，虽然城乡经济生活仍然积累着许多问题，但1978年工农业的总产值和相关财政收入都已然出现明显幅度的提高。作为把党的工作着重点果断转移到社会主义经济和现代化建设上来的十一届中央委员会第三次全体会议，指出我国领导应通过权力的大胆下放来使地方和相关工农企业能在国家统一计划指导的大方向下拥有更大范围的经营与管理自主权，在此基础上我国对农村和土地的整改迫在眉睫。

2．农改勿“左”倾

基于作为国民经济基础行业的农业生产在改革开放前遭受到严重破坏以致呈现薄弱态势的情况，我党必须集中主要精力来加快发展农业生产，我国的农村体制改革工作也开始重视对“左”倾错误的纠正：

我们可以从坚决执行农林牧副渔五大业并举和以粮为纲的基本方针中发现我国开始用解放思想、实事求是的方针来鼓舞干部和农民发展农业，在尊重生产队自主权的基础上开始更多关注农民的经济物质利益和政治民主权利。其次，国家通过规定不允许无偿调用亦或是占有各生产队的钱财物资和劳动力的方式，对三级所有的人民公社、生产队的自由性和所有权进行法律保护，指出当代农业科学教育的必要性和农业现代化建设的重要性。在粮食改革路径上，会议规定不许购过头粮并将粮食的统一购买价格较1979年夏粮上市之时提高了二十个百分点，超过购买限额的部分在此基础上进一步加价百分之五十，以望能起到缩小农产品交换差价的目的。在降低成本以惠及农民的基础上，除了提高农产品价格并放宽农村政策之外，要适当提高农业机械、农药及化肥等农用工业品的出厂与销售价格，在提升农副产品收购价格的同时相对保证粮食的销价不变（亦或给予提价补贴），以此带动农村家庭搞家庭副业的积极性。此外，建立允许包工到作业组并实行超产奖励的农业生产责任制，包产到户和包干到户的选择不搞一刀切，尊重不同地区的不同社队基于实际情况所采取的理性形式，将联系产量计算报酬的、具有社会主义性质的包产到户拓展到边远或贫困的农村生产队中去发展生产。

3．土改要因地制宜

针对关系到我国农民切身利益的土地问题，我国在转折之年按照因地制宜、全面发展和适当集中的方针制定了一系列发展农林牧业的区域规划，在规定任何人都不可以随意干涉公社社员自留地的同时，强调农村社队社员从事集体贸易和家庭副业的不可侵犯性，在此基础上明确了按劳分配的公社各级经济组织的报酬计算方式，建立了现代化农林牧渔基地的农业土地方针。

4．改革的“化学反应”

十一届三中全会作为改革开放的里程碑，其意义不言而喻，它开启了我国农村家庭联产承包责任制的伟大先河，其针对农村和土地改革所做出的战略决策不仅掀开了我国改革开放和经济体制改革的宏伟序幕，也标志着我国开始迈向社会主义现代化建设的新时代。

（二）十二届三中全会

1．农村改革应契合于城市改制

1984年我国在经济体制改革方面总结了几年来城乡经济体制改革的相关经验，提出在十一届三中全会首推农村改革、变革农业生产力体制、实行家庭联产承包责任制并促使农村经济商品化与现代化的基础上，国家下一步战略要注重城乡流通渠道的疏通和对以城市为重点的经济体制整体的改革，挖掘城市在经济上的巨大潜力并逐步消除其在生产、流通等领域中对生产力发展所造成的妨碍，通过充分发挥作为我国经济、政治和文化中心的城市的主导作用来证实在我国农村落实的承包责任制在城市亦能起作用，通过将城乡体制改革同时并举来进一步满足我国广大农民对工业品和科学文化教育等方面日益增长的需求。

2．改革的“化学反应”

由于十二届三中全会将改革的重点放在从农村转向城市的主体方向上，因而其并没有非常具体的土改方案出台，其次由于十三届三中全会的召开正值中国新旧体制转换的特殊时期，因而此次会议将重点放在了整顿经济秩序以为深化改革扫清障碍上，亦不曾细致的提出农改和土改的具体政策，故而在此中不作具体的阐述分析。

但是不可否认的是，十二届和十三届三中全会仍然是中国共产党在理论上的一次重大突破，也是观念与政策上的突破，成为统一群众思想、加速农村体制改革的助推器，使家庭联产承包责任制从自发的推行阶段进入到大发展阶段。

