我国商业航天发展面临的法律问题及立法思考

中国空间技术研究院总体部 陈必发 余恒

随着半个多世纪以来空间技术在科技和军事领域广泛且成功的应用,市场逐渐注意到太空丰富的资源及巨大的经济价值,因此,从世界范围来看,虽然目前航天活动仍以科技和军事为主要目的,但商业化追求必将是不久将来各国航天活动的重要方向。

鉴于航天活动成本高、风险大、涉事主体多的特点,且商业航天虽然按照市场机制运行,但也并不是完全的自由经济,所以加强活动立法,以法律调节商业航天活动秩序,维护国家安全和公共安全利益,提升其法治规范,便显得愈发重要。

一、航天活动立法现状

1. 国际法和国际条约

在联合国通过的5个空间条约中,我国已加入4个,分别是《外空条约》、《营救协定》、《国际责任公约》和《登记公约》。此外,我国还签订了多个双边或多边空间活动协定,如2001～2005年与阿根廷、巴西、加拿大、俄罗斯等国签订了《和平利用外层空间合作协议》, 2005～2006年与印尼和土耳其等9国联合签署了《亚太地区空间合作组织公约》等。

2. 国内相关政策

2013年10月,全国人大常委会正式将国家航天立法纳入5年立法规划;2014年以来,国防科工局组织开展国家航天立法的前期论证,全面启动我国航天立法论证起草工作。除国家立法活动外,国防科工委、外交部于2001年公布实施了《空间物体登记管理办法》,建立了我国空间物体登记制度;国防科工局2002年制定实施了《民间航天发射项目许可证管理暂行办法》,规范民用航天发射项目管理。发改委、财政部、国防科工局会同有关部门于2015年联合印发的《国家民用空间基础设施中长期发展规划(2015～2025年)》,进一步提出了支持民间资本投资卫星研制和系统建设,公益与商业兼顾类项目实行国家与社会投资相结合、商业类项目以社会投资为主,鼓励并支持有资质的企业投资建设规划内的卫星等内容。国务院先后发布的2份《中国的航天》白皮书也系统阐述了我国航天政策、立场和观点,指明了我国航天事业未来发展方向,构成了我国空间立法主要政策基础。

二、我国商业航天立法面临的主要问题

经过60多年的发展积累,我国商业航天发展具备了独有的条件和优势:建立了较为完善的航天科研和工业体系,拥有庞大的市场需求空间,初步形成了一定的政策基础,并具备一定的实践经验。但同时也必须对自身存在的风险和挑战有清醒的认识,仅在政策和立法方面存在如下亟待解决的问题。

一是立法迟滞制约商业航天产业发展。我国目前尚无国家位阶的空间立法,多领域存在立法空白,未形成统一规范的法律体系。商业航天行业更是如此,对于空间资源开发、航天活动商业化等诸多重要事项缺少完整明确的法律法规予以推动发展,空间立法落后于航天事业迅速发展的程度和实际需求。

二是诸多行业壁垒阻碍商业航天市场的开发和培育。相对而言,民营企业对开发和培育商业航天市场,推动航天技术商业化、产业化更具明显的动力和优势,但目前我国航天产业主要集中在个别国有企业,市场竞争薄弱,活力低下。民营企业逐鹿商业航天市场还存在经营许可、市场准入、项目争取歧视等诸多方面的现实障碍。虽然现行个别部委规章在打破上述壁垒方面作出了努力,但还需要一系列更强有力的法律政策作为破局支撑。

三是鼓励民间主体参与商业航天活动的商业政策缺失。随着航天活动商业化发展趋势越发明朗,鼓励民间主体广泛参与商业航天发展,既有利于促进技术创新发展,也有利于开发经济发展新领域。但是,现行法律法规未关注到鼓励民间主体参与商业航天的相关措施,若干配套政策仍属空白,无法满足我国商业航天的发展需求,与其它航天大国的相关规定也存在较大差距。

三、对于充分发挥立法促进商业航天发展的建议

1. 加快航天活动商业化立法，做好顶层设计和规划引导

将商业航天发展能力纳入国家航天发展总体规划,在市场配置资源的规律条件下,建设先进、规范、完善,以及与我国商业航天发展实际相协调并具有前瞻性的法律体系,进一步优化航天活动商业化发展环境,释放商业航天发展的空间,提升商业开发能力和全球市场竞争能力。

2. 创新市场化竞争机制，激发市场发展活力

通过立法途径,在不断提高现有产业发展能力与国际市场竞争能力的同时,推动航天技术向民用领域转移转化,提升航天项目民营企业的配套率;着眼完整产业链的打造,以创新商业模式,进一步保障民间主体参与商业航天发展的主体地位,以立法形式厘清政府和市场、不同监管部门之间的权责边界和民间主体开展航天活动的权责范围,逐步放宽市场准入,保障其财产权、经营自主权和平等竞争权,以市场杠杆调整各类市场主体。

3. 构建完善航天商业活动保险制度，免除商业航天发展后顾之忧

这是应对航天活动损害赔偿国家责任原则带来的风险的积极措施之一,也是降低民间主体参与航天活动责任成本的重要措施。目前,主要航天大国均已建立了比较成熟的航天商业活动保险法律制度,而我国并无专门性立法,相关规定散见于《财政部、国家税务总局关于卫星发射保险业务有关问题的函》等有关法规及文件中,因此有必要在现行保险法规中增加航天商业活动保险的细化规定,或者制定一部针对航天商业活动保险的专门法律,或者制定一部关于航天商业活动综合性法律,并在其中专章规定航天商业保险,明确保险内容,完善强制保险要求,奠定航天商业活动保险的法律基础。

4. 出台更多政策措施，引导民间资本参与商业航天发展

除保险制度以外,对民间资本参与航天活动给予更多的鼓励政策,引导鼓励军民协同推进商业航天发展,允许符合一定条件的私营企业使用国家投资建设的设备设施,明确民间主体开展商业航天活动所产生资产权利的确权、转让、融资及保护相关制度,加强航天活动知识产权保护,扩大国际发射市场份额,优先发展商业航天资产证券化和PPP等,采取更多更优的政策措施,充分激发民间资本参与航天活动的热情。▲ （朱天宜 编辑）