深圳市城市更新典型模式及评价

欧国良+刘芳

摘要：城市更新是深圳市挖潜土地资源的重要手段和方法，深圳市城市更新有多种模式。根据深圳的实际调研情况，基于深圳城中村拆除重建类型的城市更新，梳理归纳了蔡屋围、岗厦村、渔农村、大冲村、鹿丹村等旧改模式，并对这些城市更新模式进行了具体深入分析、总结和评价。

关键词：城市更新，深圳，城中村

中图分类号：F293 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2017）01-0048-54 收稿日期：2016-11-22

城市更新是深圳进行存量土地二次开发的关键环节。2006年深圳市政府就出台若干个旧村改造文件，推进深圳56个旧村的改造和运行，但是由于缺乏上位法的支持以及利益分配无政策依据等问题，没有实质性推进。依据广东省《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号文），深圳市政府出台了《深圳市城市更新办法》《深圳市城市更新历史用地处置暂行规定》等系列文件，加速推动了深圳市城市更新的运作。面对深圳积重难返的历史遗留问题和错综复杂的产权关系，历史遗留问题处置走出了利益共享的道路，打开了存量开发的局面，但同时也面临着一些问题。对城市更新市场化拆迁补偿标准、“60-40”门槛限制、“20-15”利益共享、容积率调整和奖励规则、综合整治等制度予以解析。本文根据实际调研梳理和总结了基于城中村拆除重建类型的深圳市城市更新典型模式。

1 蔡屋围旧改模式

蔡屋围位于深圳罗湖区，地处深圳黄金地带，占地约4.7万平方米，是一个拥有700年历史的老村，也是典型的握手楼林立、环境脏乱差的城中村。2003年5月，“蔡屋圍金融中心区改造规划方案”经深圳市政府审定，确定为市、区两级重点城市更新项目，京基集团获得开发权。根据规划，需拆除15万平方米旧屋，涉及村民2000余户。2006年8月，罗湖区政府成立了由副区长任组长的拆迁工作小组，抽调21名处级以上干部，明确分工，包户到人，进行拆迁安置谈判。2007年12月，老村正式完成拆迁并进入建设阶段。2011年4月，楼高441.8米的深圳第一、全球第八高建筑京基100大厦正式封顶，建筑面积约62.5万平方米。目前，京基100引进了多家国际500强企业及跨国金融机构在华总部，国际时尚精品购物中心京基KKMALL于2010年开业，招租率达到95%。

蔡屋围城市更新模式具有政府引导、市场主导和政府、企业、村民多赢的特点。按照约定，蔡屋围村民房屋按1：1拆迁补偿比例置换京基100商品住宅，集体股份公司获得6.25万平方米高档物业。蔡屋围区域城市更新后，片区物业价值大幅度提升，实现了村民、股份公司和政府利益的多赢。这种农村集体土地转化为农村集体股份公司并以股份参与城市化进程红利分享的模式，为全国旧城改造和城市更新提供了一个经典案例，创造了深圳城市更新的“蔡屋围模式”。

在改造主体上，村集体作为主体，联合了强有力的房地产开发主体，同时满足了村民的利益诉求和开发商的经济诉求。政府在改造中主要承担监督者、管理者和推动者的角色，通过强化对改造规划的指导与审查，保障目标实现。采取拆除重建和综合整治相结合的改造方式，由开发商实施从拆迁、规划到建设的完全市场化模式。从社会效益来看，原先集聚在城中村大量的流动人口被白领阶层所替代，居民的生活质量、股份公司的物业发展等都得到了保证。

蔡屋围城中村改造的成功，说明深圳的市场经济已经发育得相对成熟，使深圳开始探索依靠市场开展城市更新的模式。最关键的拆赔环节，也逐步演化为开发商与村民的协商，由于拆赔标准缺乏认同，执行层面又缺乏措施，面对“钉子户”的出现，开发商选择妥协。过高的拆迁补偿带来了一定的社会负外部性，博赔经济开始酝酿而生，也暴露出国家政策指导与市场化操作实施之间的问题。拆迁赔偿已经成为城市更新的核心难题。

2 岗厦村旧改模式

岗厦村旧改片区位于深圳中心区东南侧，北临深南大道，南至福华三路，东西分沿彩田路和金田路，占地面积约22万平方米，是福田CBD中心区内惟一的城中村。2006年7月，福田区政府与岗厦股份公司、金地大百汇房地产开发公司签署岗厦河园片区改造项目合作协议。