（三）十四届三中全会

1．农改呼吁“奔小康”

截止1993年，虽然我国的农业发展已开始进入以调整结构和提高效益为主要特征的全新阶段，但针对农业、农村和农民的根本问题，特别是新突出的粮棉生产效益下降以及工农业产品的价格剪刀差不断扩大的问题，我党必须进一步深化农村改革以保证广大农民能在本世纪末随着农业发展迈向新台阶而由温饱转向小康。以此为目标的具体措施表现在以下方面：

首先要通过对农产品品种结构的优化来促成农业向高产高效方向的转型；其次要通过打破城乡之间区域的分割来开放农村市场，加强城乡经济流通和资源的重组与流动；随后，大力发展作为农村经济支柱的乡镇企业，在平稳落实承包责任制的基础上对股份合作制进行制度与经营创新，以通过激发乡镇企业活力来发展农村第三产业；在此基础上，通过革新各级供销社来发展农民的合作经济组织，完善与农民联合组织相结合的服务网络，紧密结合从生产到销售的各个环节，实现贸工农一体化经营的目标。注重整体推进和重点突破之间的有机结合，注重城乡微观和宏观改革的相互配套，注重对内发展和对外开放的相互促进。同时提倡和鼓励农村剩余劳动力逐步向非农产业转移，在改革劳动制度的同时促进其在地区间的有序流动，通过发展多种形式的就业门路来促成农村用人单位和劳动力双向选择的农村劳动力就业机制。

2．土地权属严把关

在平稳落实农村家庭联产承包责任制以及统分结合的双层经营体制的同时，针对我国人多地少的基本国情我们必须十分珍惜并合理使用土地资源，实行严格控制农业用地转为非农业用地的土地管理改革以加强土地资源的规划和管理；在对城镇土地一级市场实行国家垄断的同时，建立恰当的土地使用权价格市场形成机制来加强对土地二级市场的管理；在此基础上实行土地使用权的有偿有限期出让制度，允许继承开发性生产项目的承包经营权，在坚持土地集体所有的前提下，采取延长承包期的方式对耕地进行有效保护；同时，针对商业性用地使用权的改革，会议站在房地产市场发展的角度上指出要通过开征和调整房地产税费、控制住房用地价格、加快城镇住房协议批租方式的改革等措施来促进城乡住房商品化，以避免国家收益的流失。

3．改革的“化学反应”

作为总体规划了社会主义市场经济体制改革框架的十四届三中全会，其做出的农改和土改决策作为“八柱”的一部分，为我国社会主义经济体制的深入改革提供了最为坚实的基础支撑。

（四）十五届三中全会

1．跨世纪建设新农村

1998年伊始，我国的农改和土改伴随着改革开放的深化取得了巨大成就，在跨世纪的发展当下，为应对经济全球化以及亚洲金融危机的挑战形势，我国必须在总结经验教训的基础上坚持农业的基础地位不动摇，坚持农村改革的市场取向不怀疑，致力于保持农民收入的平稳增长和农村经济的持续发展，这就要求我们在以公有制为主体的多种所有制经济基础上，探索能使农村生产关系适应农村生产力发展要求的农村公有制的实现形式，从全局出发，尊重农民的首创精神，在贯彻村民自治、建设农村基层党组织与干部队伍的同时促使农村改革与城市改革相互协调配合，在依靠科技加强新农村水利建设的过程中不可破坏农村的生态环境。

2．土地集体所有是根本

在跨世纪阶段我国对待土地问题的态度仍然是坚持土地集体所有不动摇，在大力发展家庭承包经营的同时需确保土地使用权和所有权相分离。作为能够促进农村生产力发展的农村集体所有制的有效实现形式，我国需要建立以家庭承包经营为主、统分结合的双层经营体制，用土地制度的进一步完善去开创中国特色社会主义事业新局面。

3．改革的“化学反应”

在我国城乡发展失衡开始凸显的跨世纪时期，十五届三中全会的召开带动了全党动员亿万人民努力开创我国农村和土地工作新局面的自觉性，标志着我国对农村和土地改革的认知更加成熟化和规律化。

