征地冲突风险控制体系研究

摘要：从征地冲突风险因素、征地冲突后果两个微观角度着手，诠释征地冲突风险控制目标，分析征地冲突风险控制策略，从征地冲突风险控制目标、控制策略、控制支撑体系三个层面对征地冲突风险控制体系进行探索。

关键词：征地冲突风险，控制目标，控制策略，支撑体系

中图分类号：F321.1 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2017）01-0055-63 收稿日期：2016-11-16

当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，尤其农村地区风险形态复杂多变，农村基层的风险社会正在迅速形成。征地引发的矛盾是农村主要的冲突来源，征地冲突风险由此成为我国社会风险管理的重要内容。2011年，中共中央政治局会议明确提出加强和创新社会管理要坚持“关口前移，源头治理”的基本原则。征地冲突管理重心应由传统的危险事件爆发后的应急和控制，转向对冲突风险的控制。

风险控制是风险管理者采取某种措施，消灭或减少风险事件发生的可能性，或者降低风险事件发生后造成损失的严重性。征地冲突风险控制即农村土地征收所涉及的利益主体通过制定和履行法律法规、出台并实施有关政策措施或达成某种协议的方式，消除或缓解因征地可能引发冲突事件的可能性，或者降低征地冲突事件发生后可能造成损失的严重性。本文将尝试从控制目标、控制策略及支撑体系三个方面对征地冲突风险控制体系进行探索。

1 征地冲突风险控制目标

1.1 征地冲突风险控制的总体目标

征地冲突风险控制的总体目标是在征地过程中建立和维持良好的征地氛围，实现文明征地。通过不断完善征地制度、征地程序，确立科学、有效、合理的征地补偿分配和安置办法，建立健全征地矛盾调解和农民利益表达机制。防范和控制农村集体土地征收各环节关键性风险，有效化解征地引致的不满情绪，避免因征地造成不同利益主体之间的对抗行为。借此在预计时间内以合理成本实现农村集体土地权属的转变，做到征地活动顺利实施，保证征地后不降低农民原有生活水平，争取让失地农民共享土地增值收益。征地冲突风险涉及征地冲突风险因素与征地冲突后果，因此，对征地冲突风险控制具体目标进行阐释将在这两方面展开。

1.2 征地冲突风险因素的控制目标

征地冲突风险因素的控制目标侧重于防范，也就是尽量降低或避免征地冲突风险因素导致冲突的可能性。主要涉及以下几方面内容：

1.2.1 保障对征地项目实施过程的有效监督

避免土地行政主管部门在征地项目审批环节仅凭申报材料就作出批地许可的形式化作风，细致做好对征地项目审批前的实地考察与核实。避免为推进征地进度而擅自出台某种奖励政策的错误激励行为或动用警力、黑恶势力，以武力方式征地的野蛮行为。禁止村集体经济组织或村小组等不具备征地主体资格的单位或团体进行农村集体土地违法征收或买卖，同时禁止土地行政主管部门私自下放征地权。不断探索并完善征地补偿准备金制度并在实施中严格把关，有效保障对失地农民补偿与安置的及时性和足额性。认真对待征地项目公告及听证程序并形成书面材料，充分尊重和维护农民在征地补偿与安置过程中的知情权与参与权。

1.2.2 确保征地项目实施程序的规范性与合法性

提高农民满意度、减少冲突，程序规范和公正尤为重要。严把征地审批与实施的权限关，避免权限私自下放或越级征地导致的腐败现象。奉行征地公告制度，避免因忽略预征地公告使抢种或临时新增地上附着物补偿时出现扯皮，或者因未对征地补偿安置、征地补偿分配方案进行及时有效公开，导致补偿安置工作难以进行下去等困境。征地补偿方案的制定不能由市县级土地行政管理部门单方面完成，应会同物价部门、人力资源与社会保障部门、乡镇政府部门、村集体代表等重要利益相关者共同参与决定。征地补偿安置费在村集体内部分配的程序同样要做到民主。在征地实地测量、征地补偿方案制定、征地补偿款分配等方面农民的反馈信息不可小觑，切忌弄虚作假，做到让农民切实参与其中并对他们的意见和建议给予高度重视。