改造后的岗厦片区，容积率6.6，总建筑面积约107万平方米（含人防、车库），住宅比例34%，商业比例30%，办公比例33%，公共配套设施3%。金地持有办公24万平方米、商业14万平方米、公寓26.5万平方米。其中有一座375米高的办公/住宅大楼，还包括30万平方米的Shopping mall，6万平方米的酒店、14万平方米的公寓，将成为深圳最具标志性的城市综合体。岗厦的城中村改造与蔡屋围城市更新有着相似性。

3 渔农村改造模式

渔农村旧改号称深圳城中村改造的“第一爆”，引发全国对城市更新的思考，从单纯的物质空间的更新转为更加深入的经济和社会发展转型。渔农村位于落马洲大桥以西，紧挨深圳河，占地面积0.8平方公里，原村民250多人。上世纪80-90年代在较大的经济利益的诱惑下，抢建成为每个股份公司发展经济的主要模式，由于地理位置的重要性，抢建行为在渔农村表现尤为明显。其改造过程伴随着抢建、制止、再抢建、再制止，推进改造、组织谈判、僵持与实施等多轮过程。2004年5月，渔农村拆除私宅52栋、村民抢建37栋；2004年8月，恢复抢建，且村领导参与其中。面对僵局，深圳市政府赋予福田区政府改造的主体权，相关职能部门全力配合。改造用地规划4.66万平方米，其中改造后3.46万平方米，总建筑面积18.45万平方米。从优化用地布局、公共设施、城市交通和城市景观等方面满足了社区发展的要求。

渔农村改造项目是深圳首个整体拆除重建的“城中村”改造项目，由于社区土地面积总量较小，地理位置优越，为了争取更大的经济利益，原村民的抢建行为特别严峻，整体拆除重建是城市规划对社区发展的最优选择。渔农村也是政府通过“政府主导、市场运作、村民合作”的模式进行更新改造的第一例，政府在项目立项、拆迁谈判以及规划编制、审查等环节充分发挥了主导作用。

通过城中村改造，渔农村的面貌彻底改变，成为皇岗口岸的一个现代化居住社区，社区居民结构也发生了根本性变化，人口结构稳定，股份公司的社会管理方式也发生重大改变。2009年，福田区在渔农启动“政企分离”，即把社会事务移交给政府，成为全市城市化社会管理体制改革的探索之路，是真正意义上的城市化，成为原特区内68个农村城市化社区城市化的示范。

4 大冲村旧改模式

经过30多年的发展，深圳以超常规的速度经历了工业化、城市化爆炸式发展的洗礼，一直与这个城市相生相伴的城中村违建已成围城态势，仍在迅速蚕食着这个城市为数有限的发展空间。为实现市委市政府提出的“建设区域性经济中心城市，园林式、花园式现代化国际性城市”的目标，按照市委市政府对城中村改造的工作部署，深圳市于2002年启动了大冲等数个试点村的规划工作。随着2004年市委、市政府《深圳市城中村改造暂行规定》及《中共深圳市委深圳市人民政府关于进一步加强查处违法建筑和违法用地工作决定》两份文件的出台，深圳市城中村改造再次被推到风口浪尖，相关工作有所停滞，城中村土地产权困境成为制约城中村改造的主要矛盾焦点。但是，2009年《深圳市城市更新办法》等涉及城市更新系列规范性文件的出台，重新有效推进了城中村改造的进程。

大冲村位于深圳南山区高新技术产业园，东南北三面都是深圳著名的高新技术产业区，临近甲骨文、TCL、中兴通迅等知名大企业。该村共有村民871户，约2000余人，最高居住人口高达10万，出租业是本村村民及集体主要收入来源。大冲村旧改项目是深圳“十二五”期间五大标志性城市更新项目之一。项目整体改造面积为68.5万平方米，项目总建设开发量为280万平方米，包括创新商業、写字楼、酒店、公寓及住宅等，其中回迁物业110多万平方米，政府保障性住房5.36万平方米，公共配套设施6.45万平方米，预计总投资将超过300亿元。建成后，大冲将成为深圳乃至全国旧城改造的标杆和典范，成为与深圳未来整体城市形象相适应的新型现代化高尚居住社区和商业、商务中心，并将承担起深圳高科技产业园区和华侨城旅游景区重要配套基地的重任。

据了解，早在1998年南山区就提出大冲旧改。2002年，大冲村旧改就已经被深圳市政府列为旧村改造项目的重要试点村之一，但在拆迁和补偿问题的困扰下，项目进展极为缓慢。2007年3月，由深圳南山区政府牵头，华润集团与大冲村村委会旗下的大冲实业股份公司签约，双方初步确定了合作意向。2008年底，经过无数次谈判，实物补偿终于从1：0.8、1：0.9一直谈到1：1；而物业拆迁的货币补偿也谈定为1.1万元/平方米。由于谈判时正值金融危机，当时大冲周边房价也就在每平方米9000元左右，但没过半年，大冲周边的楼价已涨到近2万元/平方米，不少村民开始后悔。2009年，在政府的强力推动下，大冲股份公司才与华润集团正式签订了“大冲旧改合作意向书”，此时该项目算是迈出了实质性的第一步。