（五）十六届三中全会

1．农改跳出固有限制

基于我国绝大多数农民经过二十多年农村经济体制改革从而已经解决温饱问题的国情，我党就现行的家庭联产承包责任制逐渐暴露出的产权模糊、条块分割以及讲平均多于讲效率等结构性弊端，以及我国农业发展越发受到资源和市场双重约束所造成的农民收入增长缓慢、积极性大打折扣等发展问题，开始将注意力放在建立能够改变城乡二元经济结构的城乡一体化新型体制上，明确提出了统筹城乡社会经济发展、跳出就农村论农村框架局限的新思路：旨在通过农村的新型工业化、城市化和市场化来根本性地解决纯农业收入增长困难、城乡居民收入差距扩大的“三农”问题。

首当其冲的改革举措是农村税费的改革，通过取消农业特产税以减轻农民负担，在逐渐降低农业相关税率的基础上，完善各县乡试点机构的各项政策与农村的义务教育综合配套体制；在健全对农业进行支持与保护的农业社会化服务体系的同时，通过发展多种形式的农村专业合作组织促使农业实现生产到销售一体化的产业化经营，通过放开粮食收购市场、直接加大各级财政对农民的补贴来加强种粮农民的粮食综合生产能力，提出了促进粮食主产区的贫困农民实现增收的紧迫性。

此外，改革取消了我国农民在进入城市就业过程中的一系列限制，通过拓展农民的就业空间来保障城乡居民在就业机会获得上的平等地位，保障在城市中已有稳定职业和住所的那部分农业人口在户籍制度改革下能依法享有当地居民理应享有的权利，从而进一步推动城镇化进程。

2．征地承包求稳定

改革对土地征用与承包的程序提出了新的批示并按照土地利用总体规划和用途管制来改革了征地制度，同时以法律手段进一步强化了农村土地承包政策的稳定性和连续性，在对公益性建设用地和经营性建设用地进行严格区分的同时，坚持按照保障农民权益的原则完善征地程序，实行适度的规模经营，力求在依法保障我国农民对土地的承包经营权的同时，及时对农民给予补偿，确保他们能够依法自愿、有偿地流转土地的承包经营权，以继续发挥土地家庭承包经营对我国农村基本经营制度的核心作用。

3．改革的“化学反应”

“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”[5]我党始终站在致力于维持农村社会稳定和推动农民收入增长的根本立场上。此次改革举措的出台在完善以家庭联产承包经营为基础、统分相结合的双层经营体制的大方向上，开始以法律形式规范农村土地制度，在将我国农村家庭承包经营制度中比较成熟的做法固定下来的同时，以法律形式赋予我国农民长期和稳定的农村土地承包经营权，这为我国全面建设小康社会和深化农村土地制度改革指明前进方向。

（六）十七届三中全会

1．新农村新思路

我党于改革开放三十周年之际创新性地邀请了部分从事农业与农村工作的基层同志和专家学者，就在马克思主义基本原理指导下如何加快统筹城乡的新农村建设、夺取全面建设小康社会的新胜利进行深入探讨，创造性地将进一步搞活农村经济放在中国特色农村现代化战略发展道路中的重要地位上，应在落实城乡统筹的过程中进一步完善农村基本经营制度、农村现代金融制度和农业支持保障制度，发挥它们对公共财政覆盖农村的重要作用，以加快农村扶贫开发、教育、医疗、环境及社会保障等公共事业发展步伐。

首先在发展理念和思维方式的转变上，我们在新时期新阶段应该以全新的理念和思路来突破农村发展的瓶颈，通过科学和理论创新为农村发展、农业增产和农民增收注入新的动力，将现代农业朝高产、高效、优质、安全和生态的方向发展，通过创新农业生产科技推动城乡社会的和谐统筹，维持国家的粮食安全与长治久安。此外，当今我国已迈入传统农业的现代化转型和城乡一体化转型的关键时期，由于我国长期的城乡二元结构和国际竞争加剧，我国农业难以摆脱基础薄弱、发展滞后和增收困难的现状，因而改革需要调动亿万农民解放和发展农村生产力的积极性，力争在2020年基本建立起城乡经济社会发展的一体化机制，让农民在农村文化繁荣、基层组织健全、民主权利落实、教育和医疗机制完善的大环境下，实现消费水平的大幅度提高，更好地从环境友好型的农业生产体系中获益。