1.2.3 完善征地补偿分配与安置制度并制定切实可行的实施细则

科学提升征地补偿标准，维持并不断改善失地农民生活水平，充分考虑农民对土地的产权，让农民共享土地增值收益。有效防控征地补偿款分配过程中的假公济私现象，明确农村集体经济组织成员资格认定规范，做到征地补偿分配公平，审慎裁量外嫁女、现役军人等特殊身份人员的分配资格。改变单纯依赖经济补偿的做法，探索和实践多元化征地补偿形式，逐步完善失地农民就业、医疗和养老等方面的安置补偿。综合考量区片综合地价、不同征地用途作出适当补偿安置方案，有效避免因同地不同价、不同征地时期不同补偿标准等导致的矛盾冲突。同时要严防各级政府部门或村委会在征地补偿款发放过程中的挪用与截留。

1.2.4 建立健全矛盾调解机制并配备专业组织和人员

如今农民法律意识在逐渐觉醒，因此，要重视征地矛盾调解的公平公正。由于法律知识欠缺，加之某些征地矛盾处理途径存在成本高、程序复杂等问题，信访成为农民表达诉求的主要途径。为缓解征地矛盾纠纷的信访压力，更好地服务征地实践，极有必要探索更接地气的征地冲突矛盾调解途径并在实践中综合灵活运用。在社会矛盾复杂的农村地区，征地矛盾激化可能造成连锁反应触发多种冲突，矛盾调解人员对征地利益双方要寓情于理、寓理于法，注意协调和调解矛盾时的态度。加强农村矛盾调解人才队伍建设，对征地村现实情况详细了解和把握的同时不断提高矛盾调解人员调解水平。

1.3 征地冲突后果的控制目标

征地冲突后果的控制目标侧重于降低征地冲突可能导致后果的严重性，或弥合征地冲突造成的损失和破坏。具体来看主要涉及以下内容：降低征地冲突造成的经济损失，科学合理控制征地支出。重視征地矛盾调解，避免人员伤亡。早发现、早解决，控制冲突范围，降低冲突对正常社会秩序的影响。注重效率，妥善合理控制征地补偿与安置时间。政府工作人员维护和不断提升政府公信力，做到有法可依、有法必依、执法必严的同时对法规界定不清的复杂情况给予酌情考量。征地过程可能会涉及到其他错综复杂的农村问题，如何做到在有效化解征地矛盾的同时不断培养和增强农民对政府的信赖，这就对工作人员的专业素质及其对实地情况的准确把握和判断提出了更高的要求。

综上，具体到征地实践的各个环节，所要面临的主要征地冲突风险因素不同，征地冲突风险控制的侧重点与控制目标也有所区别，征地冲突风险控制目标可以看做是由总体目标统领，具有若干分支目标的树状目标体系。

2 征地冲突风险控制策略

2.1 征地冲突风险控制策略分析

风险控制策略是一项重要的风险控制处理技术，基本方法包括风险回避、风险控制、风险转移和风险保留。

2.1.1 征地冲突风险回避

风险回避是一种消极的风险处置方式，一般在风险无法消除或转移，相关主体又无能力承担的情况下采用。作为被普遍采用的方法之一，风险回避具有简单、易行和彻底的优势，能实现将风险来源从根本上排除，从而避免损失和不确定性。同时，该方法也可能导致某种机会流失，并且在某种情况下，风险是难以回避的。

征地过程中实施征地项目风险评估，对可能导致征地冲突、具有较高风险的征地项目或征地方案进行拒绝便属于对征地冲突风险的风险回避。显而易见，选择风险回避也就相当于放弃了征地项目带来的某种地区发展的机遇。从某种程度上看，风险回避是最彻底的控制风险的方式，采取该措施时应综合权衡征地项目的风险、机遇以及相关利益主体的积极性、创造力，在有效控制征地冲突风险的同时兼顾地区发展要求。

2.1.2 征地冲突风险控制

有别于风险回避的是，风险控制并非简单规避，而是对风险作出积极应对，采取必要的措施以最大限度地降低损失发生的可能性或减少实际造成的损失。风险控制的主要技术有损失预防和损失减少，损失预防属于对风险的事前控制，通过化解或减缓风险、改善或改变风险面临的环境、抑制风险与环境的作用方式来达到降低风险发生可能性或减少损失的目的；损失减少属于对风险的事后控制，更加关注风险事件发生的后果，主要目的是设法使损失程度降到最小并最大限度的控制影响。

征地冲突风险控制中的损失预防主要是对征地过程中不同环节容易诱发冲突的因素进行控制，是在征地冲突未发生时对征地程序、征地监督、征地补偿分配、征地矛盾调解等环节可能诱发冲突的因素进行排除、化解，亦或是出台相应的法律规章来改善征地政策、社会环境，从而最大限度地降低征地冲突发生的可能性。征地冲突风险控制中的损失减少主要是降低征地冲突发生后可能造成危害的严重性，主要在于充分做好征地项目实施前的风险评估，制定切实可行的征地冲突应急预案，注重征地矛盾地调解与化解，以便在冲突发生后降低损失，控制事态恶化。