根据华润与南山区政府的整体规划，大冲村将建设一栋300米高的写字楼及附属办公楼，一座五星级酒店，两座四星级酒店，一座18万平方米的超大型shopping mall和规模达228万平方米的商务公寓及住宅。其中的商业部分，华润置地已经定位为万象城的升级版，称作万象天地，位于整个大冲村项目的东南角，建筑面积约24万平方米，预计总投资约90亿元，2016年10月建成开业。另外，从2014年下半年起至2015年底，大冲村项目总建面110万平方米的回迁物业将分期分批竣工交付，而首期住宅在2014年10月开盘，首期写字楼则于2015年推出。

5 鹿丹村旧改模式

鹿丹村片区综合改造项目由深圳市政府委托市住房和建设局负责具体实施，是以政府为主导，基于公共利益需要，解决深圳市历史遗留问题而进行的旧住宅区改造项目，是深圳市内首个成功拆除改造的商品房住宅小区。

5.1 基本情况与旧改历程

鹿丹村社区位于广东省深圳市罗湖区桂园街道，管辖范围为东南环绕深圳河、西至红岭路、北至滨河路，与香港仅一河之隔，是深圳市较早的多层福利房住宅小区。辖区面积0.14平方公里，共有住房24栋，每栋7层。

鹿丹村于1987年开工建设，1989年竣工建成，由于工程质量问题（建造大量使用海沙，受到强烈腐蚀），建成不久便出现墙体开裂及楼板渗水等问题。在屡屡投诉未果后，1999年底鹿丹村业委会成立，推动小区拆除重建，便是当时业委会的两大任务之一。

2000年6月，60多位鹿丹村村民联名致信时任深圳市代市长的于幼军。不久，于幼军造访鹿丹村，特别对两户渗水严重的居民家进行了实地调查。考察后，于幼军确定10天之后拿出鹿丹村改造方案交付村民讨论，3年内彻底改造完毕。2001年，深圳市政府常务会议通过了鹿丹村的拆除重建方案。2002年4月28日，原市住宅局发布拆迁通告。但是，由于在拆迁补偿问题上一直有分歧，改造迟迟没有得到有效推进。随后受国家推行住房货币化改革、房地产行业发展、拆迁行业变革等影响，项目各类历史遗留问题错综复杂。2004年，深圳市进行政府机构改革，负责鹿丹村事务的原住宅局撤销，大部分职能划入原国土房产局，鹿丹村的重建工作就此搁置。2008年5月30日，市政府四届九十六次常务会议召开，原则批准了《关于鹿丹村拆除重建相关问题的请示》，决定正式启动鹿丹村的拆除重建工作。当年底，原市规划局向全社会公示了鹿丹村重建的规划设计详细蓝图。2009年，深圳又经历一次大规模的政府机构改革，负责鹿丹村事务的原国土房产局撤销，有关鹿丹村改造这块事务的管理机构并入住房和建设局。

至此，鹿丹村改造项目经历了两次市政府大部制改革，改造责任主体也相应地由原市住宅局转到市国土房产局，再转到市住房和建设局。由于房屋质量存在严重安全隐患，大部分业主改造意愿强烈。然而，由于房改遗留问题，及受市内城市更新项目高额补偿之风的影响，历次补偿方案公布后，大部分业主对补偿标准及房改遗留问题的解决方式仍有异议，导致改造工作一直陷入僵局。2010年初项目补偿方案第一次对外公布，2013年9月18日补偿方案正式通过市政府审议，期间补偿方案历经修改了十余次，3次公开征求公众意见，至2013年12月21日，鹿丹村片区综合改造工程房屋征收工作正式启动。

5.2 地块规划情况与拆迁改造方案

鹿丹村所在地块为H103-0010地块，土地总面积47166.23平方米，均为建设用地。土地使用年期为70年，用途为居住用地，性质为商品房，超高层建筑，土地利用要求建筑覆盖率不超过30%，容积率上限为5.18。规划总建筑面积为244067平方米，其中，住宅234537平方米（包括回迁住房面积144051.49平方米与商品住房面积90485.51平方米），商业3300平方米，其余为幼儿园、社区管理用房等配套设施（见表1）。