同时改革在践行建设新农村的战略过程中要始终坚持工业反哺农业的多予少取型城市支持农村方针，需相应健全农业产业的物质技术以提高资源利用、抗击风险和可持续发展的效率和能力，着力加强党对农村管理、现代农业生产与制度创新能力的建设力度，完善党委统一领导、党政齐抓共管的农村工作体制机制，将改革创新精神和正派廉政之风融入党执政能力和先进性建设这一主线上，发挥其在农村基层干部建设和农村政策落实监督过程中的领导核心作用，以利于党组织在政策制定、资金投入和工作安排等环节上因地制宜和创造性地开展农村工作。

2．土地流转提上日程

加紧修订的《土地管理法》开始更多关注土地流转和农村集体土地所有制实现形式的创新。表明我国农村非农建设用地在“流转”形式上的改革越发受到关注，在坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制不动摇的前提下，改革将针对农民集体所有制土地的使用权这一农村非农建设用地“流转”形式，允许农民以多种形式流转其土地的承包经营权，在稳定规划和控制的前提下，土地流转可在不威胁农业耕地的前提下实现土地经营规模的扩大目标。

3．改革的“化学反应”

我国土地制度和农村发展的瓶颈日益凸显，这就要求我党站在新的起点上基于总体格局，按照既定的方向不断深化农村和土地改革，不能浅尝辄止，不能因循守旧，勇于践行新农村建设新思路和土地流转的新尝试，这无疑又一次吹响了我国农村和土地改革勇于创新、锐意进取的前进号角。

（七）十八届三中全会

1．当农改遇上城镇化

政府在扶持农村走现代化、规模化与专业化的合作经济之路的过程不可避免地就城乡一体化发展体制机制提出变革要求，除了继续坚持家庭农业经营方式以外，对以集体经营和合作经营为代表的其他农业经营方式提出了创新需求，改革开始在各种经营方式共同发展的过程中鼓励工商资本走进农村，开始在农村发展现代种养业这种适合企业化经营的现代农业生产要素模式，通过允许财政资金补助合作社来维护农民的财产权利和相关生产要素权益。

此外，农改强调农村产权流转交易的运行应通过建立农村产权交易市场来向公开公正的方向发展。中国要走新型特色化的城镇道路，离不开我国新农村建设与城市管理格局、空间结构之间的协调推进，离不开放开建制镇与小城市的落户限制等此类户籍制度改革举措促使农业转移人口市民化，离不开保障城乡均等的公共就业创业服务体系、进城落户农民的城镇住房、社会保障、养老及医疗等体系的完善。这需要在推进城乡之间要素的平等交换和相关公共资源均衡配置的过程中，在保障农民工同工同酬的基础上，积极引导各类社会资本大力投向农村建设，通过在农村兴办各类事业来均等化城乡的基本公共服务，逐步形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型健康化的工农城乡关系，让中国的广大农民能在现代化的当代潮流中平等的共享成果。

2．土地改革再创规模

我党在新时期持续推进土地政策的适应性调整，继续把对城乡建设用地的规划与管制问题和严格保护耕地的要求放在一个重要的位置上，通过合理把握建设用地与人们居住用地间的合理比价机制来进一步提高工业用地价格，在继续减少用地的非公益性划拨基础上进一步扩大有偿使用的国有土地范围，允许出让、租赁以及入股农村的集体经营性建设用地以促使其合理实现与国有土地的同等入市和同权同价。

此外，为能够形成归属明晰的生产、生活和生态空间的开发和管制界线，改革强调要对荒地、滩涂、山岭以及草原森林等自然生态空间进行统一确权的登记，以便深入落实土地节约使用制度，加大力度调整严重污染和地下水严重超采区的耕地用途，以配合建立国土空间开发保护制度，力在落实资源的有偿使用制度和自然生态的补偿制度过程中，将退耕还林和退牧还草的范围进一步扩大以保障耕地能够得到休养与恢复。

针对我国的工业用地，改革明确指出要按照谁受益、谁补偿的原则来提高工业用地的价格，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度，通过建立土地增值收益分配机制来切实保障广大农民能在一个公平的平台上与国家和集体共同分享土地增值收益，通过改革宅基地以进一步赋予中国广大农民更多土地权能。

3．改革的“化学反应”

从十一届三中全会到十八届三中全会，农村和土地问题的改革已然是一个由表及里的渐进过程。我们已然可以看出，我国的农改和土改已经不能依靠简单的政策调整就能带来巨大的社会收益，改革已经进入了艰巨而又复杂的深水区，我国“摸着石头过河”所进行的农村和土地改革也越发需要与顶层设计相结合，在新时期需要更加周密的综合各种思想、制度、体制和社会承受能力。