2.1.3 征地冲突风险转移

风险转移，包括保险转移和非保险转移，它不会消除风险，而是设法将后果风险及应对风险的责任与权力转移给受让人承担。在特定环境下，并非所有风险转移都会对风险受让方产生损失，而是最大限度实现双赢。

征地过程中，征地冲突风险转移一般是非保险转移。征地项目实施过程一般涉及到多部门、多方利益主体的参与，征地矛盾调解也逐步呈现多元化趋势，征地冲突发生后对冲突事件的控制也不是单一部门就能解决的。从这一角度分析，征地项目实施、征地矛盾调解、征地冲突应急管理等方面涉及到不同利益主体的职责，这在一定程度上体现了征地冲突风险非保险转移的性质。

2.1.4 征地冲突风险保留

风险保留是责任主体自行承担后果风险的风险控制策略，包括主动风险自留和被动风险自留。主动风险自留是在综合权衡风险及后果、自身风险承载力并比较其他控制策略后的决定。被动风险自留一般在未发现或低估风险及其损失、应急措施不完备时用到。

如果视征地活动为一种政府行为的话，征地冲突风险自留主要是在其他风险控制措施达不到缓解征地冲突风险理想效果的情况下采取的，由征地相关政府部门承担征地冲突风险的风险控制策略。征地冲突的主动风险自留是在意识到征地冲突风险后预先做好防范措施，征地冲突的被动风险自留则是在没有意识到征地冲突风险或对征地冲突风险认识不够的情况下，冲突发生而被迫承担损失。

2.2 征地冲突风险控制具体措施选择

对征地冲突风险控制具体措施的选择，需要结合征地冲突风险因素权重的权衡，有针对性地就不同征地冲突风险的控制策略进行探讨。这里主要侧重对征地冲突风险因素的控制策略进行分析，通过对征地冲突风险因素的控制实现征地冲突后果的控制。征地冲突风险控制思路如图1所示。

2.2.1 征地监督冲突风险因素控制策略

征地监督能否有效实施关系到维护失地农民权益、缓解或化解征地冲突的顺利进行。为提高征地监督实效，首先要完善和健全征地监督具体实施细则，使征地监督有法可依。不断拓宽农民群众了解征地法律规范的渠道，增强农民整体素质，使被征地农民有足够的知识来表达诉求，参与征地项目审批及实施的不同环节，更有效地发挥被征地农民的征地监督作用。加强社会媒体等社会力量对征地活动的监督，借此促进征地活动的规范化、公开透明化与文明化。

2.2.2 征地程序冲突风险因素控制策略

对于征地审批及公告程序，为避免虚报或谎报材料，审核及批地机关应就申报材料进行实地调研审查，对所需图文材料及时动态更新，确保审批规范。征地公告环节需保障征地利益相关者的知情权，尤为重要的是充分尊重农民的意愿，重视农民的参与及所提意见和建议。为避免征地调查测度不公正导致冲突，同一项目征地测量标准要一致，遇到测量界限不清的情况，由村委会成员、村民代表、被征地农民等利益相关者共同裁定。征地实地测量结果需公示，并获得被征地农民的审核签字。征地补偿方案制定环节，由征地活动所涉及的规划、城乡建设、农业、民政、人力资源与社会保障等部门及人员共同参协商来完成方案。

2.2.3 征地补偿分配冲突风险因素控制策略

征地补偿数量偏低是诱发冲突的重要因素。因此，要科学确定征地补偿标准，确保失地农民原有生活水平不降低，逐步让农民共同享受到土地增值收益。探索和完善征地補偿分配模式，充分考虑失地农民的就业和养老等社会保障问题，体现对土地上附着的各项社会功能的替代。消除征地补偿款分配环节冲突，可以从以下几方面考虑：合理认定村集体经济组织成员资格。推行统一年产值标准和区片综合地价征地补偿方式，对征地目的、征地用途存在差异的相邻区域征地项目的补偿标准应保持同等水平。村民代表参与征地补偿款分配方案制定过程，并且分配方案需要失地农民认可。对征地补偿费分配和使用情况进行村务公开，防止以权谋私。