鹿丹村旧改项目历经了商业运作的城市更新模式高额补偿之风的冲击、国家相关政策变化、行业变革等方面的影响，经市区政府、市区房屋征收主管部门、市区法制办等部门反复研究论证，在法规政策允许的范围内，最大程度保障了业主基本权益。其征收补偿具有以下特点：

一是在补偿、回迁等关键问题上，综合运用市场和政策手段，制定了“房屋产权调换”（就地产权调换、异地产权调换）和“货币补偿”两种补偿方式，由业主自主选择。

二是按征收条例规定，对被征收房屋价值的补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。考虑鹿丹村小区部分房屋为小户型，改造后新建高层住宅房屋的使用面积比旧小区多层建筑使用面积降低，在补偿方案的制定过程中按照被征收房屋的套内面积进行补偿，同时允许业主增购部分建筑面积，并给予一定的优惠政策。

三是对存在安居房历史遗留问题的业主制定了专门的解决办法。

四是过渡期安置费、装修补偿等条款充分参考了市场状况，确保业主能租到同类型的房屋。

五是设置了整栋奖励条款，发动业主互做思想工作。

项目采用“定地价、竞容积率”方式的土地拍卖，即定地价和回迁物业建筑面积，向下竞争可售商品住房建筑面积。地价核算为按规划条件地块总地价核减回迁物业建筑的代建成本，为8.88亿元，回迁物业建筑面积为144051.49平方米，起始可售面积90485.51平方米。成交后，总建筑面积随竞得人所报建筑面积核减，即总建筑面积=回迁住房面积+竞得人所报建筑面积+商业面积+配套面积（其中，回迁住房、商业和配套各分项建筑面积不变）。按照要求，在项目建成后，竞得人需与深圳市住房和建设局签订深圳市鹿丹村片区综合改造工程重建项目回迁住房建设管理协议书，按照管理协议书的要求，将144051.49平方米回迁住房建筑面积无偿移交市住房建设局。经过竞拍中海地产以报出3.99万平方米的可售面积竞拍成功，较起始可售面积90485.51平方米减少了56%，极大地降低了片区容积率，有效保障了片区综合环境。

6 深圳市拆除重建类城市更新模式评价

原深圳特区内的城市更新主要是拆除重建类城市更新的开展，在政府主导的模式下，原集体经济组织和开发商合作开发，在保障土地贡献率的前提下共享利益分成。因此，拆迁赔偿标准与“钉子户”问题的解决成为城市更新面对的核心问题，只有解决好拆迁赔偿问题，才能保障城中村改造最终目标的实现。此外，它们具有相似特征：

一是城中村所处地理位置优越，蔡屋围、岗厦和大冲社区均处于城市CBD范围内，土地开发利用增值收益潜力巨大，已经到了必须推动旧改，以达到改变城市发展的面貌、完善城市功能，优化产业结构，促进土地节约集约利用的关键环节。

二是城市化统征后，城中村土地产权状况成为制约城市二次开发的主要障碍，城中村用地红线、红线外违建该如何认定成为城市管理者们面临的主要难题；跨越和解决土地障碍，实现土地增值收益的合理分配是城中村改造模式的主要创新点。

三是上述城中村均是在广东省旧改政策和深圳市城市更新政策实施之前，政府主导推动和运作的城中村改造项目，在政府主导下，市场强力参与，负责拆迁赔偿推动项目改造项目；由于在国家层面尚且缺乏存量土地开发的制度设计，2009年广东省旧改政策出台给城市更新确立了相应的上位法依据。

四是实现了政府、市场和城中村不同权利主体的多方利益共赢，开启了特区内城中村改造的新模式，代表了1992年特区内完成城市化统征后，城中村的发展和走向。土地和社区村民又一次真正地实现了城市化，参与到后城市化发展的阶段，城中村也逐步消失在历史的洪流中。

五是出让方式上的变化，城中村的城市更新由于涉及到大量的安置和拆迁补偿，特别是旧住宅区城市更新成本高、利润有限，需要政府强力推动才能实现完成，协议方式出让项目用地更好地保障和促进了更新的成功率。

参考文献：

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2.刘芳 张宇.深圳市城市更新制度解析.城市发展研究.2015.02

3.刘芳 张宇.深圳市存量土地二次开发模式路径比较与选择.规划师.2015.07

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5.任绍斌.城市更新中的利益沖突与规划协调.现代城市研究.2011.01

6.张翼 吕斌.《拆迁条例》修订与城市更新制度创新初探.城市规划.2010.10

作者简介：

欧国良，华中科技大学博士研究生，深圳职业技术学院副教授，主要研究方向为房地产管理与土地利用。

刘芳，深圳市规划国土发展研究中心高级工程师，主要研究方向为土地规划利用。