三、农改和土改政策演进特点与启示

（一）围绕政治路线，契合于新时期的奋斗目标

改革开放以来一系列有关农村改革和土地制度调整的战略部署，都紧紧围绕着党在一定历史发展阶段所要解决的主要矛盾和根本任务。政治路线作为党基于国情所做出的战略指向，决定着我国农村和土地改革事业的前进方向。因此，针对全面建设小康社会和加快转变经济发展方式的奋斗目标，我国的农村经济应以解放和发展生产力为发展的根本目的，向集约化、社会化和现代化方向转型，在发展规模经营和现代化大生产的过程中逐步实现土地有序流转。

（二）坚持统分结合双层经营，灵活发展多种形式的的改革模式

与时俱进一直是我党科学执政的重要思想武器，作为上层建筑的我国农村发展与土地改革，其政策的制定除了应保持一定的稳定性和原则性，还应根据农村经济基础的实际做出适应性调整。我国的农村和土地政策始终坚持以家庭联产承包经营为基础，不断完善统分结合的双层经营体制，并辅之以土地承包期长久稳定的原则。因此新时期我国必须坚持政策改革的灵活性，在废除农业税这一重大调整下探索农村和土地经营新道路，注重农业现代化中土地流转问题的解决，发展多种形式的土地规模化经营。

（三）结合农村实际，合理控制农改与土改的速度和强度

我党致力于保证农村和土地改革政策的制定和出台符合当前农业乃至社会经济发展的客观规律、符合当前农村社会生产力发展和土地生产关系完善的需要、符合实践意义上主观与客观相符合的需要。这就要求我党在调整农村和土地改革政策时将政策目标和具体实践紧密结合，一切从农村的当前实际出发，让循序渐进的政策改革考虑到民风民俗、农业生产力发展水平以及农村社会对改革的承载力和容纳能力等实际情况，从而有重点、有区别、有步骤地推进农改和土改找到一条适合中国特色社会主义的农村发展和土地经营体制。

（四）改革无法一蹴而就，后期保障值得重视

我国的农村和土地改革历史悠久，改革前景也是任重而道远，这主要是由我国农村人口众多、农业基础薄弱因而无法短期内结束国民经济的二元结构。我国虽然已经打破了原有户籍制给农村带去的诸多限制，但农业生产力的提高和土地政策的改革无法在合理的风险控制下一步登天。政府除了要重视改革政策的制定外，对制度变迁后所涉及到的农民权益和土地质量也要提供可靠的保障，例如建立农地生产力监控系统去有效评估农村粮食生产、建立农地价值评估系统来因地制宜地安排土地在农业生产中的用途等。此外，后期我国在注重保护农村土地的数量、质量和使用权的合理转让之外，需注重各类社会保障体系对身处农村发展洪流中农民权益的保护，降低他们未来的经济生活由于土地改革和农村变迁所造成的不确定性，通过强化后期保障循序渐进地将我国土地改革和农村发展的社会主义事业向前推进。

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[14] 胡穗. 中国共产党农村土地政策的演进[M]. 北京: 中国社会科学出版社, 2007: 222-262.

Progressive Chemical Reaction on Rural Reform and Agrarian Reform Process—Making the Successive 3rd Plenary Session of the Central Committee after the Reform and Opening-up as Axis

Rural and agrarian has been top priority of consideration in the long process of Chinese reform and construction. At current status, simplified policy adjustment no longer effectively bring high socially efficiency.Each period of Third Plenary Session (5years) represents a significant segmentation in analyzing rural reform and agrarian reform process. Rome was not built in a day, none as China’s reform. Late guarantee of reform united toplevel design as base and keep combination of centralization and decentralization. It centered on political line and rural facts, purposed to match speed and magnitude of rural and agrarian reform with various thoughts, structure and social pressure.

rural reform; agrarian reform; third plenary session; progressive evolution; chemical reaction

C911

A

1007-6875(2017)05-0091-06

10.13937/j.cnki.hbdzdxxb.2017.05.013

移民工程的跨学科研究（13&ZD172）。

王玥琳（1994—），女，江苏盐城人，社会学硕士研究生，研究方向为农村社会学。

（责任编辑：杜 敏）