2.2.4 征地矛盾调解冲突风险因素控制策略

征地矛盾调解渠道少，失地农民的利益诉求得不到满足时容易诱发冲突。因此，需要不断拓宽征地矛盾调解途径，除增强行政复议、行政诉讼、信访在征地矛盾调解中的作用外，不断完善征地补偿安置争议仲裁制度，调解优先。探索创新性矛盾调解方式，如借助媒体的力量化解矛盾，例如江苏卫视《金牌调解》栏目在政府支持下对征地纠纷调解做了一定程度的尝试。发挥人民调解作用，根據案情需要成立镇、村或跨村调解委员会。无论何种调解方式，专业调解人员及团队都发挥着关键作用，这就需要吸纳专业法律人才充实矛盾调解队伍，加强工作人员专业学习，提高其综合素质。为确保征地过程中矛盾调解的公正性，可以联合司法人员、调解组成员、开发区、地产公司、拆迁公司等人员对征地矛盾进行协同调处。

3 征地冲突风险控制支撑体系

土地征收是一项系统工程，需要多方协调配合方能顺利实施，实现对征地冲突风险的有效控制同样需要系统化的支撑体系保驾护航。以下尝试从征地冲突风险控制法律规范、征地冲突风险控制组织结构、征地冲突风险控制信息系统三方面对征地冲突风险控制支撑体系进行分析和讨论，各要素关系如图2所示。

3.1 征地冲突风险控制的法律规范

征地冲突防控法律规范的分散是征地冲突风险控制的阻碍。对征地冲突风险控制法律规范体系的探讨可以重点从征地冲突风险评估、征地监督检查、征地矛盾调解几方面展开。

3.1.1 完善征地冲突风险评估规范

《国务院关于进一步严格征地拆迁管理工作、切实维护群众合法权益的紧急通知》要求进行征地社会稳定风险评估，各地陆续贯彻落实并在实践中进行了有益探索，其中征地冲突风险评估是比较重要的践行内容。为不断健全和完善征地冲突风险评估规范，首先，需要对征地冲突风险评估给予正确定位。征地冲突风险评估是为了防范征地冲突而在征地立项前对可能诱发冲突的因素进行排查。评估风险的大小将直接决定是否通过征地立项。其次，逐步规范征地冲突风险评估体系。由于征地冲突统计数据缺失、收集较为困难，现行征地冲突风险评估指标多为定性指标。对征地冲突定量指标的监测、统计将对征地冲突风险评估产生重要的推动作用。再次，为确保征地冲突风险评估的客观公正，评估工作可由县、市级征地项目申报地土地管理部门与其他部门配合完成。

3.1.2 健全征地监督规范

2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确提出加强对征地实施过程的监督，2011年中纪委办公厅发布《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》，要求督促各级地方政府与职能部门落实征地政策、不断完善征地补偿机制。各地应在征地过程中积极贯彻落实这些征地政策，出台征地补偿安置监督办法，对征地监督主体、征地监督内容、征地监督方式与责任处罚等进行规范。重点对以非法程序征地、补偿不到位或违法违规强制征地等行为进行监督查处。

3.1.3 构建多元化征地矛盾调解规范

《土地管理法实施条例》规定要建立征地补偿安置争议仲裁制度，法律虽然未明确规定行政诉讼中允许调解，但行政诉讼后又通过庭外和解等形式化解矛盾的案例并不少。法律规范赋予行政主体的自由裁量权为行政诉讼调解提供了基础。这在一定程度上表明将调解引入征地矛盾行政诉讼的可行性。在人民大调解制度安排下发展征地矛盾人民大调解制度，在申请征地的县、市组建征地矛盾调解委员会，由司法、土地管理部门指导但作为独立的群众组织，借鉴人民调解委员会组织条例制定和完善调解工作规范、调解委员会工作规范等规范。同样也可以在镇（村）社会矛盾调解委员会下设征地矛盾调解委员会。征地矛盾调解仲裁制度、征地矛盾调解委员制度都为征地冲突矛盾调解途径多元化发展提供了思路。

3.2 征地冲突风险控制的组织

征地冲突风险控制活动需要征地相关管理部门的支持，必要时应针对征地范围和征地性质的不同特派上级政府部门相关人员直接负责征地项目的督导，以确保征地冲突风险控制组织体系中各职能部门之间相互协调，共同做好征地冲突风险控制工作。征地冲突风险控制的实施要借助一定组织完成，建立相应的征地冲突风险控制机构，打造适用于不同征地项目的可持续的多智能职能团队则显得尤为重要。

3.2.1 征地项目实施的监督管理部门

以科学合理的监督机制对征地补偿分配及安置活动进行有效监督，将有助于降低因征地监督不到位导致的征地冲突风险。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出要加强对征地实施过程的监督，指明集体经济组织成员、农业和民政等部门作为农村集体经济组织对征地补偿费用的收支和分配情况的监督主体。但是受到工作衔接、部门协作等因素影响，民政、农业部门在如何实施监督以及监督对象等方面都需要具体执行规范的指导。由各地方政府出台政策，对农业部门对村内征地补偿费进行监督管理、民政部门对村务公开监督及明确被征地农民后续保障、被征地农民维权监督等方面作出具体部署。其中，土地管理部门、劳动保障部门、公安部门、财政部门、建设部门、乡镇政府、街道办事处等根据自身权限做好相应职能监督。纪检监察机关作为法律监督机关，对有关单位或个人在征地过程中的不法行为进行监督和查处。

3.2.2 征地程序冲突风险控制方面

在征地程序中更加重视失地农民的参与，土地管理、村集体经济组织等征地组织和实施部门在征地审批前、征地方案制定、征地审批结果、征地补偿款管理和使用状况及时准确的向利益主体公告。类似征地补偿方案制定、征地实地调查测度等环节，需要有农民代表、独立第三方共同参。在征地矛盾调解环节多下功夫，推行矛盾协调裁决制度。由各级国土资源管理部门牵头领导，充实协调裁决人员，积极与当地政府部门沟通，本着政府主导、公众参与、重在协调的原则，聘请政府部门人员、土地估价人员及法律援助机构等作为协调裁决员，综合运用多种方法及时有效处理征地矛盾。

3.2.3 征地补偿分配冲突风险控制方面

为保证征地补偿款足额、及时发放，推行征地准备金制度。申请征地的单位在征地报批前将征地补偿费预先存入土地管理部门的征地补偿费预存账户。待征地批准后，由土地管理部门依据获批的征地补偿安置方案向农村经济组织和失地农民进行拨付。征地准备金账户专款专用，监察和审计等部门对准备金的管理和使用情況进行监督。村集体经济组织对部分征地补偿费的管理和分配时要求做到公开透明，征地补偿款的分配方案要经村民会议讨论决定，重点在村集体经济组织成员资格的认定方面达成一致，可成立村内监督委员会监督征地补偿款管理和使用。

3.2.4 征地矛盾调解冲突风险控制方面

当前解决征地矛盾所涉及的部门分别为人民法院、行政机关、土地管理部门，征地矛盾解决方式主要有行政诉讼、行政复议和信访。信访则较多的被失地农民采用，但信访程序不严格致使各级信访部门对信访案件层层转办、为提高政绩而“截访”的现象普遍，因此有必要将信访工作与司法监督、人大机关的执法检查相结合，充分发挥人大机关和司法部门在征地矛盾调解当中的作用。新型农民组织的完善使失地农民维权有组织可寻，也有助于缓解冲突。不断健全完善征地矛盾调解仲裁制度，重视人民调解委员会的作用，可以尝试组建土地管理人民调解委员会、镇、村级或跨村矛盾调解委员会等，聘请司法顾问，由镇领导包村指导工作，充分发挥各级各部门的优势，减缓或消除征地过程中的矛盾冲突。

3.3 征地冲突风险控制信息系统

信息系统是征地冲突风险控制的重要组成部分，是正确认识风险、准确评价并及时有效应对风险所必不可少的辅助体系。征地冲突风险控制需要多部门和人员协同作业，面对不同主体的利益诉求，综合分析社会环境条件，对复杂、庞大的信息集进行分析和处理，从中判断、识别、量化潜在的征地冲突风险，提出风险应对方案。征地冲突风险控制需要提取征地冲突风险发生、发展与控制的系统性信息，涉及到征地实施全过程的动态信息。鉴于此，征地冲突风险控制信息涵盖的内容包括：有关征地审批立项、征地补偿分配、征地矛盾调解等方面的相关政策规范信息；有关风险识别、风险评估、风险控制等风险管理相关理论方法的支持信息；征地项目所在地社会现状相关信息；征地实施过程情况的相应信息。由此可见，征地冲突风险信息系统涵盖了征地过程方方面面的信息，可以说直接决定着征地冲突风险控制的成败，是风险控制体系的关键要素。

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作者简介：

肖建英，博士，中国矿业大学文法学院讲师，研究方向为公共安全、土地管理。